República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrado Ponente: JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil doce (2012) Discutido y aprobado en sesión de veintisiete (27) de septiembre de dos mil doce (2012) Ref.: 11001-22-03-000-2012-01440-01 Se decide la impugnación formulada frente al fallo proferido el 16 de agosto de 2012, por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida, por Inversiones Universo Paralelo S.A.S. contra la Superintendencia de Industria y Comercio, a cuyo trámite fue vinculado el Juzgado Veinte Civil del Circuito de esta ciudad.
ANTECEDENTES 1. La actora reclama la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la autoridad accionada, con ocasión del trámite administrativo que adelantó desconociendo que estaba en curso una acción popular en su contra como propietaria del establecimiento de comercio Locatel Chapinero. 2. La accionante, sustenta la queja constitucional en síntesis en: 2.1.
María Patricia Enciso Revelo instauró una acción popular en su contra el 7 de septiembre de 2010, para que se declarara la violación de los derechos del consumidor debido a la ausencia de instrucciones en el idioma español del producto Tulli’s Classic Heel Cups, comercializado en el establecimiento de comercio Locatel Chapinero, la cual le correspondió al Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá, despacho que el 1 de junio de 2011 le comunicó a la Superintendencia de Industria y Comercio la admisión de la demanda. 2.2.
Dicha entidad el 4 de agosto de 2011, le informó que el grupo de trabajo de investigaciones administrativas inició una averiguación de carácter administrativo por la presunta violación de las normas sobre la información pública al consumidor conforme a los artículos 14 y 31 del Decreto 3466 de 1982 y el numeral 2.1 del capitulo 2 título 2 de la Circular Única número 10 de la Superintendencia de Industria y Comercio, porque el producto no tiene explicaciones de uso en castellano. 2.3.
Mediante Resolución 65447 de 22 de noviembre de 2011, la referida autoridad le impuso una sanción administrativa, decisión que fue impugnada y confirmada. 2.4. Se viola el debido proceso por la coexistencia de un trámite administrativo y una acción popular, la cual se encuentra en curso, pues a pesar de que se le otorgue a los ciudadanos la posibilidad de acudir a la defensa de sus derechos a través de diferentes vías, no es viable adelantarlo como lo hizo la Superintendencia “ desconociendo que se encontraba en curso una acción popular por los mismos hechos, con las mismas partes y pretensiones (…) pues su accionar no debió ser otro que hacerse parte de la acción popular en trámite y aguardar a la decisión que el juez ordinario tomara en el caso (…)” (fl. 28, cdno. 1). 2.5.
La Corte Suprema de Justicia en otro caso ordenó a un Tribunal que conociera de una acción popular como mecanismo de protección de los derechos del consumidor. 2.6. Cuando existen trámites administrativos y jurisdiccionales diseñados para la protección de bienes jurídicos idénticos, no pueden ser estudiados al tiempo, ya que dos autoridades fallarían frente a la misma situación, violando la prohibición del doble enjuiciamiento. 2.7.
La Superintendencia desconoce la potestad entregada a los jueces respecto a las acciones populares como mecanismo idóneo para contrarrestar la transgresión a los derechos colectivos “ pues la actitud frente a la notificación que del caso se le hiciere no debió ser otra que solicitar hacerse parte en el proceso para efectos de vigilar el efectivo cumplimiento de las disposiciones legales correspondientes ” (fl. 29, cdno. 1). 3.
En respuesta a la demanda de tutela, la Superintendencia de Industria y Comercio realizó un recuento de las actuaciones surtidas en el asunto e indicó que los preceptos que reglamentan la protección al consumidor fueron observados rigurosamente; que la Ley 472 de 1998 como los Decretos 3466 de 1982 y 3523 de 2009 regulan situaciones jurídicas diferentes, ya que la primera se presenta frente a la vulneración de un derecho colectivo y la segunda en ejercicio de las funciones de supervisión, vigilancia y control de la Superintendencia; que la facultad administrativa se otorgó a la Superintendencia no a los jueces; que la acción popular se encuentra en trámite; que la Corte Constitucional ha precisado que no se vulnera el principio del non bis in ídem con el hecho de que se genere una actuación jurisdiccional y otra disciplinaria administrativa; que las dos acciones emanan de normas distintas, puesto que tienen procedimientos y fines disímiles; que no ha vulnerado ningún derecho fundamental; y que para controvertir la legalidad de los actos administrativos proceden las acciones de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual torna improcedente el resguardo deprecado.
El Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá rindió un informe del estado del proceso y señaló que el mismo se encontraba en la etapa de notificaciones. LA SENTENCIA IMPUGNADA Negó el amparo, al considerar que las decisiones cuestionadas tienen el carácter de actos administrativos de acuerdo a las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio contempladas en el artículo 2 del Decreto 2153 de 1992, y en esa medida la peticionaria al haber agotado la vía gubernativa, puede acudir a los jueces administrativos mediante la acción de nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, “ tiene en la actualidad a su disposición los mecanismos de defensa y vías procesales idóneas para perseguir la protección de sus derechos que hoy estima vulnerados ”, además que no se verifica la existencia de un perjuicio irremediable (fl. 205, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN La accionante impugnó el fallo referido reiterando los argumentos de su escrito inicial y aduciendo que si bien existen otras vías para debatir la legalidad del acto administrativo, no se puede desconocer la existencia paralela de un trámite administrativo y una acción popular, ni la violación al derecho al debido proceso con ello, pues estaría sujeta a cumplir dos obligaciones diferentes por los mismos hechos.
CONSIDERACIONES 1. Al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares.
Por lineamiento jurisprudencial, esta acción excepcional no procede respecto de providencias judiciales, salvo que el funcionario adopte una decisión por completo desviada del camino previamente señalado, sin ninguna objetividad, afincado en sus particulares designios, a tal extremo que configure el proceder denominado “ vía de hecho ”, situación frente a la cual se abre camino el amparo para restablecer las garantías esenciales conculcadas siempre y cuando se hayan agotado las vías ordinarias de defensa judicial, dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela y, por supuesto, se observe el requisito de la inmediatez connatural a su ejercicio. 2.
En el presente caso, la actora acude a la acción de tutela al considerar que la Superintendencia de Industria y Comercio adelantó un trámite administrativo en su contra a pesar de que el Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá conocía de una acción popular, mecanismo que en su sentir, es el idóneo para contrarrestar la transgresión a los derechos colectivos, vulnerando de esa manera la garantía al debido proceso invocado.
De los elementos de convicción obrantes en las presentes diligencias se observa que: (i) María Patricia Enciso Revelo instauró una acción popular en contra de Locatel Colombia S.A., la cual le correspondió al Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá, para que se declarara que la demandada era responsable de la vulneración de derechos e intereses colectivos; que procediera a dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 20 de la Constitución concordante con la Decisión 516 de la Comunidad Andina; que se declarara a favor del actor popular un incentivo de 40 smlmv, y se aplicaran las disposiciones que a título preventivo o correctivo determine el despacho, ente judicial que admitió la demanda el 7 de septiembre de 2010, comunicándoselo a la Superintendencia de Industria y Comercio como entidad administrativa encargada de proteger el derecho o interés colectivo afectado (fls. 2 a 7 y 48, cdno. 1).
(ii) El coordinador del grupo de investigaciones administrativas de la aludida Superintendencia dispuso la práctica de una visita de inspección con la finalidad de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales cuyo control le compete, y adoptar las medidas que correspondan, de acuerdo con el Decreto 3523 de 2009 modificado por el Decreto 1687 de 2010.
En ella, el funcionario encargado advirtió que la información del producto se encontraba en idioma extranjero (inglés). (iii) Se le comunicó a la sociedad Universo Paralelo S.A.S. que se inició en su contra una investigación de carácter administrativo fundamentada en la acción popular y en el acta de visita, debido a la presunta violación de los artículos 14 y 24 del Decreto 3466 de 1982 y el numeral 2.1 del capitulo segundo del título II de la Circular Única No. 10 de la Superintendencia “ por cuanto la información relacionada con las indicaciones de uso y las demás contenidas en el empaque de las medias Tulli’s Classic Heel Cups, se encuentra en idioma diferente al castellano ” (fl. 103 y 104, cdno. 1).
(iv) La Superintendencia accionada el 22 de noviembre de 2011 profirió la Resolución 65447 de 2011 imponiendo multa a Universo Paralelo Chapinero S.A.S. de dieciséis millones sesenta y ocho mil pesos (16.068.000) equivalentes a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes, al encontrar que la investigada violó el artículo 14 del Decreto 3466 de 1982 en consonancia con el numeral 2.1 del capitulo segundo del título II de la Circular Única No. 10 de esa entidad, al otorgar una información engañosa a los consumidores sobre el producto Tulli’s Classic Heel Cups porque no estaba en “ castellano la información sobre los beneficios que otorga, el creador, las actividades a las cuales son aplicables y el número de taloneras que contiene un paquete, no es posible para el consumidor determinar con exactitud que ventajas obtendrá con la adquisición del producto y el modo y las situaciones en que deben utilizarse ”, determinación que fue objeto de reposición y en subsidio apelación (fl. 130, cdno. 1).
