República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION CIVIL Magistrado Ponente: EDGARDO VILLAMIL PORTILLA Bogotá, D. C., catorce de agosto de dos mil ocho REF.: 63001-22-14-000-2008-00063-01 Se decide la acción de tutela promovida por Aida Luz Urrego Ceballos y Blanca Sonia Ceballos contra el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Gobernación del Departamento del Quindío, la Alcaldía de Circasia, la Agencia Presidencial para la Acción Social, el Fondo Departamental de Vivienda, la Corporación Autónoma Regional del Quindío, las Empresas Municipales de Circasia, Servicios Seccional de Salud del Quindío y la Oficina de Atención y Prevención de Desastres —Seccional Quindío.

ANTECEDENTES 1. Las accionantes manifestaron que habitan en el Barrio La Pista, en el Municipio de Circasia, en una zona de alto riesgo de accidente, incrementado por el invierno, en razón de la inestabilidad y humedad del terreno en que se hallan cimentadas sus viviendas, lo cual ha causado grietas en las mismas, generando peligro a la vida e integridad física de los moradores, -incluidos los niños — y, que conforman las familias que allí se ubican, pues las construcciones fueron efectuadas sin acatamiento a las normas de sismo resistencia. En apoyo de su afirmación, aportan la solicitud de traslado efectuada a la Alcaldía de Circasia, contenida en la comunicación de 8 de mayo de 2008, la cual fue resuelta por esa entidad, a través de oficio de 5 de junio de 2008, en el que se les anuncia que la administración se encuentra estudiando un plan de reubicación que demora algunos meses y le ofrecen a las promotoras del amparo, una reubicación transitoria en la casa de habitación adecuada de una escuela, instándolas a que acudan "al Despacho para acordar los pormenores del traslado." En procura de protección de los derechos fundamentales a la vida e integridad personal en peligro de conculcación y a la vivienda digna, solicitan que en sede de tutela se ordene a las autoridades accionadas, destinar el presupuesto oficial necesario para la reubicación de sus familias pues según dicen, hasta ahora la Alcaldía de Circasia, ha omitido el traslado de las familias que se encuentran en el mentado riesgo. 2.

Al contestar la demanda de tutela, la Alcaldía de Circasia manifestó que el Municipio no cuenta con empresas prestadoras de servicios públicos del orden municipal, luego la acción de tutela debía dirigirse contra la que hace sus veces, en el orden departamental, entidad denominada ESAQUIN, de naturaleza descentralizada. Posteriormente, mediante escrito de 23 de junio de 2008, señaló que en respuesta a la petición que sobre la reubicación le fue formulada por las accionantes, se realizó una visita por parte de la secretaría de infraestructura de esa entidad, en la que se constató que las obras que deben adelantarse consisten en la construcción de muros de contención y sistemas de manejo de aguas lluvias por un costo estimado de ocho millones de pesos, pero de ejecutarse las mismas, solo serían beneficiarias las dos tutelantes; por otra parte, menciona que en la medida en que se trata de construcciones de invasión, no cumplen las normas sismo resistentes pues fueron realizadas sin autorización alguna del Municipio; y es más, por ocupar el espacio público, lo procedente sería el desalojo mediante el proceso administrativo correspondiente.

En la medida en que las viviendas aludidas son invasoras de terrenos públicos, en su criterio, disponer de recursos públicos para acondicionar el lugar con las obras requeridas, sería legalizar una situación de hecho e ilegal, luego le está vedado a la administración ejecutar el presupuesto bajo esas condiciones, al paso que en circunstancias de vulnerabilidad, se encuentran varias personas habitantes de la zona que en aplicación del derecho a la igualdad podrían requerir la protección constitucional, si éste se dispensa a las accionantes, encontrándose el Municipio, carente de recursos para el efecto.

Además, afirmó que el Municipio no cuenta con recursos en el presupuesto de la vigencia 2008, para proceder al traslado solicitado; no obstante, dicha administración ha cumplido cabalmente sus funciones pues a las afectadas, les brindó una solución transitoria consistente en ubicarlas en una escuelas del Municipio, pero las promotoras del amparo no accedieron a la propuesta; incluso, manifestó que una de ellas aceptó, pero durante las diligencias para la reubicación, se retractó del traslado.

Precisó que la vivienda que ofreció el Municipio cuenta con servicios públicos de agua y energía y en esas inmediaciones, se presta el transporte público rural, se otorgan cupos escolares para los niños que trasladados requieran de dicho servicio, luego, concluye que no ha existido omisión en atender los pedimentos de las promotoras del amparo, por el contrario, se les ha proporcionado un medio digno y gratuito para vivir, mejor que el actual; pero de no aceptarse el ofrecimiento corresponde a la Promotora de Vivienda del Departamento, concurrir en la elaboración de un plan de vivienda para el Municipio de Circasia, en el cual se tenga en cuenta a las personas que se hallan en la situación de vulnerabilidad de las accionantes a través de programas de vivienda y con el otorgamiento de los subsidios correspondientes.

