CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrado Ponente: ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ Bogotá D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil ocho (2008).- REF.: 19001-22-14-000-2008-00089-01 Se deciden las impugnaciones presentadas por el Ministerio del Interior y de Justicia, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Departamento Nacional de Planeación y la Presidencia de la República, respecto de la sentencia de 21 de mayo de 2008, proferida por la Sala de Decisión Civil — Familia — Laboral de Conjueces del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, mediante la cual se concedió la acción de tutela promovida por DAICY PILAR PRADO PAREDES, MARÍA BEDOUT AVIRAMA PIAMBA, JAIME REYES, GLORIA AMPARO CORTÉS MOSCA, CARLOS ARTURO ORDÓÑEZ VILLARREAL, PIEDAD DEL SOCORRO GONZÁLEZ CERÓN, CLAUDIA MARINA PERAFÁN MARTÍNEZ, DIEGO DARÍO PAJOY TOBAR, JAVIER FERNANDO GARCÍA CARVAJAL y ENRIQUE GARCIA CARVAJAL contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Consejo Superior de la Judicatura, el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento Administrativo de la Función Pública.

ANTECEDENTES 1. Los interesados reclamaron la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al trabajo digno, a la justicia y a la equidad, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas como consecuencia de una remuneración salarial discriminatoria e inadecuada de conformidad con los mandatos legales. 2.

Los promotores del amparo se encuentran vinculados a la Rama Judicial de la siguiente manera: ACCIONANTE DESDE CARGO ACTUAL DAICY PILAR PRADO PAREDES 01-09-88 Juez 1° Promiscuo Municipal de Timbío MARíA BEDOUT AVIRAMA PIAMBA 06-11-79 Secretaria, Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Timbío JAIME REYES 06-08-88 Escribiente, Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Timbío GLORIA AMPARO CORTÉS MOSCA 08-01-86 Citadora, Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Timbío CARLOS ARTURO ORDÓÑEZ VILLARREAL 15-01-88 Citador, Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Timbío PIEDAD DEL SOCORRO GONZÁLEZ CERÓN 04-03-83 Juez 2° Promiscuo Municipal de Timbío CLAUDIA MARINA PERAFÁN MARTÍNEZ 01-10-05 Secretaria, Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Timbío DIEGO DARÍO PAJOY TOBAR 21-07-87 Citador, Juzgado 1° Laboral del Circuito de Popayán JAVIER FERNANDO GARCÍA CARVAJAL 01-03-99 Juez 1° Promiscuo Municipal de Argelia ENRIQUE GARCÍA CARVAJAL 01-09-90 Escribiente, Juzgado Penal Municipal de Descongestión de Popayán 3.

Informan los accionantes que el Congreso de la República expidió la Ley 4a de 1992, mediante la cual señaló las "normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales".

En desarrollo de la citada ley, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 610 y 1239 de 1998, garantizando de esa manera a los Magistrados de Tribunales y Secretarios de las Altas Cortes una bonificación por compensación que se tradujo en la nivelación de sus salarios en proporción equivalente al 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

Argumentan los promotores del amparo que el Gobierno Nacional ha omitido expedir un acto administrativo que disponga la materialización de la nivelación ordenada en la ley en relación con los demás funcionarios y empleados judiciales de distintos cargos, causando una discriminación laboral e injustificada desigualdad. 4. Para el amparo de sus derechos, pidieron los accionantes que se ordene al Gobierno Nacional (conformado por las autoridades accionadas), expedir los decretos requeridos para la nivelación salarial a que tienen derecho como empleados judiciales, sin perjuicio del reajuste anual ordinario a partir del 1° de enero de 2008; que los pagos retroactivos que para cada caso corresponda realizar, se ordene liquidarlos y pagarlos en el término no superior a un año contado a partir de la expedición del decreto que disponga hacer efectiva la nivelación salarial demandada; que se ordenen las apropiaciones, adiciones, traslados y aplicativos presupuestales suficientes para cubrir el importe de los derechos salariales que se establezcan corno impagados, así como los nuevos montos que la actualización de la escala determine; y, que se ordene al Gobierno Nacional que los montos de los salarios debidamente actualizados se cancelen por nómina y en forma mensual.

LA SENTENCIA IMPUGNADA El a quo concedió el amparo suplicado por los accionantes, de conformidad con los siguientes argumentos. Precisó que los objetivos y criterios previstos en el artículo 2° de la Ley 4' de 1992 (nivelación y equidad) son de obligatorio cumplimiento para el Gobierno Nacional al momento de establecer los salarios y prestaciones de los servidores públicos y en lo referente al régimen especial de los empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público señalados desde la Ley 16 de 1968.

