CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 12 POMC T-2010-00168-01 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION CIVIL Magistrado Ponente: PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil diez (2010). Discutido y Aprobado en Sala de 10-08-2010 REF. Exp. T. No. 17001 22 13 000 20 1 0 00 168 01 Se decide la impugnación interpuesta por los accionantes contra la sentencia proferida el 9 de julio de 2010, mediante la cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, Sala Civil-Familia, negó la acción de tutela promovida por César Augusto Bustamante Echeverri, Luz Danelia Cardona Cardona, Luz Astrid Chala Moreno, Silvia Franco Marín, María Elena González Pineda, Floralba Guillen, Mercedes Jiménez Salazar, Judith Osorio Soto, Marleny Peláez de Loaiza, Olga Lucía Prieto Naranjo, María Beatriz Rodríguez Beltrán, Isila Sierra Ortegón y María Luisa Rodríguez Castro, frente al Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas.

EL RECLAMO CONSTITUCIONAL Y SU FUNDAMENTO 1º. Los peticionarios demandaron, por conducto de apoderado judicial, la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad laboral, al trabajo, al debido proceso, a la “ remuneración mínima vital y móvil ”, a la “ irrenunciabilidad a los beneficios mínimos adquiridos establecidos en las normas laborales” y a “recibir el salario completo y a no ser desmejorados en sus condiciones laborales”, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas, al no reconocerles el pago de la “prima especial de servicio” a la planta de personal docente y directivos docentes del Departamento de Caldas. 2º.

Sustentaron la petición en los siguientes hechos relevantes: 2.1. Que el Gobernador de Caldas, en uso de las facultades otorgadas en la Ordenanza 05 de 1979, expidió el Decreto No. 0471 el 16 de junio de 1980, mediante el cual creó ese rubro prestacional para los empleados del Distrito de Caldas, equivalente al 100% sobre la base de la remuneración, pagadera el 50% en junio y el otro porcentaje en diciembre del mismo año. 2.2.

Aseveran, que el Ministerio de Educación, a través de su Directiva, ordenó mediante Oficio No. 014 de 2003, suspender el desembolso de la prestación a los pedagogos a quienes se les había reconocido y ordenado el pago, hasta tanto esa cartera emitiera concepto de la viabilidad jurídica y certificara la deuda, muy a pesar que el ente territorial fue autorizado para administrar los recursos del Sistema General de Participaciones en Educación; sin embargo, a otros funcionarios, como los de la planta central de la Gobernación, los de la Dirección Territorial de Salud y a los de la Contraloría Departamental se les canceló, violando de manera flagrante el derecho fundamental de igualdad. 2.3.

Que los actores formularon peticiones varias entre los años 2005 y 2009, ante la autoridad departamental accionada, enderezadas al reconocimiento y pago del emolumento referenciado, contestándoles que “s i el Ministerio de Educación Nacional toma la decisión de reconocer las primas solicitadas (…) y apropia los recursos necesarios, la Entidad Territorial procederá conforme lo establezca [esa cartera ] ”; de ahí que consideran que con esa respuesta no resolvieron de fondo sus pretensiones, quebrantando de esa forma el derecho de petición de los quejosos. 2.4.

Adujeron que en repetidas ocasiones las entidades acusadas cruzaron información tendiente a reconocer el gratificación de la prestación económica aludida, como fue el oficio de 29 de diciembre de 2009, mediante el cual el Ministerio solicitó al Secretario de Educación del Distrito de Caldas el envió de “las liquidaciones en medio físico y magnético relaciona n do uno a uno los beneficiarios de la prima”; posteriormente, esa cartera remitió oficio el 24 de marzo de 2010, suscrito por la Directora de Gestión Territorial, dirigido al mismo funcionario citado, informando que era “necesario ajustar las liquidaciones presentadas teniendo en cuenta el fenómeno de la prescripción de los derechos laborales”, situaciones todas estas que los lleva a inferir que el ente Ministerial realizó un análisis jurídico relativo a la existencia del derecho de los docentes de recibir el pago de la prima, empero, la entidad territorial demandada en cabeza de la primera autoridad del Departamento se niega a emitir los actos administrativos concediendo el derecho de los querellantes. 2.5.

