República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n° 44935 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Magistrada Ponente STL3093 -2013 Radicación No. 44935 Acta No. 29 Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil trece (2013) Decide la Corte la impugnación formulada por el INCODER contra el fallo proferido el 17 de julio de 2013, por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca, en el trámite de tutela que promovió NORA ISABEL NEIVA como proponente y representante legal de las familias integrantes del proyecto D1-ARA-05 en su contra y en la del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, el GERENTE DE LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y la GOBERNACIÓN DEL ARAUCA.

Acéptese el impedimento manifestado por el doctor Jorge Mauricio Burgos Ruíz.

ANTECEDENTES NORA ISABEL NEIVA como proponente y representante legal de las familias integrantes del proyecto D1-ARA-05 postulantes en la convocatoria del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural SIT-01-2011 pidió el amparo de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al debido proceso, al de petición, a la dignidad humana y a la integridad física.

Manifestó que el INCODER hizo la Convocatoria Pública No. SIT-2011 para el otorgamiento de subsidio integral para la compra de tierras a la población campesina víctima de desplazamiento y otras vulnerables, que dentro de los plazos y términos dispuestos, 156 familias desplazadas, previo reconocimiento ante el registro único de desplazados del Departamento de la Prosperidad Social, presentaron la propuesta para que se les cumpliera cada una de las etapas y requisitos; que el predio sobre el cual recae el proyecto consta de tres títulos con las siguientes denominaciones: Morichal I, Morichal II y Morichal III, ubicados en la vereda Saparay del Municipio de Tame, el cual consta de 1600 hectáreas, de propiedad de Fraydel y Leonel Niño, Luz Marina Figueroa Pico y César Augusto Avellaneda; que luego de dos años y cumplidas las fases de verificación se dio finalizó el proceso con la Resolución N° 0028 del 12 de marzo de 2013, que les adjudicó el subsidio por $5.009.750.400, de los cuales $3.840.000.000 corresponden al valor destinado a la compra de los predios y $1.169.750.400 para apoyar el proyecto productivo “Ganadería doble propósito plátano y palma de aceite”; que por acto administrativo 0043 del 4 de abril de 2013 se aclaró el 0028, y se dispuso habilitar el término para interponer el recurso de reposición, pese a que había cobrado vigencia. Indicó que como proponente y representante de las 156 familias beneficiarias del proyecto, elevó petición ante la Presidencia de la República, en la que expuso el incumplimiento del mencionado Acto Administrativo, sin obtener respuesta positiva a sus pedimentos; que en reunión del 21 de mayo de 2013, se le informó por contratistas del INCODER, que lo predios involucrados en el proyecto no podían ser objeto de compra dentro del marco de esa convocatoria, pues hacían parte de uno de mayor extensión que tiene la calidad de baldío; argumento que no comparte, pues, el INCODER, a través de Resolución No. 1072 del 5 de agosto de 2009, ordenó identificar precisamente las tierras aptas y las no, para estos programas.

Manifestó que “ les asiste el derecho de conocer de manera formal cada una de las decisiones que en la actualidad se adopten con ocasión del procedimiento administrativo que duró más de dos años, con el agotamiento de todas y cada una de las etapas de la convocatoria y que finalizó con la expedición de la Resolución de adjudicación del subsidio, el cual goza de presunción de legalidad y que a la fecha no se ha ejecutado”, que las 156 familias beneficiarias se encuentran ante un perjuicio irremediable, dada la “dilación injustificada” a la que están siendo sometidos, al no atender su situación de desprotección y abandono. Explicó que actúa en su propio nombre y en el de las demás familias favorecidas del proyecto, por cuanto ha venido obrando como proponente y como representante de todas ellas ante el INCODER, pues así fue designada por la comunidad, hecho que demuestra con las actas presentadas al Instituto.

Por lo anterior, solicitó ordenar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Gerente de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas “procedan en el término de 48 horas a dar cumplimiento a cada una de las obligaciones contempladas en la mencionada Resolución, a través de la cual se dispuso, de manera principal, la adjudicación del subsidio integral para la compra de tierras a favor de las 156 familias que presentaron el proyecto productivo ”.

