CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrada Ponente: MARGARITA CABELLO BLANCO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil doce (2012). Discutido y aprobado en Sala de 17-10-2012 REF. Exp. T. No. 11001-22-03-000-2012-01626-01 Se decide la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2012, mediante la cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, concedió el emparo de tutela promovida por Nelly Franky Pedraza en su calidad de propietaria del establecimiento “Montecarlo Escuela de Automovilismo y Motociclismo” frente al Ministerio de Tránsito y Transporte -Subdirección de Tránsito.

ANTECEDENTES 1º.- La peticionaria en la prenombrada condición, demandó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo, presuntamente vulnerados por las entidades acusadas. 2º.- Arguyó, como fundamento de su queja constitucional, en síntesis, que la Subdirectora de Tránsito expidió la Resolución 005389 de 6 de diciembre de 2011, mediante la cual dejó sin efectos el acto administrativo No. 3436 de 16 de noviembre de 2005, que la habilitaba para el funcionamiento del establecimiento denominado “MONTECARLO DE AUTOMOVILISMO Y MOTOCICLISMO”, no obstante que dio cumplimiento a las exigencias señaladas en el Decreto 1500 y la Resolución 3245, ambos de 2009, “quedando pendiente tal sólo la LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO a expedir por la Secretaría de Educación, la cual se encuentra aún en trámite”. 3º.- Que contra la susodicha decisión interpuso los recursos de reposición y apelación; sin embargo, las acusadas sin resolverlos y en franca contravía a lo que había dispuesto en el citado acto administrativo (art. 3º), “una vez en firme la presente resolución se procederá la desconexión de la escuela de enseñanza Automovilística MONTECARLO ESCUELA DE AUTOMOVILISMO Y MOTOCICLISMO, del sistema RUNT”, emitió la mentada orden, “afectando profundamente la actividad de la escuela, máxime cuando está de por medio del procedimiento legal y reglamentario como es el permitir tener el sistema abierto para que las escuelas debidamente habilitadas puedan ingresar los CERTIFICADOS DE ENSEÑANZA que se les expide a los alumnos que han aprobado el curso de enseñanza, y que mediante este sistema es como se puede tramitar la licencia de conducción ante los Organismos de Tránsito”. 4º.- Que la orden adoptada, a su juicio, es “drástica”, en la medida que “han trabajado arduamente adelantando las actuaciones pertinentes y necesarias para cumplir con los requerimientos establecidos por el Ministerio de Transporte en un 90% y obtener la correspondiente habilitación…” 5º.- Por ello, solicita, tutelen las prerrogativas constitucionales invocados, ordenando “ la reconexión inmediata al aplicativo HQ-RUNT ” y, subsecuentemente, el pago de los perjuicios causados los que asciende a $30’000.000,oo.

RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS La Subdirectora de Tránsito del Ministerio de Transporte, arguyó, en breve, que “una vez cumplido el plazo determinado en las mentados normas y proferido el acto administrativo que dejó sin efecto la Resolución 3439 del 16 de noviembre de 2005, por medio de la cual se autorizó MONTECARLO ESCUELA DE AUTOMOVILISMO Y MOTOCICLISMO para impartir capacitación a conductores, envió comunicación a la dirección registrada en esa resolución de autorización, al representante legal de la misma, para que compareciera a las instalaciones del Ministerio de Transporte con el fin de notificarle el acto administrativo, actuación que efectivamente se surtió”, decisión que fue impugnada a través de los recursos de reposición y apelación, que “actualmente se encuentran pendiente de resolver” Agregó que es “claro advertir que cada procedimiento administrativo debe seguir su curso normal, sin embargo, si antes del resultado final, la accionante acredita, por lo menos, que la academia de automovilismo que representa cuenta con licencia para funcionar como Institución para el Trabajo y Desarrollo Humano (Centro de Enseñanza Automovilística), expedida por la Secretaría de Educación Distrital, esta Subdirección procederá a requerirla para que allegue los documentos necesarios que acrediten los demás requisitos, para conseguir la habilitación, y con ello, logre configurarse un hecho superado”.

