CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrado Ponente: William Namén Vargas Bogotá, D. C., once (11) de septiembre de dos mil ocho (2008) Discutida y aprobada en Sala de diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) REF.: 19001-22-14-000-2008-00121-01 Se decide la impugnación interpuesta por el Departamento Administrativo de la Función Publica, el Departamento Nacional de Planeación, la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y de Justicia y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público frente al fallo de 25 de julio de 2008, proferido por la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán dentro de las acciones de tutela (acumuladas) propuestas por GRACIELA EDILMA VÁSQUEZ SARMIENTO, HENRY ORLANDO GARZÓN VEGA, IDALIA HERMINIA PORRAS DE SANDOVAL, LUZ STELLA CISNEROS PORRAS, FLORALBA YANET DEL CARMEN UNIGARRO BENAVIDES, LILIA MERCEDES CHICANGANA PARRA, HUGO ARTURO REALPE ORDÓÑEZ, MIREYA MERA SANTIAGO, BEATRIZ EUNICE RAMÍREZ DE GRASS, FRANCISCO ANTONIO BELALCAZAR V., EDNA MARITZA DORADO PAZ, ROCÍO ESNEDA QUIJANO GUERRERO, CARMEN JIMENA GUZMÁN LÓPEZ, PABLO DARÍO COLLAZOS PULIDO, HAROLD RENGIFO SÁNCHEZ, RODRIGO ENRIQUE HERRERA LEÓN, MARITZA CONSUELO ZÚÑIGA DOMÍNGUEZ, OSCAR ALECIO RAMOS GRANJA, ROVIER VILLAQUIRÁN URRUTIA, CARLOS ELÍAS GARZÓN, SINELDA STELLA VIDAL S., JOSÉ ARECIO CRUZ PIAMBA, GUILLERMINA VALENCIA FERNÁNDEZ, MARÍA BERNARDA LÓPEZ MUÑOZ, MARLEN ELIANA DORADO PAZ, ALEXANDER MENESES ORTIZ, PIEDAD VICTORIA PAREDES VIVAS, LILIANA PATRICIA SÁNCHEZ, GLORIA ESPERANZA MÉNDEZ, CECILIA DENISE SÁNCHEZ, FERNANDO ANDRÉS DORADO CERÓN, ELBA LINA BURBANO MÉNDEZ y JUAN CARLOS VALENCIA PEÑA, contra los impugnantes y el Consejo Superior de la Judicatura; acciones que fueron acumuladas oficiosamente por el juez constitucional de primera instancia.

ANTECEDENTES 1. Invocando la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, y los principios de justicia y equidad, los accionantes solicitaron que se ordene al Gobierno Nacional expedir los decretos que se requieran para hacer efectiva la nivelación salarial y de equidad prevista en los Decretos 610 de 1999 y 1239 de 1998, omitida en los decretos salariales de la Rama Judicial para el periodo 1999-2008, de conformidad con los principios, criterios y proporcionalidad concedidos a quienes ya disfrutan del beneficio; hacer efectiva la compensación y/o nivelación salarial, sin perjuicio del reajuste anual ordinario, a partir del 1° de enero de 2008; ordenar liquidar y pagar los retroactivos en el término superior a un año, contado a partir de la expedición del decreto que disponga hacer efectiva la nivelación salarial demandada; efectuar las apropiaciones, adiciones, traslados y aplicativos presupuestales suficientes para cubrir el importe de los derechos salariales que se establezcan como impagados, así como los nuevos montos que la actualización de la escala determine; ordenar al Gobierno Nacional, al momento de cumplir con el deber legal de revisar la escala salarial de la Rama Judicial, en lo que le toca con los cargos y/o empleos que actualmente desempeñan, establecer o señalar que los montos de los salarios debidamente actualizados se cancelen por nómina y en forma mensual. 2.

