CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrado Ponente: William Namén Vargas Bogotá, D.C., veintiséis (26) junio de dos mil ocho (2008). Ref.: expediente No. 11001-22-15-000-2008-00152-01 Decide la Corte la impugnación interpuesta por el apoderado judicial de la Organización Nacional Indígena de Colombia -ONIC- y Alberto Achito, en su calidad de miembro del Consejo Directivo del Incoder, frente al fallo de 14 de mayo de 2008, proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por los impugnantes, contra los Ministerios del Interior y de Justicia, Agricultura y Desarrollo Rural, la Dirección General de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER, y la Unidad Nacional de Tierras – UNAT.
ANTECEDENTES 1. Invocando la protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas del Chocó a la identidad cultural, integridad étnica y cultural y al territorio, titulación de resguardos y propiedad, los promotores del amparo solicitan: “1. Ordenar al Ministerio del Interior y de Justicia – Dirección General de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia; al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER, la Unidad Nacional de Tierras – UNAT, proteger efectivamente los derechos fundamentales a la Identidad Cultural-Integridad y al Territorio Propiedad Colectiva en calidad de Resguardo de las comunidades indígenas, solicitantes de la Constitución y Ampliación de Resguardos Indígenas, objeto de esta tutela, conforme a lo dispuesto en los artículos 7, 63, 329 de la Constitución Política y en el Convenio 169 de la OIT, ratificado mediante la Ley 21 de 1991 en sus artículos 1, 13, 14, 17, 18, 19.
“2. Ordenar al INCODER que continúe realizando, en coordinación con las entidades a las que les corresponde asumir las funciones trasladadas, las actividades relacionadas con las competencias reasignadas por virtud de la Ley 1152 de 2007, en relación con los procedimientos administrativos de Constitución y Ampliación de los Resguardos Indígenas, objeto de la presente demanda de tutela, hasta tanto las entidades receptoras adecuen su estructura administrativa, técnica y financiera, y se encuentren en condiciones de asumir a satisfacción las competencias trasladadas, previendo de esta manera la interrupción del servicio en cumplimiento de lo previsto en los Artículos 24 de la Ley 1152 de 2007 y en el Decreto 3066 del 15 de agosto de 2007.
“3. Ordenar al INCODER, a la UNAT y a la Dirección de Etnias, que se continúen tramitando los procedimientos de Constitución y Ampliación de los Resguardos Indígenas, objeto de esta demanda de tutela en aplicación del Decreto 2164 de 1995, de conformidad con lo establecido en la norma sobre tránsito de legislación contenida en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 citada, en el Artículo 6 de la ley 1152 de 2007, que en su texto dice: ‘las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas se regirán por la ley vigente, al tiempo de su iniciación’. “4.Ordenar al INCODER, a la UNAT, y a la Dirección de Etnias, que de inmediato procedan a ordenar la realización de los trámites administrativos (Diligencias, Actividades y procedimientos) de Constitución y Ampliación de los Resguardos Indígenas, objeto de esta demanda de tutela y se lleven hasta su culminación, mediante la expedición y registro de las respectivas resoluciones que reconozcan la propiedad colectiva en calidad de Resguardo en un término perentorio de seis (6) meses.
“5. Si la tutela no prospera, se ordene la creación de un Comité Interinstitucional, con representación de las partes, los entes gubernamentales competentes, la Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC, la Asociación OREWA y los órganos de control del Estado, para asegurar el cumplimiento del fallo de tutela, sin perjuicio de la competencia del juez de tutela”.
Como fundamento de las peticiones precedentes, los accionantes, en síntesis, adujeron que varias comunidades indígenas que están afiliadas a la Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC, desde 1994 han presentado cuarenta (40) solicitudes de constitución y ampliación de Resguardos Indígenas en beneficio de comunidades pertenecientes a las Etnias Embera, Wounaan, Katío, Chamí y Tule del departamento del Chocó, las cuales no se han tramitado hasta su culminación por omisión, demora injustificada, negligencia administrativa, e inacción de las autoridades accionadas, pues fueron radicadas hace más de diez años, sin que éstas hayan ejercido sus responsabilidades, competencias y funciones en materia de constitución, ampliación y saneamiento de Resguardos Indígenas y en la preparación y coordinación del proceso de entrega de las funciones y competencias trasladadas y el cumplimiento de una serie de instrucciones administrativas internas en relación con los referidos procedimientos.