Consideró que solo el Presidente de la República puede hacer la nivelación salarial demandada, quien requiere para ello de los estudios realizados por las demás entidades convocadas a esta acción de tutela, razón por la cual era necesaria su citación pues la decisión que se toma también las cobija. Señaló que el Gobierno Nacional a partir de la vigencia de la Ley 4' de 1992 ha proferido decretos salariales para los servidores públicos en los que ha tenido la posibilidad jurídica de nivelar a los funcionarios de la Rama Judicial; sin embargo, decidió hacerlo para un grupo de ellos, los de más alto nivel jerárquico a través de los Decretos 610 y 1239 de 1998.

Por tanto, esa nivelación salarial hecha de manera parcial en beneficio de un grupo minoritario de empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público resulta violatoria de los criterios de nivelación y equidad establecidos en la Ley 4a de 1992, con antecedentes en la Ley 16 de 1968, que son una manifestación del derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución Política, vulneración que se ha mantenido cada año cuando en los diferentes decretos salariales el Gobierno Nacional ha omitido extender la nivelación y equidad a los restantes servidores no incluidos en los mencionados decretos.

Finalmente, luego de realizar un análisis de la naturaleza de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de cumplimiento y de simple nulidad concluyó que el único Juez que puede no sólo ordenar la nivelación salarial solicitada, sino también que hacia el futuro se garantice el pago de esta nivelación es el Juez de tutela porque su ámbito de competencia se basa en las facultades que la Constitución Política le confiere para la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.

LA IMPUGNACIÓN 1. El Ministerio del Interior y de Justicia manifestó que impugna el fallo que concede la tutela a los accionantes, pues ellos jamás han prestado sus servicios a ese ente, motivo por el cual le es imposible cumplir lo ordenado. 2. El Departamento Administrativo de la Función Pública consideró que la decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán desconoció de manera abierta e injustificada que esta acción de tutela es improcedente, como así lo han reconocido todos los Tribunales del país y las Altas Cortes, pues se tiene claramente establecido que el Juez de tutela no puede ordenar el incremento salarial de los trabajadores públicos por cuanto no es competente para ordenar el gasto, razón por la cual impugna el fallo para que se revoque en su integridad. 3.

El Departamento Nacional de Planeación impugnó la sentencia del a quo, de una parte porque en su caso existe falta de legitimación por pasiva porque no intervino en la creación de la bonificación a que hace referencia la demanda, toda vez que no está dentro de sus funciones, ni tampoco el Tribunal indicó con claridad cuáles eran los estudios correspondientes a ese Departamento en relación con la nivelación salarial que se pretende; de otra parte, atendiendo el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela no es posible ordenar la mencionada nivelación pues ella se refiere a actos generales y abstractos frente a los cuales se tiene previsto otro medio de defensa y en este caso, no se configura el perjuicio irremediable reclamado por el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991; finalmente, no existe vulneración al derecho a la igualdad por cuanto la bonificación por compensación de que gozan algunos empleados de la Rama Judicial tiene fundamento constitucional y legal, y obedece a la naturaleza de los cargos de esos empleados, en contraste con los cargos que ocupan los accionantes. 4.

La Presidencia de la República manifestó su inconformidad con el fallo impugnado, pues no es competente para resolver de fondo las reclamaciones de los interesados, ya que el Presidente de la República tiene la facultad de distribuir los asuntos de acuerdo con su naturaleza entre los ministerios y departamentos administrativos, según lo dispuesto en el artículo 183 de la Constitución Política, y entre esas facultades se encuentra la delegación, en este caso al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de la Función Pública, quienes presentarían el correspondiente decreto para la ulterior firma del Presidente, razón por la cual éste no puede cumplir con el fallo de tutela impugnado.

Agregó que los accionante pretenden la aplicación del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4a de 1992, pero el plazo establecido por el legislador fue hasta el 31 de diciembre de 1992, no obstante lo cual los interesados insisten en el cumplimiento de ese precepto legal por parte del Gobierno Nacional, siendo la acción idónea la de cumplimiento, según la Ley 393 de 1997.

Por lo expuesto solicitó que se revoque el fallo o en su defecto que se le excluya de los efectos jurídicos del mismo por falta de legitimación por pasiva. CONSIDERACIONES 1. De acuerdo con lo previsto por el artículo 86 de la Constitución Política, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a la circunstancia de que un derecho constitucional fundamental se encuentre vulnerado o amenazado de violación, si el interesado no cuenta con otro medio idóneo de defensa judicial, prerrogativa que le será protegida de manera inmediata, a través de esta vía breve y sumaria, y sin que se constituya en un mecanismo sustitutivo o paralelo en relación con los medios ordinarios de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda de tal clase de derechos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.