Sustentaron los accionantes sus peticiones, en síntesis, así: (a). Mediante la Ley 4ª de 1992 se señalaron “las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales”, norma que en el parágrafo único del artículo 14 le ordenó al Gobierno “revisar el sistema de remuneración de [los] funcionarios de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación atendiendo criterios de equidad”.

(b). Para implementar la aplicación de las normas señaladas en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 610 y 1239 de 1998, mediante los cuales se revisó el régimen salarial de los Magistrados de los Tribunales del país obrando de manera selectiva, discriminatoria y parcial, con lo que se favoreció a los servidores de mayor nivel y se omitió hacerlo para los demás funcionarios y empleados de la Rama Judicial, dejando a éstos en condiciones de inferioridad, lo que constituye una clara discriminación. (c).

Han transcurrido más de quince (15) años, desde la expedición de dicha ley para los jueces y empleados, sin que se haya hecho efectiva la revisión de su sistema de remuneración bajo los criterios de equidad, consagrados en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y para que cese el tratamiento diferencial dado a una parte de los servidores de la Rama Judicial, lo que se traduce en una flagrante violación de normas de rango constitucional y legal.

LA SENTENCIA IMPUGNADA El a quo concedió el amparo impetrado, con base en los siguientes argumentos compendiados: El Presidente de la República puede hacer la nivelación salarial reclamada, previo la realización de estudios del Departamento Administrativo de la Función Pública, del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, disponibilidad presupuestal del Ministerio de Hacienda, actuaciones del Ministerio del Interior y de Justicia, cifras del Consejo Superior de la Judicatura, etc.

La nivelación hecha de manera parcial en beneficio de un grupo minoritario de empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público en los Decretos 610 y 1239 de 1998, resulta violatoria de los criterios de nivelación y equidad establecidos en la Ley 4ª de 1992. No existe un parámetro de diferenciación que permita justificar que dentro de la misma Rama Judicial se nivele el salario de unos funcionarios de alta categoría, mientras que a los demás no se les nivela su salario a pesar de estar ordenado por la ley.

Consideró el Tribunal que los salarios de los actores deben ser reajustados para obtener una remuneración igual a la de los altos funcionarios de la Rama señalados en los precitados decretos, pues es necesario establecer una escala de remuneración de acuerdo a las competencias, capacidades, experiencia, conocimientos; pero lo que resulta violatorio al derecho a la igualdad es que a unos se les reconozca el derecho a la nivelación salarial y a otros se les niegue.

Tras analizar el tema de la subsidiariedad de la tutela y la procedencia de otros mecanismos de defensa judicial, como serían las acciones contencioso administrativa, concluyó que en ese caso los actores tendrían que demandar en acción de simple nulidad todos los decretos proferidos por el Gobierno Nacional desde el año de 1999 y hasta el futuro, pero siendo la acción de simple nulidad.

LA IMPUGNACIÓN La Presidencia de la República argumenta que el Gobierno Nacional cumplió la obligación de realizar la nivelación salarial dispuesta en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1991, con la expedición de los Decretos 53 y 57 de 1993, lo que no fue ponderado en el fallo de tutela, el que además se apartó de los precedentes constitucionales.

A su vez, el Departamento Administrativo de la Función Pública señala que el Gobierno Nacional dio oportuno y cabal cumplimiento a la nivelación salarial prevista en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial a través de los Decretos 53 y 57 de 1993 y por tal razón lo resuelto en la sentencia impugnada implicaría una nueva nivelación o categorización de empleos para los funcionarios de la Rama Judicial sin fundamento constitucional ni legal.

Por su parte el Ministerio del Interior y de Justicia, arguye que la tutela es improcedente porque no es dable al juez constitucional reconocer un incremento en la remuneración de la Rama Judicial, como tampoco ordenar al ejecutivo que lo haga, porque se estaría gobernando de manera simultánea incumpliendo, de una parte, el principio fundamental de la separación de poderes y, de otra, con el contenido del artículo 230 de la Constitución Política; y que tampoco se percibe un perjuicio irremediable ni que se atente contra el derecho a la igualdad porque las especiales calidades y condiciones de los funcionarios favorecidos justifican el trato diferenciado.