Como medida provisional pidió ordene cumplir la Resolución N° 0028 de 12 de marzo de 2013. TRÁMITE IMPARTIDO Por auto de 5 de julio de 2013 la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca avocó el conocimiento, ordenó notificar a las entidades accionadas para que ejercieran su derecho de defensa y de contradicción. Negó la solicitud de la medida provisional por no reunir los requisitos exigidos en el Decreto 2591 de 1991.

El Contralor Delegado para el Sector Agropecuario informó que de conformidad con lo previsto en los incisos 1° y 2° del artículo 267 de la Constitución Política vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación; informó que con oficio 2013IE0041978 de 22 de junio de 2013 comunicó a la accionante, que la petición en la que expuso el incumplimiento del Acto Administrativo por medio del cual se ordenó el desembolso del subsidio de vivienda, fue trasladado a la Dirección de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario, dependencia que cuenta con 90 días para trámite interno, adelantar las diligencias y ejercer el control fiscal, el cual se encuentra sujeto a los términos y procedimientos establecidos en la Constitución y la Ley,.

Acompañó copia de la respuesta (folios 160 a 188). El Representante Judicial del INCODER señaló que respondió la petición formulada por la accionante, el 11 de julio de 2013, y le comunicó que el predio vinculado al proyecto, tiene el carácter de baldío reservado, lo que le resta aptitud jurídica para negociación, y por ello se suspendió toda actuación relacionada con el pago de subsidio.

Allegó copia de la respuesta (folios 189 a 213). La Procuraduría Regional de Arauca señaló que la accionante ya formuló queja por los mismos hechos de la acción, la cual se encuentra en evaluación y pendiente de proferir la decisión que corresponda, sujeta a los resultados de la investigación correspondiente (folios 239 a 243). El Departamento de Arauca a través de apoderado resaltó que existen otros medios de defensa judicial para hacer valer los actos administrativos que expidan las autoridades públicas.

Afirmó no constarle ninguno de los hechos que se exponen en la tutela, salvo los que se presumen en la Resolución 0028 de 12 de marzo de 2013. Explicó no haber recibido solicitud alguna en relación con cumplimiento del mencionado Acto Administrativo (folios 244 a 259). El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, luego de explicar su naturaleza jurídica y funciones, manifestó que no es el competente para ejecutar la Resolución 0028 del 12 de marzo de 2013, ya que dicha función le compete a otras entidades, entre ellas el INCODER quien la expidió, por lo que solicitó su desvinculación (folios 260 a 270).

El Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solicitó su desvinculación de la presente acción, por falta de legitimación en causa por pasiva, pues entre sus competencias no está la de ejecución y concreción, ya que a quien le corresponde es al INCODER y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas; mencionó que sobre tales entidades no ejerce un control jerárquico ni tiene injerencia sobre sus actos administrativos (folios 284 a 295).

La Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca, en sentencia de 17 de julio de 2013, concedió el amparo invocado y ordenó a “la Dirección Regional del INCODER, que en un término máximo e improrrogable de 1 mes contado a partir de la notificación de la providencia, de estricto cumplimiento a la Resolución No. 028 del 12 marzo de 2013, en especial a lo previsto en el artículo segundo de su parte resolutiva”.

Encontró acreditada la calidad de representante de la demandante de las 156 familias que participaron en la convocatoria del INCODER, al respecto señaló que “la situación se corrobora ampliamente con la documentación aportada y con la declaración juramentada del señor Registrado Regional de esta localidad rendida ante esta Corporación (…).