Por lo demás, no se ha vulnerado el debido proceso, ya que la decisión se ajustó a la normatividad que regula la habilitación de los centros de enseñanza automovilística y los centros de instructores en conducción, amén que se “debe dar aplicación estricta a las normas que regulan la materia, más aún, cuando las mismas tienen como fin proteger la vida de las personas que circulan por las vías del país al garantizar que quien conduzca un vehículo automotor, haya recibido, previamente, la capacitación reglamentada que le garantice la competencia para esa actividad, reduciendo el riesgo de accidentes por impericia, desconocimiento del régimen normativo o falta de sensibilización…”.

En suma, pidió, negar la solicitud de la actora. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal a quo, advirtió que, tras escrutar las probanzas adosadas al expediente, como la aceptación explicita de la acusada frente a los fundamentos fácticos en que se edificó el escrito genitor que constituye “confesión conforme lo establecido en el precepto 194 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, permite evidenciar con suficiente claridad, que la protección ambicionada frente a la reconexión pretendida está llamada a ser concedida, ya que dicha interrupción únicamente procedería una vez cobrara ejecutoria el acto administrativo que lo dispuso, como de manera expresa se señaló en el artículo 3º de la Resolución No. 005389 del 6 de diciembre de 2011”.

Así las cosas, concluyó, que “salta a la vista que el debido proceso de la accionante resultó violentado con la actuación denunciada, por lo que resulta necesario ordenara a la entidad accionada que proceda a habilitar la conexión de la actora en el sistema referido, hasta tanto desate los recursos que la demandante instauró en contra de la Resolución No. 005389 de 2011”, pues dicho sea de paso, de la contestación del libelo se evidenció que están pendiente de resolución. Por último, adujo que la orden de pago deprecada por los perjuicios sufridos deviene improcedente, ya que “la acción de maras únicamente se instituyó para proteger derechos constitucionales fundamentales, por lo que no puede ser utilizada para hacer respetar derechos que sólo tienen rango legal (art. 2 Decreto 306 de 1992)”.

LA IMPUGNACIÓN La interpuso la Subdirectora de Tránsito del Ministerio de Transporte, arguyendo, en síntesis, que los derechos fundamentales de la actora no han sido transgredíos, habida cuenta que todas “las escuelas o academias de automovilismo, que no se han ajustado a la nueva normatividad, es decir, al Decreto 1500 y la Resolución 3245 de 2009, entre otras cosas, porque entendemos que todos aquellos trámites que culminan con la expedición de licencias, i) de tránsito para vehículos, ii) de conducción para conductores, deben ceñirse en todo al régimen normativo vigente…”.

Por lo que “ante la inactividad de administraciones pasadas, las escuelas o academias de automovilismo que continuaron ejerciendo la actividad de enseñanza automovilística y/o instrucción a conductores, en la práctica contaron con el tiempo más que suficiente, para ajustarse a la nueva reglamentación y no lo hicieron como en el caso [presente]”.

CONSIDERACIONES 1º.- Recuerda la Corte que la acción de tutela es un instrumento de trámite preferente y sumario, establecido por el artículo 86 de la Carta Política de 1991 con el objeto de que cada persona por sí misma o a través de apoderado o agente oficioso, pueda reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos taxativamente señalados por el legislador.

Tal medio de protección, acorde con el referido precepto, es de carácter residual y subsidiario porque sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de salvaguarda, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable 2º.- Para el caso que ocupa la atención de la Corte, debe advertirse que la queja constitucional se centra en que, según lo afirma, la peticionaria se le han vulnerado, entre otros, el derecho al debido proceso, porque, si bien es cierto que en la Resolución No. 005389 de 6 de diciembre de 2011, mediante la cual dejó “sin efectos la autorización otorgada al Centro de Enseñanza Automovilística ‘MONTECARLO ESCUELA DE AUTOMOVILISMO Y MOTOCICLISMO’, para impartir capacitación a conductores ”, también lo es que en el mismo acto en su artículo 3º, se ordenó que “[u]na vez en firme la presente Resolución se procederá a la desconexión del Centro de Enseñanza Automovilística ‘MONTECARLO ESCUELA DE AUTOMOVILISMO Y MOTOCICLISMO’ del sistema RUNT”, no obstante se ejecutó la sanción sin que se hubiese previamente desatado los recursos de reposición y apelación que la actora interpuesto ante la entidad accionada. 3º.- En cuanto a la actuación acusada, la Sala advierte que las explicaciones presentadas por el Ministerio de Tránsito y Transporte -Subdirección Nacional- no son suficientes ni satisfactorias en orden a acoger los argumentos de la impugnación, pues es evidente que en el trámite administrativo surtido hasta el momento no puede avalarse por esta Corporación, ya que la mentada sanción no podía materializarse hasta tanto la Resolución que la contiene hubiese cobrado ejecutoria, lo cual sólo es posible al desatar en forma definitiva los recursos interpuestos por la actora contra la Resolución 005389 de 6 de diciembre de 2011, conforme se expresó en esta.

