República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil CORTE SUPREMADEJUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL MAGISTRADO PONENTE: PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil ocho (2008). REF. Exp. T. No. 63001-22-14-000-2008-00038-01 Decídese la impugnación interpuesta contra la sentencia de mayo 7 de 2008, mediante la cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Sala Civil-Familia-Laboral, integrada por Conjueces, concedió el amparo constitucional solicitado por Angélica María García Botero y las demás personas relacionadas en el escrito tutela frente a la Presidencia de la República, Ministerios del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público, y la Dirección del Departamento Administrativo de la Función Pública.

RECLAMO CONSTITUCIONAL Y SU FUNDAMENTO 1.- Los accionantes demandaron la protección constitucional de los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, presuntamente vulnerados por los entes accionados con ocasión de no haber revisado el sistema de remuneración de los empleados de la Rama Judicial, tal como fue ordenado en el parágrafo único del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, “ mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política ”. 2.- Expusieron, como fundamento de su reclamo, en resumen, que: 2.1.- Se encuentran vinculados a la Rama Judicial, desempeñándose en diversos cargos dentro de la misma, y que la mencionada ley nunca revistió al Presidente de la República de facultades para que en forma selectiva y discriminatoria hiciera la revisión del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial en forma parcial, favoreciendo a los servidores judiciales de mayor rango y omitiendo hacerlo para los demás funcionarios y empleados, atentando así contra la igualdad, la equidad y la justicia, principios que siempre deben estar presentes en todas las actuaciones del Estado. 2.2.- En cumplimiento de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998, por medio del cual se revisó el régimen salarial de los magistrados, incurriendo en clara violación de derechos constitucionales fundamentales, así como de los principios de equidad y justicia, y del parágrafo único del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pues la revisión del régimen salarial debía comprender a todos los empleados y funcionarios a quienes está dirigida dicha norma. 2.3.- Al haberse revisado sólo el sistema de remuneración de los magistrados, se dejó a los jueces y empleados en condiciones de inferioridad, constituyéndose en una clara discriminación para éstos, contraria al artículo 13 de la Constitución Política que tutela el derecho a la igualdad, con la consecuencia de aumentar la brecha existente en los niveles salariales. 2.4.- Que han venido sufriendo de manera permanente una reducción significativa del poder adquisitivo de su salario mensual legalmente asignado, aumentándose cada año la brecha injusta e inequitativa creada por el Gobierno Nacional al disponer el cumplimiento parcial y discriminatorio de la orden legal contenida en el precepto citado, a favor de un sector de los servidores de la Rama Judicial, a quienes el mismo estaba dirigido, sin que se observe ninguna razón para creer que esa situación va a cesar, disminuyéndose en términos reales y en forma ostensible el salario a que tienen derecho. 3.- Solicitaron que “ se le ordene al Gobierno Nacional modificar, adicionar o corregir el Decreto 610 de 1998, por medio del cual en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992, revisó el sistema de remuneración de los magistrados, para que en dicha revisión se incluya los cargos en que [se] desempeña[n], así como el de los demás servidores de la Rama Judicial, jueces y empleados, y de esa manera cese la violación de sus derechos constitucionales fundamentales ”.

LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, tras señalar que la Ley 4ª de 1992, “ a pesar de que se trata de una ley, su contenido no es general[,] impersonal o abstracto, como es la característica normal de las leyes, pues reconoce un derecho laboral a un grupo de personas: el de la Rama Judicial ”, concedió el amparo solicitado, en vista de que, en síntesis, el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 610 de 1998, omitió la directriz legal planteada en aquélla ya que “ solamente se preocupó de la remuneración de los Magistrados de los altos Tribunales ”, circunstancia por la cual se impone la revisión del citado acto administrativo en punto del sistema de remuneración allí acogido, pues “ no se trata en este caso de la nulidad del Decreto [aludido] como para decirles a los accionados que debieron acudir a la justicia administrativa pues, por lo que se lee en sus pretensiones persiguen otros fines distintos ”, esto es, su revisión, máxime cuando están de por medio derechos como los de la igualdad y el trabajo.

LA IMPUGNACIÓN El extremo accionado impugnó el fallo. Para lo propio, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó, entre otros aspectos, que “ un aumento salarial por encima de las posibilidades fiscales [implica] desbarajustar las variables económicas con gravísimas consecuencias [tildadas de] irreparables y sacrificar los gastos de inversión social y el gasto público social, pues las fuentes de financiación con que se atienden estas inversiones y gastos tendrían que venir a trasladarse para atender gastos salariales de la burocracia ”.

Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública, expuso, en esencia, que “ el alegado incumplimiento de las obligaciones públicas frente a la ley, en este caso la Ley 4ª de 1992, no puede ser exigido a través de acciones de tutela ”, sobre todo cuando “ la tutela no es apta para atacar la legalidad del Decreto 610 de 1998, menos aún lo es para imponer al gobierno su complemento ”.

La Presidencia de la República señaló, en suma, que “ la tutela no tiene vocación de sustituir la ritualidad procesal de cada juicio ordinario o especial, ni de incursionar abruptamente en la competencia natural de los jueces ”, siendo que “ la esencia de la acción constitucional es la protección inmediata de los derechos conculcados, pues, con todo respeto y consideración, se desvaneció la razón de ser de las presentes tutelas, porque han trascurrido más de diez (10) años para exigir la revisión de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial ”.

CONSIDERACIONES Advierte de entrada la Corte la improcedencia del amparo reclamado, pues lo pretendido por los accionantes, concretamente la modificación, adición o corrección del Decreto 610 de 1998, a efectos de que en la revisión del sistema de remuneración de los magistrados se incluyan sus cargos, así como el de los demás empleados de la Rama Judicial, es asunto del cual no puede ocuparse el juez constitucional mediante la acción de tutela, pues como reiteradamente se ha sostenido, por ser dicho decreto un acto de carácter general, impersonal y abstracto, el debate en torno a su legalidad debe cumplirse ante los jueces competentes, a través de las acciones previstas en la Carta Política y el Código Contencioso Administrativo.

La Corte en relación con el tema de que trata la presente acción, en reciente pronunciamiento expresó: “[…] Para desatar un caso de perfiles similares al de ahora, la Sala Laboral de esta Corporación precisó que ‘como es sabido el salario de los servidores públicos es fijado por normas jurídicas de alcance general, impersonal y abstracto, las cuales son proferidas con autonomía por el ejecutivo, conforme a facultades que le ha reservado la Constitución Política y la ley (art. 150-19, literales e y f, art. 189-14 de la Carta, y la ley 4ª de 1992).

De la misma naturaleza jurídica son los decretos que el Gobierno Nacional ha dictado para asignar el salario y porcentaje de aumento anual a los funcionarios que prestan sus servicios a la Rama Judicial (Dto. 64 de 1998). “2.2. El amparo propuesto por el actor pretende someter a examen el contenido de ‘actos de carácter general, impersonal y abstracto’, para lo cual no fue prevista la acción de tutela como así lo tiene dispuesto de manera perentoria el numeral 5° del decreto 2591 de 1991, y con lo que se desconocería su objeto, que no es otro que la protección de derechos fundamentales de una persona determinada, vulnerados y amenazados en circunstancias concretas por la acción o la omisión de un particular o de una autoridad pública (art. 1° ibídem).

“2.3. De manera que como bien lo definió el Tribunal, los conflictos que dan lugar ese tipo de normas jurídicas se deben solucionar a través de las acciones que para tal finalidad tienen prevista la Constitución Política y el Código Contencioso Administrativo. “2.4. No obstante que el accionante no acredita el perjuicio irremediable frente a la vulneración al derecho a la igualdad, tampoco encuentra la Corte que por vía de tutela se le pueda dispensar el mismo tratamiento otorgado a otros funcionarios de la Rama Judicial porque los parámetros de comparación están planteados por aspectos que no lo comprenden y que, por tanto, lo ubican en un plano fáctico distinto.

Es así como en ese sentido en casos análogos, la Corte Constitucional ha sostenido: “[…] los funcionarios judiciales beneficiados por el incremento salarial reclamado, desempeñan cargos de mayor jerarquía, que exigen mayores calidades y requisitos, ejercen funciones de gran responsabilidad que requieren de mayor experiencia, dedicación y conocimientos que el desempeñado por el accionante, es decir, las situaciones y condiciones son diferentes lo que justifica un tratamiento diferenciado.

Así lo reconoció esta corporación cuando en sentencia T-211 de 1992, afirmó: ‘Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él es predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente formación a supuestos distintos.

Con el concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática’. “2.5. Ahora: la nivelación salarial no sólo del accionante sino de los demás servidores judiciales por los que aboga sin acreditar las condiciones de la agencia oficiosa, requiere para su aprobación de estudios de factibilidad, de concertación, de orden económico, de índole presupuestal, entre otros, y de los procedimientos que el ordenamiento jurídico señala para la adopción de esa clase de legislación a cargo de funcionarios competentes cuyas funciones no puede soslayar o abrogarse el juez de tutela, de manera que las pretensiones a que aspira el impugnante deben ser canalizadas por las vías establecidas por la Constitución y la ley’ (sentencia de tutela de 13 de diciembre de 2007, Exp.