El Departamento Nacional de Planeación puntualiza que la orden impartida a su cargo carece de motivación, que no está legitimado para conformar la parte pasiva de esta acción de tutela, que la bonificación por compensación reconocida a algunos empleados de la Rama Judicial no desconoce el derecho a la igualdad de los empleados que no la disfrutan, que la acción de tutela no es el mecanismo para ordenar la nivelación de salarios debido al carácter subsidiario y residual de este medio judicial y, finalmente que la tutela es inviable porque dentro del principio de separación de las Ramas del Poder Público en Colombia es competencia de la Rama Ejecutiva los reajustes de los salarios de acuerdo al principio de legalidad del gasto, conforme al cual no es posible crear obligaciones a cargo del Estado, como la de ordenar reajustes de salarios de los servidores públicos, porque de hacerlo se trasgreden normas de carácter constitucional y legal de contenido presupuestal.

Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público argumenta que la sentencia impugnada no se ajusta a los lineamientos constitucionales y legales, porque, en primer lugar, el Decreto 610 de 1998 se encuentra totalmente derogado y, por ende, los potenciales beneficiarios de la bonificación sólo tienen meras expectativas. Añade que el aumento salarial ordenado constituye un error irreparable ya que está por fuera de las posibilidades fiscales, que al ejecutivo le corresponde ejercer la competencia de fijar el régimen salarial y prestacional, ciñéndose a los objetivos y normas generales que expida el legislador y que el Gobierno Nacional estaría ante una restricción jurídica para producir un aumento salarial sin contar con la disponibilidad presupuestal que cubra el gasto decretado de toda la vigencia fiscal, reportándole responsabilidad administrativa, fiscal y penal si ello ocurriere.

CONSIDERACIONES 1. El artículo 86 de la Constitución Política, garantiza a toda persona la inmediata protección de sus derechos fundamentales frente a su vulneración o amenaza por acción u omisión de las autoridades públicas y, en ciertas hipótesis, por los particulares, mediante el ejercicio de la acción de tutela, por cuya finalidad protectora es de naturaleza excepcional, residual, subsidiaria y comporta la ausencia de otros mecanismos, el agotamiento de los disciplinados por el ordenamiento, y su ejercicio en término coherente con el menoscabo. 2.

En el caso concreto los accionantes pretenden que se ordene al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de un amplio sector de funcionarios y empleados al servicio de la Rama Judicial, en la que se incluya su situación particular atendiendo los cargos que desempeñan, porque consideran que al haberse revisado únicamente el sistema de remuneración de los Magistrados, según el Decreto 610 de 1998 que desarrolló la Ley 4ª de 1992, se creó una diferencia de trato entre éstos y aquellos, que es violatoria del derecho de igualdad y trabajo en condiciones dignas y justas.

A este respecto, para la Sala -a diferencia de lo expuesto en la sentencia impugnada- la acción de tutela, en este específico caso, deviene improcedente, acorde con lo establecido en el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política, en armonía con los numerales 1 y 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, por cuanto el debate acerca de la legalidad de un acto de carácter general, impersonal y abstracto debe cumplirse ante los jueces especializados competentes, a través de las acciones previstas en la Constitución Política y el Código Contencioso Administrativo.

Cumple reiterar que la Corte en reciente pronunciamiento, al resolver un asunto que guarda simetría, dijo lo siguiente: “Para desatar un caso de perfiles similares al de ahora, la Sala Laboral de esta Corporación precisó que ‘como es sabido el salario de los servidores públicos es fijado por normas jurídicas de alcance general, impersonal y abstracto, las cuales son proferidas con autonomía por el ejecutivo, conforme a facultades que le ha reservado la Constitución Política y la ley (art. 150-19, literales e y f, art. 189-14 de la Carta, y la ley 4ª de 1992).