Concluyó que de todas maneras, aunado a la inclusión de líneas de acción en el nuevo plan de desarrollo, en el Municipio, se está estudiando un plan de reubicación para las familias asentadas en la zona. La Corporación Autónoma Regional del Quindío, manifestó que dentro de las funciones constitucionales, legales y reglamentarias y concretamente las asignadas en la Ley 99 de 1993, no se encuentra la destinación de recursos para la reubicación de las accionantes, motivó por el cual planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva para que fuera desvinculada del trámite de tutela.

La Promotora de Vivienda del Quindío, adujo que las accionantes no han acudido a dicha entidad a realizar solicitud alguna en relación con un posible subsidio de vivienda, luego ante el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, el amparo debe denegarse, pues las accionantes en acatamiento de la Ley 975 de 2004, debieron adelantar el procedimiento respectivo, previamente a la interposición de la demanda de tutela, La Gobernación del Quindío, contestó la demanda de tutela a través de la Secretaría del Interior y Desarrollo Social (Oficina de Atención y Prevención de Desastres del Quindío — CREPAD); quien manifestó que previa visita realizada por esa dependencia, se constató que las viviendas de la zona afectada fueron construidas con materiales reciclables y el terreno en el cual están cimentadas, se encuentra en riesgo mitigable; dicha zona comprende una franja de protección ambiental entregada por el Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero — FOREC, al Municipio de Carcasia para su conservación, mantenimiento y uso, previo proceso de reubicación de las familias que allí habitaron, luego los anteriores propietarios fueron los beneficiarios del proceso de reubicación adelantado por el FOREC, como consecuencia del terremoto que tuvo lugar el 25 de enero de 1999; en tal virtud, las accionantes son invasoras ilegales de terrenos de propiedad del Estado.

Agregó que las grietas de las viviendas obedecen a la presión ejercida por el talud adyacente a un muro que no se demolió durante el proceso de entrega de las viviendas cuyas familias fueron beneficiarias de la reubicación aludida; "en otras palabras, durante el proceso de invasión, estas personas procedieron a reutilizar las partes estructurales que quedaron en pié una vez demolidas las viviendas para proceder a entregar el lote al municipio de Circasia, y por tratarse de elementos debilitados estructuralmente sin ningún tipo de confinamiento, obviamente no poseen la capacidad de soportar cargas", al paso que las humedades, se deben a los desniveles del terreno y a la inadecuada construcción pues durante temporadas invernales los terrenos absorben agua procedente de la escorrentía superficial máxime cuando los muros están construidos con material desechable.

Concluye que la función de destinación de recursos para la reubicación de las familias le compete al Municipio de Circasia y la actuación administrativa debe desplegarse a través del Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres CLOPAD; luego, solo en caso de insuficiencia de la autoridad local por desbordarse su capacidad o el ámbito local, procede el apoyo de la Gobernación que es subsidiario y complementario, razón por la que solicita se le exonere de todo tipo de responsabilidad, en el trámite de tutela.

El Instituto Seccional de Salud del Quindío manifestó que dentro de sus funciones se encuentra brindar la prestación del servicio de salud a las personas de precarias condiciones económicas, que no tienen ningún sistema de seguridad social, así como respecto de aquéllos procedimientos que no se encuentran cubiertos por el régimen subsidiado, pero no está dentro de sus atribuciones destinar recursos para reubicación de las familias de las accionantes; en consecuencia, solicita se le desvincule del trámite constitucional.

Ei Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se opuso a la vinculación que se le efectuó en el trámite de tutela habida cuenta que "sobre la materia existen entidades competentes, tanto en la atención y prevención de desastres como en la reubicación y reasentamiento de las familias ni otorgar el subsidio familiar de vivienda para hogares afectados por situación de desastres, calamidad pública y/o emergencia por eventos de origen natural"; en consecuencia, también planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la demanda de tutela debió dirigirse contra la entidad cuya omisión se alega causante de la trasgresión de los derechos fundamentales que se pretende proteger, resultando competente en este caso, la alcaldía de Circasia en virtud de lo dispuesto en el Ley 9 de 1989 artículo 56, modificado por el artículo 5° de la Ley 2a de 1991; con apoyo de la oficina de planeación municipal o departamental, en cuya virtud debe mantener un inventario de los asentamientos humanos con riesgo de inundaciones, derrumbes y deslizamientos; y en asocio con los Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres, debe adelantar programas de reubicación de los habitantes que se encuentren en esas condiciones vulnerables; de acuerdo a lo preceptúado en el Decreto 919 de 1989.