Por lo tanto, como no hubo pronunciamiento sobre los citados medios impugnativos, es dable entender, que no procedía desvincular a la quejosa del Registro del RUNT. 4º.- Debe acotarse que el debido proceso como derecho fundamental se encuentra consagrado el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia que dispone que debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyéndose en la columna de toda actuación y así lo ha puntualizado la Corte Constitucional en Sentencia T-061 de 2.002, mediante la cual fijó como criterios en relación con la citada prerrogativa que: “… En virtud de tal disposición, se reconoce el principio de legalidad como pilar fundamental en el ejercicio de las funciones por parte de las autoridades judiciales y administrativas, razón por la cual están obligadas a respetar las formas propias de cada juicio y a asegurar la efectividad de todas aquellas normas que permitan a los administrados presentar, solicitar y controvertir pruebas, y que en últimas, garanticen el ejercicio efectivo del derecho de defensa ”.

“Por esta potísima razón, pero prevalentemente por tratarse de un derecho fundamental, el debido proceso administrativo exige a la administración pública sumisión plena a la Constitución y a la ley en el ejercicio de sus funciones, tal como lo disponen los artículos 6º, 29 y 209 de la Carta Política. De otra manera se transgredirían los principios reguladores de la actividad administrativa, como son el de la igualdad, la imparcialidad, la publicidad, la contradicción y la moralidad.

Especialmente se quebrantarían los derechos fundamentales de quienes acceden o en alguna manera quedan vinculados por las actuaciones de la Administración, y, particularmente, ven afectado su derecho a acceder a la administración de justicia. 5º.- Parejamente, ha sentado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de manera amplia y reiterada acerca del contenido, elementos y características del derecho al debido proceso, el cual es considerado uno de los pilares fundamentales del Estado social y constitucional de Derecho, definiendo como “ como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. “Entre los elementos más importantes del debido proceso, esta Corte ha destacado: (i) la garantía de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resolución judicial y el derecho a la jurisdicción;

(ii) la garantía de juez natural; (iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras garantías. “En armonía con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que para el desarrollo de cualquier actuación judicial o administrativa, la garantía del debido proceso exige (i) la existencia de un procedimiento previamente establecido en la ley, de manera que este derecho fundamental constituye un desarrollo del principio de legalidad, garantizando un límite al poder del Estado, en especial, respecto del iuspuniendi, de manera que se deban respetar las formas propias de cada juicio y la garantía de todos los derechos fundamentales, preservando por tanto “valor material de la justicia” en armonía con los artículos 1º y 2º Superiores.

“Específicamente en materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas que desarrolle la administración pública en el cumplimiento de sus funciones y realización de sus objetivos y fines, de manera que se garantice: (i) el acceso a procesos justos y adecuados;

(ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados. Todas estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, y con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho.

En este mismo sentido, esta Corporación ha sostenido que estas garantías inherentes al debido proceso administrativo constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los particulares. “De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha expresado que de la aplicación del principio del debido proceso administrativo se derivan consecuencias importantes, tanto para los asociados, como para la administración pública.

Desde la perspectiva de los asociados, del derecho al debido proceso se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio.

“En lo que respecta a la administración, todas las manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de defensa.

“Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras.

De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.” (Sentencia T-178 12 de marzo de 2010) 6º.- Puestas las cosas de este modo, es indiscutible que la solicitud de amparo constitucional deviene propicia, por lo que la Sala ratificará el fallo opugnado.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA en todas sus partes la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede. Oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ MARGARITA CABELLO BLANCO RUTH MARINA DÍAZ RUEDA ARIEL SALAZAR RAMÍREZ ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ 8 14 MCB.

Exp. T. 2012-01626-01