Informaron que el Ministerio de Educación inició acción de nulidad del insinuado decreto -471 de 1980- en contra de la Gobernación de Caldas ante el Tribunal Contencioso Administrativo de la misma región, en el que además pidió su suspensión, Corporación que declaró sin valor jurídico la norma, mediante sentencia de 3 de mayo de 2007. No obstante, afirman esa decisión no está en firme, habida cuenta que, fue apelada y al parecer el Consejo de Estado no la ha resuelto, motivo por el cual el decreto goza de la presunción de legalidad y resulta obligatorio para los entes accionados de emitir la orden correspondiente. 2.6.

Aseguraron, que los pronunciamientos de las entidades accionadas a través de los referidos oficios no entrañan en sí mismos un acto administrativo, por consiguiente, no tiene fuerza decisoria y vinculante frente a los quejosos; además, el hecho de no haberles resuelto de fondo las peticiones de reconocimiento y pago de la prestación, les impide acudir a la jurisdicción contenciosa, pese a que “exist[e] la figura del silencio administrativo negativo, [que] es facultativo de interponer por el solicitante”, circunstancia esta que no es óbice para que la administración posteriormente emita concepto. 3º.

Solicitaron, en consecuencia, se ordene al Gobernador del Departamento de Caldas que reconozca el derecho y pague la prima especial de servicios adeudada a los actores, quienes elevaron petición entre los años 2005 y 2009, por cumplir los requisitos de la norma cuestionada, y, subsecuentemente, se conmine a la Ministra de Educación Nacional a certificar el monto adeudado a los actores, conforme lo reglamentado en la Ordenanza 05 de 1979, y lo viabilice a través de un acto administrativo; piden, finalmente, que ese reconocimiento debe incluir “indexación e intereses moratorios sobre las sumas adeudadas”.

LA RESPUESTA DE LA S AUTORIDAD ES ACCIONADA S 1º. El Departamento de Caldas, a través de la Secretaría de Educación y por conducto de apoderado especial, se opuso a la solicitud de tutela, aduciendo que por su naturaleza subsidiaria y residual no era viable invocarla para dar aplicación al Decreto 0471 de 1980, pues estimó que el conflicto suscitado es de carácter legal, por consiguiente, los accionantes disponían de otros medios de defensa judicial ante la respectiva jurisdicción para hacer valer sus derechos, los que al parecer no fueron agotados.

Agregó, que teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001, que estableció que el régimen salarial o prestacional de los docentes debía regularse “conforme a la ley o de acuerdo con esta ”, de igual manera lo referido en el Decreto 1919 de 2002, artículo 1º que previó que, “…a partir de la vigencia de ese decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipales, las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozaran del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden Naciona l ”, la Gobernación adoptó la decisión de suspender el pago de la prima de servicios al sector docente, entre otras razones porque, el acto administrativo cuestionado perdió su fuerza vinculante al declararse nulo por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en las dos instancias, careciendo de esta manera de sustento legal la prestación que ahora pretenden reclamar los accionantes, motivo adicional para negar el amparo deprecado. 2º.

El Ministerio de Educación Nacional pidió en la contestación a la petición constitucional, se tuviera en cuenta que: i) con ocasión a la entrada en vigencia el Decreto 1919 de 2002, se ordenó suspender el pago de la prima de servicios que se le reconocía y pagaba a los educativos y directivos docentes del Departamento de Caldas; ii) que las diferentes solicitudes radicadas desde el año 2005, fueron resueltas con base en dicha disposición, como también en lo dispuesto por la Directiva Ministerial No. 14 de 2003, por medio del cual se dijo que las solicitudes de pago quedaban diferidas hasta que la oficina jurídica conceptuara sobre la viabilidad de la situación planteada y, a partir de allí empezaron a ejecutar una serie de actuaciones administrativas tendientes a resolver el tema, lo que concluyó con la declaratoria de nulidad del Decreto Departamental emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas y confirmada por el Consejo de Estado, mediante sentencia de 4 de mayo de 2010, la cual se encuentra debidamente ejecutoriada.