Agregaron que se trata de territorios ocupados históricamente por las comunidades solicitantes, que no requieren la compra de predios por parte del Estado y sobre los cuales se surtieron los procesos de concertación sobre linderos comunes con Consejos Comunitarios de Comunidades Negras colindantes, según consta en los expedientes; y que las autoridades y comunidades indígenas afectadas han presentado peticiones, solicitudes, y han gestionado recursos de cooperación internacional para la realización de los estudios socioeconómicos, jurídicos, y de tenencia de tierras y levantamientos topográficos, que se perderán debido a que se ha omitido la aplicación del procedimiento señalado para la constitución y ampliación de los Resguardos Indígenas.
Enfatizaron que el Ministerio de Agricultura, INCODER-UNAT y el Ministerio del Interior y de Justicia – Dirección de Etnias, han omitido el ejercicio de las responsabilidades, competencias y funciones en materia de constitución, ampliación y saneamiento de Resguardos Indígenas y sobre la preparación y coordinación del proceso de entrega de las funciones y competencias trasladadas, en relación con las cuarenta solicitudes de que trata esta tutela.
LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal denegó la protección constitucional deprecada, tras considerar que la Unidad Nacional de Tierras Rurales era la única entidad competente para conocer de los trámites de constitución, modificación y ampliación de Resguardos Indígenas hasta el 30 de mayo de la corriente anualidad, pero los accionantes no demostraron hechos concretos que vulneraran sus derechos, dado que lo pretendido es que las accionadas ejerzan las competencias y funciones que les corresponden durante el tránsito de legislación, razón por la cual la tutela no es procedente porque para el cumplimiento de tales funciones y atribuciones existen otros mecanismos.
LA IMPUGNACIÓN En la impugnación los accionantes aducen que en el fallo de tutela de primera instancia no se consideraron de fondo los derechos fundamentales amenazados por la omisión de las autoridades accionadas, cuya principal pretensión radica en obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales a la identidad cultural-integridad y al territorio-propiedad colectiva en calidad de Resguardo de las cuarenta comunidades indígenas, que como tales han sido reconocidas en otros fallos de tutela, el último de los cuales se sustenta en que los territorios históricamente han sido ocupados por los pueblos indígenas Embera, Wounaan, Katío, Chamí y Tule del departamento del Chocó; que la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales se demuestra con los grandes proyectos de infraestructura, en aras de una gran biodiversidad expandidas con cultivos de uso ilícito y por ende de confrontación armada, lo que ha conllevado a que comunidades indígenas se encuentren en situación de confinamiento, tal como se describe en el libro titulado “derecho a la alimentación y al territorio en el pacífico colombiano”; y que las pretensiones de la demanda de tutela apuntan a que se cristalice con la expedición de actos “(…) de carácter particular y concreto, para reconocimiento de la propiedad colectiva en calidad de resguardo” (fl. 541), pues los procedimientos se iniciaron desde 1992, sin que se hayan finiquitado y “(…) en la mayoría de los casos, la última actuación fue entre los años 1998 y 2000, habiendo transcurrido en promedio 7 años de total inacción y completa omisión de las responsabilidades, competencias y funciones estatales de reconocimiento, protección, garantía y restablecimiento de derechos territoriales de cuarenta comunidades específicas (…)” (fl. 541).
CONSIDERACIONES La acción de tutela es un mecanismo excepcional establecido en el artículo 86 de la Constitución Política para la protección inmediata y eficaz de los derechos fundamentales de las personas, mediante un trámite preferente y sumario, frente a la amenaza o violación, derivadas de la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en determinadas hipótesis, siempre que los afectados no cuenten con otro mecanismo de defensa, pues dada la característica de subsidiaridad no puede ejercerse en forma paralela a aquellos, ni para reemplazarlos o sustituirlos.
Para resolver la impugnación, es preciso señalar que acorde con los hechos y peticiones de la demanda de tutela, el núcleo del reclamo constitucional lo constituye la presunta omisión en el cumplimiento de las responsabilidades, competencias y funciones atribuidas a las entidades accionadas, en el trámite de los procedimientos de constitución y ampliación de resguardos de tierras a favor de las comunidades indígenas que a partir de 1994 formularon las correspondientes solicitudes para que una vez superadas tales omisiones se continúen tramitando los referidos procedimientos, porque a juicio de los accionantes dichas autoridades no han dado cumplimiento a una serie de instrucciones administrativas internas en relación con los mismos.