En el caso concreto los accionantes consideraron que la vulneración de los enunciados derechos fundamentales proviene, básicamente, de las actuaciones del Gobierno Nacional cuando, para dar cumplimiento a la Ley 4a de 1992, que creó una bonificación por compensación para los magistrados del país (Decreto 610 de 1998), sin que este beneficio se haya extendido a los jueces, fiscales y demás empleados de la Rama Judicial.

En ese sentido se advierte que esta acción de tutela desemboca, sin duda, en la hipótesis de improcedencia de que trata el inciso 3° del artículo 86 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991. Es claro para la Sala que del asunto planteado no puede ocuparse el juez constitucional, pues, como reiteradamente lo ha dicho la Corte, por tratarse el Decreto 610 de 1998 de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, el debate acerca de su legalidad cumple suscitarlo ante los Jueces especializados competentes, a través de las acciones previstas en la Constitución Política y el Código Contencioso Administrativo.

Por otra parte, en relación con los distintos aspectos que tiene el tema que ahora se estudia, debe tenerse presente que la Corte, en reciente pronunciamiento, dijo al resolver un asunto semejante lo siguiente: "Para desatar un caso de perfiles similares al de ahora, la Sala Laboral de esta Corporación precisó que 'como es sabido el salario de los servidores públicos es fijado por normas jurídicas de alcance general, impersonal y abstracto, las cuales son proferidas con autonomía por el ejecutivo, conforme a facultades que le ha reservado la Constitución Política y la ley (art. 150-19, literales e y f, art. 189-14 de la Carta, y la ley 4' de 1992).

De la misma naturaleza jurídica son los decretos que el Gobierno Nacional ha dictado para asignar el salario y porcentaje de aumento anual a los funcionarios que prestan sus servicios a la Rama Judicial (Dto. 64 de 1998)'. "2.2. El amparo propuesto por el actor pretende someter a examen el contenido de 'actos de carácter general, impersonal y abstracto', para lo cual no fue prevista la acción de tutela como así lo tiene dispuesto de manera perentoria el numeral 5° del decreto 2591 de 1991, y con lo que se desconocería su objeto, que no es otro que la protección de derechos fundamentales de una persona determinada, vulnerados y amenazados en circunstancias concretas por la acción o la omisión de un particular o de una autoridad pública (art. 1° ibídem).

"2.3. De manera que como bien lo definió el Tribunal, los conflictos que dan lugar ese tipo de normas jurídicas se deben solucionar a través de las acciones que para tal finalidad tienen prevista la Constitución Política y el Código Contencioso Administrativo. "2.4. No obstante que el accionante no acredita el perjuicio irremediable frente a la vulneración al derecho a la igualdad, tampoco encuentra la Corte que por vía de tutela se le pueda dispensar el mismo tratamiento otorgado a otros funcionarios de la Rama Judicial porque los parámetros de comparación están planteados por aspectos que no lo comprenden y que, por tanto, lo ubican en un plano fáctico distinto.

Es así como en ese sentido en casos análogos, la Corte Constitucional ha sostenido: " ) los funcionarios judiciales beneficiados por el incremento salarial reclamado, desempeñan cargos de mayor jerarquía, que exigen mayores calidades y requisitos, ejercen funciones de gran responsabilidad que requieren de mayor experiencia, dedicación y conocimientos que el desempeñado por el accionante, es decir, las situaciones y condiciones son diferentes lo que justifica un tratamiento diferenciado.

Así lo reconoció esta corporación cuando en sentencia T-211 de 1992_, afirmó: 'Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente formación a supuestos distintos.

Con el concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática". "2.5. Ahora: la nivelación salarial no sólo del accionante sino de los demás servidores judiciales por los que aboga sin acreditar las condiciones de la agencia oficiosa, requiere para su aprobación de estudios de factibilidad, de concertación, de orden económico, de índole presupuestal, entre otros, y de los procedimientos que el ordenamiento jurídico señala para la adopción de esa clase de legislación a cargo de funcionarios competentes cuyas funciones no puede soslayar o abrogarse el juez de tutela, de manera que las pretensiones a que aspira el impugnante deben ser canalizadas por las vías establecidas por la Constitución y la ley' (sentencia de tutela de 13 de diciembre de 2007, Exp.

No. 34.683). " Ahora bien, a efectos de cuestionar judicialmente actos generales, impersonales y abstractos como los involucrados en la presente acción de tutela, el ordenamiento jurídico prevé otro tipo de acciones y, de manera específica, la de nulidad establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo en contra de actos administrativos.