En todo caso pidió declarar impróspero el resguardo tutelar, habida cuenta que los solicitantes disponen de otro medio de defensa judicial, tal y como lo tiene puntualizado la Corte Constitucional, amén que el mínimo vital o la subsistencia de los accionantes no se encuentran afectados. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal negó la solicitud de amparo, aduciendo en primer lugar que la acción de tutela es un mecanismo inidóneo para resolver contiendas de carácter legal-laboral, como es el reconocimiento y pago de prestaciones económicas, ya que los petentes cuenta con las acciones ordinarias ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa y, en segundo término, no se acreditó la vulneración del mínimo vital, pues la condición de empleado hace presumir la remuneración de su salario.

Añadió, que a pesar de que la sentencia del Consejo de Estado, mediante la cual declaró nulo la norma cuestionada fue objeto de solicitud de aclaración, lo cierto es que el “decreto [ya] salió del ordenamiento jurídico”, generando efectos retroactivos esa declaratoria, muy a pesar que la jurisprudencia ha “decantado que deben respetarse los derechos adquiridos, situación tan particular que debe ventilarse frente al juez competente, sin que sobre ello pueda pronunciarse el juez de tutela, máxime que en el expediente ni siquiera obra prueba alguna tendiente a verificar el cumplimiento de los requisitos por parte de los accionantes, para el reconocimiento del derecho que reclaman”.

Finalmente, adujo como motivo adicional para denegar la petición el incumplimiento del requisito de inmediatez. LA IMPUGNACION Los peticionarios impugnaron el fallo de primera instancia, reiterando los mismos razonamientos que esgrimieron en su escrito de tutela y recabando en la existencia del perjuicio irremediable que echó de menos el tribunal, que éste se configura por el no pago de la prestación que vienen reclamando desde hace más de 5 años, desconociendo “situaciones jurídicas consolidadas con arreglo a las normas laborales que en su momento les cubría el principio de la legalidad”, por consiguiente, es procedente el amparo mientras se “resuelve en forma definitiva el respectivo asunto por el sistema judicial ordinario.” CONSIDERACIONES 1º.

La Corte ha pregonado de antaño que este medio constitucional es un mecanismo extraordinario, instituido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos previstos en la ley, sin que pueda erigirse en una vía sustitutiva o alternativa de los medios ordinarios de defensa que el ordenamiento jurídico ha consagrado para salvaguardarlos, a menos que éstos se tornen ineficaces y el resguardo sea utilizado como instrumento transitorio para evitar un perjuicio irreparable.

Análogamente y en consonancia con la regla anterior, se ha predicado, también, que esta acción de tutela no procede, en principio, contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, al igual que contra actos administrativos de carácter particular y concreto, habida cuenta que su control de legalidad está atribuido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de las acciones pertinentes (arts. 238 C. Nal y 152 C.C.A.). 2º.

En el caso bajo examen, es evidente la impertinencia del resguardo constitucional suplicado, toda vez que se estructuraron las causales de improcedencia previstas en los numeral 1° y 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991. En efecto, los accionantes pretenden por este medio obtener el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios dispuesta en la Ordenanza No. 05 de 1975 y reglamentada por el Decreto Departamental 471 de 16 de junio de 1980, argumentando de un lado, que tales normas gozan aún de la presunción de legalidad y por ende son de obligatorio cumplimiento para las entidades acusadas, a pesar de haberlas declarado nulas la jurisdicción administrativa, habida cuenta que, a su juicio, aún no está ejecutoriada la sentencia de segundo grado; y, de otro, que lo discutido entraña derechos adquiridos que no pueden ser desconocidos injustamente, máxime que esa prestación fue cancelada a otros servidores del departamento; situaciones todas estas que escapan indefectiblemente de la competencia del juzgador constitucional, ya que por la naturaleza de lo discutido deben ventilarse ante la jurisdicción correspondiente, sin que sea viable sustituirlos por este mecanismo especial de protección de derechos fundamentales.