(v) La Directora de Investigaciones de Protección al Consumidor emitió la Resolución 33148 el 29 de mayo de 2012, confirmando la decisión impugnada y concediendo la alzada, al estimar que a pesar de que el producto cuenta con la “ información dentro de la presentación que se ofrece al público, también lo es que la misma no resulta suficiente por cuanto no se encuentra en el idioma oficial de nuestro país, esto es el castellano, y aún cuando de un gráfico se desprende cual es el producto, de la información que se entrega en el mismo es imposible inferir que el conglomerado de consumidores gocen de conocer a cabalidad de toda la información de los componentes, usos y demás características del mismo” y que la finalidad de la investigación que adelanta es verificar si la sociedad cumplió con lo ordenado en el Decreto 3466 de 1982 y con las instrucciones de la Circular Única, mientras que mediante el ejercicio de la acción popular “ se busca la reparación de un daño ”, luego, no está obligado a dar por terminado el trámite que conoce (fl. 139, cdno. 1).
(vi) La Superintendente Delegada para la protección del consumidor por medio de la Resolución 0041651 de 29 de junio de 2012 confirmó la decisión objeto de apelación, indicando que la información que se brinda al consumidor acerca de los componentes o propiedades de los bienes y servicios que se ofrezcan “ deberá ser aquella que ordinaria o regularmente se considera necesaria o idónea, para que el consumidor se forme una opinión acerca de la oferta planteada y tome una decisión de si acepta o rechaza la misma ”; y en el caso concreto, la información que se ofrece al público no resulta suficiente, al no encontrarse en castellano, sin que sea posible concluir que los consumidores tengan la posibilidad de conocer los componentes, usos y características de la talonera, lo cual ratifica que la publicidad del producto “ efectivamente va en contravía de las normas precitadas ”, además que la Ley 472 de 1998 y los Decretos 3466 de 1982 y 3523 de 2009 regulan situaciones jurídicas diferentes “ y sus ámbitos de aplicación son disimiles (…)” (fls. 156 y 157, cdno. 1). 3.
De lo reseñado, se anticipa la improcedencia del resguardo deprecado, en virtud de la naturaleza y la finalidad que persigue cada una de las actuaciones (acción popular e investigación administrativa) en las que se encuentra involucrada la accionante en tutela, como pasa a explicarse: En efecto, la referida Superintendencia en virtud del artículo 1º numeral 14 del Decreto 3523 de 2009 vigente para la época de los hechos, disponía entre otras funciones “[v]elar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes”, normatividad que fue modificada por el Decreto 4886 de 2011 que en el artículo 12 establece también entre sus funciones la de “ [d]ecidir y tramitar las investigaciones administrativas que se inicien de oficio o a solicitud de parte por presunta violación a las disposiciones vigentes sobre protección al consumidor cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, e imponer de acuerdo con el procedimiento aplicable las medidas y sanciones que correspondan de acuerdo con la ley, así como por inobservancia de órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia”.
De manera que a dicha entidad le corresponde decidir las investigaciones que se adelanten cuando se advierta la vulneración de la normatividad vigente sobre protección al consumidor, pues el trámite que conoce, apunta a verificar si el productor o expendedor cumple con los preceptos sobre la materia y, si es el caso, imponer sanciones pecuniarias o impartir órdenes administrativas según lo previsto en el artículo 32 del Decreto 3466 de 1982, a cuyo tenor “ [e]n todo caso que se compruebe, de oficio o a petición de parte, que las marcas, la leyendas y la propaganda comercial de bienes o servicios no corresponden a la realidad o inducen a error, la autoridad competente impondrá la multa de que trata la letra a) del artículo 24o. y ordenará al productor, en ejercicio del poder de policía, la corrección de la respectiva marca, leyenda o propaganda comercial y que se tomen las medidas necesarias para evitar que se incurra nuevamente en error o que se cause daño o perjuicio a los consumidores.
Para tal efecto, en la misma providencia se indicará un plazo razonable a juicio de quien la expida y se indicará que se causa una multa en favor del Tesoro Público, (…)” Por otro lado, el artículo 2 de la Ley 472 de 1998 señala que las acciones populares “[s]on los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos (…) se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible ”; el artículo 4 Ídem indica que son derechos o intereses colectivos “(…) n) Los derechos de los consumidores y usuarios ”; y el artículo 9 establece que “ las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.