Agregó que en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 9 de 1989, en caso de que los habitantes ubicados en zonas de alto riesgo, se rehúsen a abandonar el sitio, le corresponde a la alcaldía, ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía e incluso la demolición de las edificaciones afectadas; orden que se considera para todos los efectos, policiva conforme a lo dispuesto en el Código Nacional de Policía. Añadió que conforme a la Ley 3 de 1991, el Decreto 975 de 2004 y las Resoluciones 610 de 2004, 966 de 2004, 1554 de 2005, 885 y 1272 de 2007, que regula el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, el subsidio familiar es un aporte estatal en dinero o en especie otorgado por una sola vez para facilitarle al beneficiario una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución y siempre que dicho beneficiario cumpla las condiciones de ley; dicho subsidio es viable en los casos de personas afectadas por situaciones de desastre, calamidad pública y/o emergencia de origen natural, según lo dispone el Decreto 2480 de 2005, y la entidad encargada de ellos, es el Fondo Nacional de Vivienda para áreas urbanas y el Banco Agrario de Colombia, para áreas rurales; coordinando dicha tarea a nivel local, los fondos de vivienda de interés social y la alcaldía respectiva.

En relación con el subsidio de vivienda, informó que indagando en el sistema de consultas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, no se advierte postulación alguna de la accionantes dirigid al otorgamiento del beneficio aludido, ni la participación en las convocatorias ordinarias, tampoco especiales, como la dirigida a hogares afectados por desastres naturales, calamidad o emergencia de origen natural.

La Gobernación del Quindío, a través del Departamento Administrativo Jurídico y de Contratación, solicitó denegar por improcedente el amparo, ante la existencia del trámite administrativo ante las entidades competentes para el otorgamiento del subsidio de vivienda, al paso que, el presupuesto del Departamento, se omitió el rubro destinado al otorgamiento de subsidios de vivienda.

LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sala Civil — Familia — Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia negó la queja constitucional, tras considerar que la autoridad competente para resolver el debate planteado en sede de tutela, es la Alcaldía de Circasia, que accedió a brindar una solución temporal para la reubicación de las familias de las accionantes, en condición vulnerable por el riesgo de inestabilidad del terreno donde se encuentran sus viviendas, sin que aquéllas hubieren brindado la colaboración necesaria para aceptar los ofrecimientos de la administración municipal, motivo por el cual accedido a lo solicitado por parte de la autoridad accionada, en su criterio, la actuación desplegada carece de conculcación a los derechos fundamentales de las promotoras del amparo.

Por otra parte, consideró que la falta de disponibilidad presupuestal es una limitante para otorgar una solución definitiva respecto a la necesidad de vivienda, no obstante, el mecanismo de amparo no es el medio idóneo para procurar intervenir en los planes de desarrollo y la asignación de rubros del presupuesto de los entes territoriales, pues ello implicaría que el juez constitucional asuma competencias de coadministración con la administración territorial.

LA IMPUGNACIÓN Las accionantes inconformes con la decisión, la impugnaron recabando que a pesar de haber agotado todos los recursos y agravarse cada día más la situación de vulnerabilidad de sus familias, las autoridades competentes no han accedido a otorgarles una nueva vivienda. Agregó que lo pretendido con la acción de tutela es "exigir el cumplimiento de la ley de la infancia y de la adolescencia "Ley 1098 de 2006" y procurar el amparo el derecho a la vida y la vivienda digna; al paso que dejó constancia de la posible responsabilidad que eventualmente podría generarse a la administración pública, ante la concreción del riesgo derivada de la omisión aludida.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE La improcedencia de la protección constitucional solicitada es manifiesta, dado que la autoridad municipal accedió a la pretensión de reubicación elevada por las promotoras del amparo, de tal suerte que si bien, la alternativa no ofrece una vocación de permanencia, sí mitiga el riesgo del perjuicio irremediable derivado del alto riesgo al que se encuentra sometida la zona de su asentamiento.

Ahora bien, lo anterior no implica que reconocida por las autoridad local y departamental, la deficiencia presupuestal del municipio, éstas adelanten las actuaciones interadministrativas tendientes a brindar una solución oportuna en materia de vivienda a las familias de las accionantes afectadas, motivo por el cual se les exhorta para que además de adelantar las actuaciones pertinentes de acuerdo con sus competencias, informen a las promotoras del amparo sobre los procedimientos administrativos que deben surtir para el efecto.

Así las cosas, no hay vulneración de los derechos fundamentales invocados, pues ya se dispusieron las medidas que mitigan el peligro pero las demandantes en sede de tutela las han descartado, por lo que se impone la confirmación de la sentencia impugnada, denegando el amparo deprecado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha y procedencia preanotadas.

Notifíquese en la forma más expedita, y en oportunidad, remítase a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase, ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR (En permiso) RUTH MARINA DÍAZ RUEDA PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA WILLIAM NAMÉN VARGAS CÈSAR JULIO VALENCIA COPETE EDGARDO VILLAMIL PORTILLA Ex p. 63001-22-14-000-2008-00063-01 14