De la misma naturaleza jurídica son los decretos que el Gobierno Nacional ha dictado para asignar el salario y porcentaje de aumento anual a los funcionarios que prestan sus servicios a la Rama Judicial (Dto. 64 de 1998). “ 2.2. El amparo propuesto por el actor pretende someter a examen el contenido de ‘actos de carácter general, impersonal y abstracto’, para lo cual no fue prevista la acción de tutela como así lo tiene dispuesto de manera perentoria el numeral 5° del decreto 2591 de 1991, y con lo que se desconocería su objeto, que no es otro que la protección de derechos fundamentales de una persona determinada, vulnerados y amenazados en circunstancias concretas por la acción o la omisión de un particular o de una autoridad pública (art. 1° ibídem).

“ 2.3. De manera que como bien lo definió el Tribunal, los conflictos que dan lugar ese tipo de normas jurídicas se deben solucionar a través de las acciones que para tal finalidad tienen prevista la Constitución Política y el Código Contencioso Administrativo. “ 2.4. No obstante que el accionante no acredita el perjuicio irremediable frente a la vulneración al derecho a la igualdad, tampoco encuentra la Corte que por vía de tutela se le pueda dispensar el mismo tratamiento otorgado a otros funcionarios de la Rama Judicial porque los parámetros de comparación están planteados por aspectos que no lo comprenden y que, por tanto, lo ubican en un plano fáctico distinto.

Es así como en ese sentido en casos análogos, la Corte Constitucional ha sostenido: “ (…) los funcionarios judiciales beneficiados por el incremento salarial reclamado, desempeñan cargos de mayor jerarquía, que exigen mayores calidades y requisitos, ejercen funciones de gran responsabilidad que requieren de mayor experiencia, dedicación y conocimientos que el desempeñado por el accionante, es decir, las situaciones y condiciones son diferentes lo que justifica un tratamiento diferenciado.

Así lo reconoció esta corporación cuando en sentencia T-211 de 1992 (…), afirmó: ‘Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él es predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente formación a supuestos distintos.

Con el concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática’. “ 2.5. Ahora: la nivelación salarial no sólo del accionante sino de los demás servidores judiciales por los que aboga sin acreditar las condiciones de la agencia oficiosa, requiere para su aprobación de estudios de factibilidad, de concertación, de orden económico, de índole presupuestal, entre otros, y de los procedimientos que el ordenamiento jurídico señala para la adopción de esa clase de legislación a cargo de funcionarios competentes cuyas funciones no puede soslayar o abrogarse el juez de tutela, de manera que las pretensiones a que aspira el impugnante deben ser canalizadas por las vías establecidas por la Constitución y la ley’ (sentencia de tutela de 13 de diciembre de 2007, Exp.

No. 34.683). “ (…) Ahora bien, a efectos de cuestionar judicialmente actos generales, impersonales y abstractos como los involucrados en la presente acción de tutela, el ordenamiento jurídico prevé otro tipo de acciones y, de manera específica, la de nulidad establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo en contra de actos administrativos.

Siendo así, los actores bien pueden emplear este mecanismo a fin de plantear su controversia ante la respectiva jurisdicción y de dar lugar a un proceso en el cual se surta, con todas las formalidades, el debate de un asunto cuyas complejas connotaciones escapan al procedimiento propio de la acción de tutela, caracterizado por su informalidad.

“ Se configura, entonces, una causal más de improcedencia de la tutela, pues el mecanismo contemplado en el artículo 86 de la Constitución es de índole subsidiaria y residual, ‘por lo que no se trata de un mecanismo alternativo, ni supletivo o sustitutivo de los medios judiciales ordinarios o especiales establecidos en el ordenamiento jurídico’.