No. 34.683). “[…] Ahora bien, a efectos de cuestionar judicialmente actos generales, impersonales y abstractos como los involucrados en la presente acción de tutela, el ordenamiento jurídico prevé otro tipo de acciones y, de manera específica, la de nulidad establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo en contra de actos administrativos.

Siendo así, los actores bien pueden emplear este mecanismo a fin de plantear su controversia ante la respectiva jurisdicción y de dar lugar a un proceso en el cual se surta, con todas las formalidades, el debate de un asunto cuyas complejas connotaciones escapan al procedimiento propio de la acción de tutela, caracterizado por su informalidad.

“Se configura, entonces, una causal más de improcedencia de la tutela, pues el mecanismo contemplado en el artículo 86 de la Constitución es de índole subsidiaria y residual, ‘por lo que no se trata de un mecanismo alternativo, ni supletivo o sustitutivo de los medios judiciales ordinarios o especiales establecidos en el ordenamiento jurídico’.

Según el artículo 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991, ‘la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales’, como para el caso sería la mencionada acción de nulidad, enerva la procedencia de la acción de tutela, dado que existe la posibilidad de procurar la protección pedida en su sede natural y en ejercicio de la acción pertinente.

“A ello agregó que ‘Los anteriores argumentos serían suficientes para despachar desfavorablemente las tutelas impetradas, de no ser porque en la demanda se ha formulado una segunda pretensión autónoma, encaminada a que se les ordene a las autoridades competentes expedir ‘el decreto correspondiente a la nivelación salarial de conformidad con la Ley 4ª de 1992’ y porque el juez de primera instancia basó su decisión en el estudio de esta pretensión. A este propósito los demandantes alegan que desde hace años reclaman ‘una nivelación salarial justa porque consideramos que los salarios de los empleados desde el secretario hasta el notificador son muy bajos’ y la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira estimó que ‘la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, dejó claro que la tutela no puede ser utilizada por los trabajadores para obtener un reajuste salarial’.

“Acerca de este último aspecto, la Sala estima de importancia poner de manifiesto que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, mediante la acción de tutela es imposible ‘sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado’ o ‘cuestionar las decisiones que con respecto a esta facultad se tomen’, dado que, es competencia del Gobierno ‘presentar el proyecto de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y fiscal’ y al juez de tutela no le atañe ‘ordenar su modificación con miras a que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores públicos’, ni disponer que el Gobierno Nacional proceda a efectuar aumentos o nivelaciones salariales.

“Una orden judicial impartida con la finalidad de producir ‘la nivelación salarial’ pretendida por los demandantes o de imponerle su adopción al Gobierno Nacional, comportaría el desbordamiento del marco de competencias constitucionalmente fijado y, contrariando el artículo 6º superior, la Corte se extralimitaría en sus funciones. Además, al crear una obligación a cargo del Estado con la finalidad de lograr incrementos o nivelaciones de salarios, la Corporación desconocería el principio de legalidad del gasto y vulneraría ‘los artículos 345, 346 y 347’ de la Carta, así como el Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues ‘de conformidad con estas disposiciones, no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto sin que se cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal’.

“Sobre la pretensión de obtener la ‘nivelación salarial’ merced al ejercicio de la acción de tutela, queda por anotar que la protección deprecada no cabe tampoco como medida transitoria, porque ninguno de los demandantes alegó o probó especiales circunstancias constitutivas de un perjuicio irremediable que deba ser evitado y, de otra parte, el análisis de los materiales allegados al expediente no da cuenta de la existencia de alguna situación específica que amerite la protección transitoria.

El juez de primera instancia señaló que ‘los accionantes se encuentran actualmente laborando y recibiendo oportunamente sus salarios’, lo cual indica que sus circunstancias no difieren de las del resto de empleados y que, un eventual perjuicio, sería abstracto y, por ende, atacable mediante mecanismos distintos de la tutela […]”. (Sentencia de 11 de marzo de 2008, Exp.

No. 2008-00005-01, reiterada el 14 de marzo de 2008, Exp. 2007-00001-01). Teniendo en cuenta el precedente transcrito en el cual se evidencia el criterio vigente de esta Corporación sobre el particular, la Sala revocará el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede y, en consecuencia, NIEGA el amparo solicitado.

Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. ARTURO SOLARTE RODRIGUEZ JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR RUTH MARINA DIAZ RUEDA PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA WILLIAM NAMÉN VARGAS CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE EDGARDO VILLAMIL PORTILLA PAGE 2 POMC.

EXP. 2008 00038-01