A su vez, el artículo 34 Ibídem establece que “ [l]a sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante (…)”. Al respecto esta Sala ha dicho que “‘con el ejercicio de las acciones populares se busca proteger los derechos e intereses colectivos de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero etc’ (sentencia C-377 de 2002).
“Y con tal propósito, el legislador promulgó la Ley 472 de 1998, por medio de la cual, enunció ciertos derechos colectivos y también fijó parámetros para el ejercicio de las acciones populares (…). En dicho sentido, estableció que el trámite de estas acciones se llevaría a cabo ‘con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. (…)’ (subraya la Corte, artículo 5° de la Ley 472 de 1998)” (Resaltado fuera de texto, sentencia 19 de octubre de 2010, exp. 05001-22-03-000-2010-00442-01).
En ese contexto, no se avizora que la coexistencia del trámite administrativo adelantado por la Superintendencia de Industria y Comercio y, la acción popular que cursa en el estrado judicial vinculado, transgredan la prerrogativa fundamental invocada, pues el conocimiento que asumieron es admisible conforme al propósito de cada una de ellas, máxime cuando el artículo 21 de la Ley 472 de 1998 dispone que la admisión de la acción popular “se le comunicará a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado”.
Precisamente, las actuaciones surtidas en el trámite administrativo sancionatorio se realizaron en ejercicio de las funciones legales de protección al consumidor, el cual tiene una naturaleza disímil a la acción popular. Lo anterior, entre otros motivos, por cuanto los mecanismos de control del procedimiento administrativo difieren de los medios impugnativos establecidos en las acciones populares, así como el tipo responsabilidad que pretende endilgar las nombradas autoridades en los anotados trámites, ya que el primero de ellos tiene una naturaleza sancionatoria y el segundo preventiva o restitutoria.
Aunado a que las autoridades adoptan sus determinaciones de acuerdo a su propia regulación, es decir, al Decreto 3466 de 1982 y normas concordantes y, a la Ley 472 de 1998. 4. Ahora si bien la sociedad actora sostuvo que esta Sala en otra oportunidad ordenó a un Tribunal que conociera de una acción popular como mecanismo de protección de los derechos del consumidor, se observa que en esa ocasión se precisó que en la sentencia que allí se cuestionaba “ escuetamente determinaron que ‘la entidad competente para conocer de la reclamación que bajo el ropaje de acción popular formulara el señor (…), lo es la Superintendencia de Industria y Comercio’, y tal desenlace lleva a la Sala a decir sin vacilación, que los Jueces de instancia estaban obligados a informar por qué se apartaban o desconocían los citados principios, e igualmente la razón por la cual desechaban y minimizaban la motivación del ciudadano impidiéndole hacer uso del mecanismo de participación social a través del cual pretendía defender y representar intereses comunitarios, máxime cuando si quien como consumidor considera que le han sido vulnerados sus derechos puede dirigirse sin limitación alguna a la entidad reseñada por el Tribunal para presentar una queja, lo que aquí no ocurrió. En conclusión, nunca supo el demandante, luego de haber realizado una exposición detallada de sus argumentos, por qué éstos no eran procedentes; si bien es cierto, se trata de proteger el interés colectivo no lo es menos que, esa protección jamás penderá de la mera la voluntad o arbitrio del juzgador, pues sus decisiones deben ser siempre el producto de la conjunción de la apreciación de los medios de convicción de acuerdo con las reglas de la sana crítica y de la labor hermenéutica realizada sobre los preceptos legales a aplicar ” (Sentencia de 9 de diciembre de 2009, exp. 11001-02-03-000-2009-02184-00).
Es decir, con la citada providencia, no se señaló que ante la vulneración de los derechos de los consumidores únicamente procedería la acción popular, sino que se concedió el amparo porque el Tribunal allí accionado no motivó la decisión que profirió. 5. Con todo, se le recuerda a la accionante que tiene a su alcance otros mecanismos de defensa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para debatir la legalidad de la actuación adelantada por la superintendencia accionada y las resoluciones que la sancionaron, las cuales gozan de presunción de legalidad, escenario en donde podrá exponer sus pretensiones, ya que agotó la via gubernativa. 6.
Se impone, entonces, confirmar el fallo objeto de impugnación, atendiendo adicionalmente las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese mediante telegrama a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión. FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ MARGARITA CABELLO BLANCO RUTH MARINA DÍAZ RUEDA ARIEL SALAZAR RAMÍREZ ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ PAGE 16 JVR. – Exp. 11001-22-03-000-2012-01440-01