Siendo así, los actores bien pueden emplear este mecanismo a fin de plantear su controversia ante la respectiva jurisdicción y de dar lugar a un proceso en el cual se surta, con todas las formalidades, el debate de un asunto cuyas complejas connotaciones escapan al procedimiento propio de la acción de tutela, caracterizado por su informalidad.

"Se configura, entonces, una causal más de improcedencia de la tutela, pues el mecanismo contemplado en el artículo 86 de la Constitución es de índole subsidiaria y residual, 'por lo que no se trata de un mecanismo alternativo, ni supletivo o sustitutivo de los medios judiciales ordinarios o especiales establecidos en el ordenamiento jurídico’.

Según el artículo 6°, numeral 1°, del Decreto 2591 de 1991, 'la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales', como para el caso sería la mencionada acción de nulidad, enerva la procedencia de la acción de tutela, dado que existe la posibilidad de procurar la protección pedida en su sede natural y en ejercicio de la acción pertinente.

"A ello agregó que 'Los anteriores argumentos serían suficientes para despachar desfavorablemente las tutelas impetradas, de no ser porque en la demanda se ha formulado una segunda pretensión autónoma, encaminada a que se les ordene a las autoridades competentes expedir 'el decreto correspondiente a la nivelación salarial de conformidad con la Ley 4a de 1992' y porque el juez de primera instancia basó su decisión en el estudio de esta pretensión. A este propósito los demandantes alegan que desde hace años reclaman 'una nivelación salarial justa porque consideramos que los salarios de los empleados desde el secretario hasta el notificador son muy bajos' y la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira estimó que 'la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, dejó claro que la tutela no puede ser utilizada por los trabajadores para obtener un reajuste salarial'.

"Acerca de este último aspecto, la Sala estima de importancia poner de manifiesto que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, mediante la acción de tutela es imposible 'sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado' o 'cuestionar las decisiones que con respecto a esta facultad se tomen', dado que, es competencia del Gobierno 'presentar el proyecto de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y fiscal' y al juez de tutela no le atañe 'ordenar su modificación con miras a que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores públicos', ni disponer que el Gobierno Nacional proceda a efectuar aumentos o nivelaciones salariales.

"Una orden judicial impartida con la finalidad de producir 'la nivelación salarial' pretendida por los demandantes o de imponerle su adopción al Gobierno Nacional, comportaría el desbordamiento del marco de competencias constitucionalmente fijado y, contrariando el artículo 6° superior, la Corte se extralimitaría en sus funciones. Además, al crear una obligación a cargo del Estado con la finalidad de lograr incrementos o nivelaciones de salarios, la Corporación desconocería el principio de legalidad del gasto y vulneraría 'los artículos 345, 346 y 347' de la Carta, así como el Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues 'de conformidad con estas disposiciones, no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto sin que se cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal'.

"Sobre la pretensión de obtener la 'nivelación salarial' merced al ejercicio de la acción de tutela, queda por anotar que la protección deprecada no cabe tampoco como medida transitoria, porque ninguno de los demandantes alegó o probó especiales circunstancias constitutivas de un perjuicio irremediable que deba ser evitado y, de otra parte, el análisis de los materiales allegados al expediente (o da cuenta de la existencia de alguna situación específica que amerite la protección transitoria.

El juez de primera instancia señaló que ?os accionantes se encuentran actualmente laborando y recibiendo oportunamente sus salarios', lo cual indica que sus circunstancias no difieren de las del resto de empleados y que, un eventual perjuicio, sería abstracto y, por ende, atacable mediante mecanismos distintos de la tutela' " (Sentencia de 11 de marzo de 2008, Exp.

No. 54001-22-13-000- 2008-00005-01, reiterada el 14 de marzo de 2008, Exp. No. 68679-22-14-000-2007-00001-01, el V de abril de 2008, Exp. No. 6800122130002007-00378-01 y el 18 de junio de 2008, Exp. No. 41001-22-14-000-2008-00097-01). 3. En virtud de que con los precedentes transcritos se evidencia la posición vigente de esta Corporación en relación con todos los aspectos a que se refiere la acción de tutela, lo anteriormente expuesto es suficiente para revocar el fallo impugnado, y en su lugar, denegar el amparo reclamado.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA el fallo de 21 de mayo de 2008 proferido por la Sala Civil - Familia - Laboral de Conjueces del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, y en su lugar, DENIEGA, el amparo reclamado a través de la acción de tutela referenciada.

Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para que asuma lo de su cargo. ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR RUTH MARINA DIAZ RUEDA PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA WILLIAM NAMÉN VARGAS CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE EDGARDO VILLAMIL PORTILLA ASR Exp. 2008-00089-01