Según el artículo 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991, ‘la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales’, como para el caso sería la mencionada acción de nulidad, enerva la procedencia de la acción de tutela, dado que existe la posibilidad de procurar la protección pedida en su sede natural y en ejercicio de la acción pertinente.

“ A ello agregó que ‘Los anteriores argumentos serían suficientes para despachar desfavorablemente las tutelas impetradas, de no ser porque en la demanda se ha formulado una segunda pretensión autónoma, encaminada a que se les ordene a las autoridades competentes expedir ‘el decreto correspondiente a la nivelación salarial de conformidad con la Ley 4ª de 1992’ y porque el juez de primera instancia basó su decisión en el estudio de esta pretensión. A este propósito los demandantes alegan que desde hace años reclaman ‘una nivelación salarial justa porque consideramos que los salarios de los empleados desde el secretario hasta el notificador son muy bajos’ y la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira estimó que ‘la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, dejó claro que la tutela no puede ser utilizada por los trabajadores para obtener un reajuste salarial’.

“ Acerca de este último aspecto, la Sala estima de importancia poner de manifiesto que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, mediante la acción de tutela es imposible ‘sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado’ o ‘cuestionar las decisiones que con respecto a esta facultad se tomen’, dado que, es competencia del Gobierno ‘presentar el proyecto de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y fiscal’ y al juez de tutela no le atañe ‘ordenar su modificación con miras a que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores públicos’, ni disponer que el Gobierno Nacional proceda a efectuar aumentos o nivelaciones salariales.

“Una orden judicial impartida con la finalidad de producir ‘la nivelación salarial’ pretendida por los demandantes o de imponerle su adopción al Gobierno Nacional, comportaría el desbordamiento del marco de competencias constitucionalmente fijado y, contrariando el artículo 6º superior, la Corte se extralimitaría en sus funciones. Además, al crear una obligación a cargo del Estado con la finalidad de lograr incrementos o nivelaciones de salarios, la Corporación desconocería el principio de legalidad del gasto y vulneraría ‘los artículos 345, 346 y 347’ de la Carta, así como el Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues ‘de conformidad con estas disposiciones, no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto sin que se cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal’.

“ Sobre la pretensión de obtener la ‘nivelación salarial’ merced al ejercicio de la acción de tutela, queda por anotar que la protección deprecada no cabe tampoco como medida transitoria, porque ninguno de los demandantes alegó o probó especiales circunstancias constitutivas de un perjuicio irremediable que deba ser evitado y, de otra parte, el análisis de los materiales allegados al expediente no da cuenta de la existencia de alguna situación específica que amerite la protección transitoria.

El juez de primera instancia señaló que ‘los accionantes se encuentran actualmente laborando y recibiendo oportunamente sus salarios’, lo cual indica que sus circunstancias no difieren de las del resto de empleados y que, un eventual perjuicio, sería abstracto y, por ende, atacable mediante mecanismos distintos de la tutela’” (Sentencia de 11 de marzo de 2008, Exp.

No. 54001-22-13-000-2008-00005-01, reiterada el 14 de marzo de 2008, Exp. No. 68679-22-14-000-2007-00001-01; 19 de junio de 2008, Exp. No.63001-22-14-000-2008-00038-01) Teniendo en cuenta que con el precedente trascrito se evidencia la posición vigente de esta Corporación en relación con todos los aspectos a que se refieren las demandas de tutela acumuladas, la Sala revocará el fallo impugnado.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia de fecha, contenido y procedencia descritos en la motivación que antecede y, en consecuencia, NIEGA el amparo solicitado. Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR RUTH MARINA DÍAZ RUEDA PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA WILLIAM NAMÉN VARGAS CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE EDGARDO VILLAMIL PORTILLA � Cfr. Sent.

T-225 a T-400 de 1992. � Ibídem. � Sentencia SU-1052 de 2000. � Ibídem. PAGE 14 WNV. – Exp. 19001-22-14-000-2008-00121-01