Bajo el anterior contexto, surge palmario que la acción de tutela en este preciso evento no deviene procedente, como en efecto lo determinó la sentencia de primer grado, por cuanto aquella se encausó con el fin de obtener el cumplimiento de las funciones establecidas legalmente sobre el adelantamiento de los trámites o actuaciones administrativas relativas a la constitución y ampliación de resguardos indígenas, para cuyo propósito el mecanismo tutelar no se erige en el medio idóneo para lograr tal cometido, si se tiene en cuenta que, de los elementos de juicio obrantes en el expediente de tutela, se colige que los accionantes no acreditaron haber formulado al interior de los distintos procedimientos administrativos y en cada caso específico, petición tendiente a obtener el resultado que ahora pretenden por esta vía constitucional, ni solicitud acorde con las competencias atribuidas a las autoridades accionadas para adelantar ese tipo de asuntos; desde luego que la iniciación de un trámite o procedimiento administrativo, implica el sometimiento a sus propias reglas y, por ello no resulta plausible pretender que argumentos expuestos de manera genérica al margen de cada situación particular produzcan efectos al interior de ésta como acontece con las comunicaciones a que aluden los quejosos, dirigidas a las entidades accionadas en donde exponen la necesidad de que se hagan efectivos los trámites de constitución de resguardos indígenas.
En este sentido, nótese que si los trámites administrativos a que aluden los tutelantes no han obtenido un desarrollo expedito, por parte de los órganos o entidades encargados de su dirección, dentro del preciso marco de sus funciones y competencias, la Ley 1152 de 2007 -Estatuto de Desarrollo Rural- establece en el Parágrafo del artículo 116, a cargo de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo, el mecanismo de “seguimiento y control a los procesos de ampliación, saneamiento y constitución de territorios indígenas que se encuentren represa dos”, al que pueden acudir los interesados en hacer valer sus derechos, circunstancia que pone de relieve la existencia de otros medios de salvaguarda a disposición de quienes en cada caso concreto se consideren afectados por la demora en el impulso de los correspondientes trámites.
Lo expuesto en precedencia resta vocación de prosperidad a la impugnación interpuesta contra la sentencia de primera instancia, ya que si, como lo afirma el recurrente, los procedimientos administrativos se iniciaron hace varios años y la última actuación fue “ entre los años 1998 y 2000 ”, el ordenamiento jurídico, como se anotó líneas atrás, otorga la posibilidad de que los efectos nocivos que puedan generar tales omisiones frente a los derechos de los accionantes, sean contrarrestados a través del mecanismo de control y seguimiento a cargo de las autoridades encargadas de ejercerlos.
Destaca la Sala, que la subsidiaridad es una de las características de la acción de tutela, en virtud de la cual se requiere que los interesados no solamente formulen ante la autoridad competente la solicitud que eventualmente pondrán en conocimiento del juez de tutela, sino que además deberán agotar ante él, y ante su superior jerárquico, llegado el caso, los recursos que la ley les brinda, de manera que la solicitud de amparo se convierta, como lo es, no en un último recurso al alcance del afectado, sino en el único medio de que éste disponga para propender por la protección de sus derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas.
No es, pues, la acción de tutela un mecanismo sustituto o paralelo a los procedimientos o recursos previstos por el legislador para que a través de los mismos los interesados en la correspondiente actuación formulen las peticiones orientadas a obtener su definición, pues su finalidad tutelar, naturaleza subsidiaria y residual comporta su impertinencia cuando se acude a la acción constitucional para reclamar los derechos en forma paralela o en reemplazo de los procedimientos legalmente establecidos.
Con fundamento en las precedentes consideraciones, se confirmará el pronunciamiento materia de impugnación. DECISIÓN Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA el fallo de fecha y procedencia anotadas. Notifíquese esta decisión en legal forma a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ En permiso JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR En permiso RUTH MARINA DÍAZ RUEDA PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA WILLIAM NAMÉN VARGAS CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE EDGARDO VILLAMIL PORTILLA PAGE 2 Exp.
No. 2008-00152-01