En estas condiciones los actores pueden acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, a través de la acción pertinente para dirimir allí la procedencia del cometido ahora buscado; por consiguiente, no es posible acudir a esta vía breve y sumaria con ese propósito, dado que no es apta para suplir tales acciones ordinarias ni convertirse en medio alternativo o complementario de éstas, por el perfil residual y subsidiario que la identifican.

Puestas así las cosas, no es posible, mediante la acción de tutela, entrar a resolver un conflicto estrictamente jurídico, en el que se involucran derechos aparentemente consolidados durante la vigencia de una norma declarada nula por el Consejo de Estado, máxime que el estudio supone revisar las consecuencia de un acto de carácter general, impersonal y abstracto.

Sobre el último aspecto reseñado, la Corte ha puntualizado que: “[…] Para desatar un caso de perfiles similares al de ahora, la Sala Laboral de esta Corporación precisó que ‘como es sabido el salario de los servidores públicos es fijado por normas jurídicas de alcance general, impersonal y abstracto, las cuales son proferidas con autonomía por el ejecutivo, conforme a facultades que le ha reservado la Constitución Política y la ley (art. 150-19, literales e y f, art. 189-14 de la Carta, y la ley 4ª de 1992).

De la misma naturaleza jurídica son los decretos que el Gobierno Nacional ha dictado para asignar el salario y porcentaje de aumento anual a los funcionarios que prestan sus servicios a la Rama Judicial (Dto. 64 de 1998). “[…] El amparo propuesto por el actor pretende someter a examen el contenido de ‘actos de carácter general, impersonal y abstracto’, para lo cual no fue prevista la acción de tutela como así lo tiene dispuesto de manera perentoria el numeral 5° del Decreto 2591 de 1991, y con lo que se desconocería su objeto, que no es otro que la protección de derechos fundamentales de una persona determinada, vulnerados y amenazados en circunstancias concretas por la acción o la omisión de un particular o de una autoridad pública (art. 1° ibídem).

“[….] De manera que como bien lo definió el Tribunal, los conflictos que dan lugar ese tipo de normas jurídicas se deben solucionar a través de las acciones que para tal finalidad tienen prevista la Constitución Política y el Código Contencioso Administrativo. “[…] “[…] Ahora bien, a efectos de cuestionar judicialmente actos generales, impersonales y abstractos como los involucrados en la presente acción de tutela, el ordenamiento jurídico prevé otro tipo de acciones y, de manera específica, la de nulidad establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo en contra de actos administrativos.

Siendo así, los actores bien pueden emplear este mecanismo a fin de plantear su controversia ante la respectiva jurisdicción y de dar lugar a un proceso en el cual se surta, con todas las formalidades, el debate de un asunto cuyas complejas connotaciones escapan al procedimiento propio de la acción de tutela, caracterizado por su informalidad.

(Sentencia de 11 de marzo de 2008, exp. No. 00005-01, reiterada, entre otros, en fallos de 14 de marzo, Exp. 00001-01; 24 de abril, Exp. 00018-01; 28 de abril, Exp. 00028-01; 20 de junio, Exp. 00161-01 proferidos en 2008). Por lo demás, y esto es igualmente relevante, tampoco se acreditó el perjuicio irremediable alegado por los accionantes, pues en su escrito de tutela se limitaron solamente a denunciarlo, despreocupándose de probar, siquiera sumariamente, las circunstancias de gravedad e inminencia del supuesto daño, al igual que de la necesidad de adoptar medidas urgentes e impostergables para conjurarlo.

Es patente que lo reclamado es una prima adicional, pues mientras tanto recibieron la remuneración del caso, circunstancia que, en principio, descarta una lesión a su mínimo vital. En este orden de ideas y como quiera que fue desatendido el principio de subsidiariedad, la Corte confirmará el fallo objeto de impugnación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede.

Comuníquese a los interesados por el medio más expedito el contenido de esta providencia y remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. CESAR JULIO VALENCIA COPETE JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR RUTH MARINA DÍAZ RUEDA PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA WILLIAM NAMÉN VARGAS ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ EDGARDO VILLAMIL PORTILLA