De allí que se pueda dar por establecida la legitimación en causa tanto por activa como por pasiva”. Estimó conforme a las pruebas allegadas que “lo que condujo a la suspensión de la ejecución del proyecto, fue la condición de baldío de los predios involucrados en el proyecto, dicha situación no se encuentra probada en el proceso, por el contrario, se verifica a través del proceso de extinción de dominio que se llevó para declarar como baldíos el terreno denominado Altos de Saparay, que debido a la falta de notificación de las personas que tenían justo título, se estudiaría la posibilidad de mantener la propiedad de los mismos en quienes ya la ostentaban, es decir, que dichos predios no se verían afectados por la extinción de dominio, ni serían declarados como baldíos.(…) Que pese a que la entidad accionada diga que hay un hecho superado, por cuanto ya fueron informados los beneficiarios del subsidio, de las circunstancias que impiden dar cumplimiento a la Resolución que lo otorga, no puede darse aplicación a dicha figura porque la misma solo se daría en apariencia, habida cuenta que lo peticionado es el otorgamiento definitivo del subsidio para el pago de los predios y el desembolso que permita adelantar el proyecto productivo, luego no puede sostenerse que una simple información de por satisfecha la petición elevada por la acá accionante”, y concluyó “estudiadas las probanzas glosadas y a luz de los preceptos jurisprudenciales brevemente transcritos, fácil resulta comprender que el INCODER está incurriendo en la vulneración de los derechos incoados por los accionantes al no dar cumplimiento inmediato a la Resolución No. 0028 del 12 de marzo de 2013, como quiera que, tal como se explicó en precedencia ningún condicionamiento jurídico subsiste sobre los predios objeto de la Convocatoria referida” (folios 327 a 356).

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER- impugnó, explicó que existen aspectos sustanciales, de la imposibilidad e inconveniencia del cumplimiento de la orden de desembolso del subsidio integral de tierras, pues los predios son baldíos y se encuentran reservados a la Nación en virtud de la extinción del derecho de dominio; así como la inoponibilidad de las sentencias de pertenencia respecto a estos terrenos, por lo que solicitó revocar el fallo de tutela dictado por el Tribunal (folios 84 a 91 Cdno 2).

SE CONSIDERA Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, se estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.

Su procedencia está limitada, a aquellas situaciones en las cuales el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en que se convierte en mecanismo principal y, cuando existiendo otra vía, se utiliza de forma transitoria con el fin de evitar un perjuicio irremediable. En ese contexto este recurso constitucional no es admisible si se pretermiten las acciones o mecanismos que las leyes han consagrado como idóneos para que los ciudadanos accedan a la administración de justicia cuando consideren que sus garantías han sido afectadas, dado que no puede utilizarse para soslayar los cauces legales, ordinarios, especiales o para variar las reglas de la competencia. Se colige de lo discurrido, que la accionante aspira que a través de esta vía se ordene el desembolso del subsidio integral para la compra de tierras que adjudicó el INCODER, a favor de los beneficiarios relacionados en la Resolución Nº 0028 de 12 de marzo de 2013, sin embargo, tal análisis no es realizable a través de este especial mecanismo, ya que se pretende la ejecución de un acto administrativo, que en este caso se suspendió y por tanto perdió su fuerza de ejecutoria, luego, le corresponde a la administración indicar porque no cumplió con lo allí establecido, análisis que si bien efectuó el Tribunal de Arauca por vía de tutela, le corresponde resolver al juez administrativo sí, efectivamente, el acto cuestionado se ajustó o no a la Ley y a la Constitución, así como la causa de la suspensión ante la desaparición del fundamento de derecho que afectó su validez, razón que impide utilizar esta queja para resolver tal conflicto, dado que es una herramienta excepcional que ostenta un carácter específico y restringido.

En tal sentido y aunque se halle que en efecto la orden cuestionada lesione el trámite agotado por la parte actora, se insiste, la vía idónea es la petición de la medida cautelar en los términos del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. En ese orden no existe razón para conceder el amparo pretendido, por lo tanto la sentencia impugnada será revocada, para en su lugar, negar el emparo pedido.

Lo dicho es suficiente para confirmar el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. - ACEPTAR el impedimento manifestado por el doctor JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ.

SEGUNDO: REVOCAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitada TERCERO.- NEGAR el amparo solicitado. CUARTO.- NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. QUINTO.-REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. COPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERON CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 5