CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrada Ponente: RUTH MARINA DÍAZ RUEDA Bogotá D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil doce (2012). (Proyecto discutido y aprobado en Sala de septiembre 19 de 2012). Ref.: Exp. 11001-02-03-000-2012-02023-00 Decide la Corte lo correspondiente a la acción de tutela instaurada por el Instituto Departamental de Salud del Norte de Santander contra la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Magistrado Guillermo Ramírez Dueñas, así como frente al Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad, trámite al que fue citada la Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander Comfanorte.
ANTECEDENTES 1. Alegando la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, pretende la Entidad solicitante que se dejen sin efecto las providencias de 11 de mayo y de 19 de julio de 2012 proferidas por los accionados, y como medida provisional pide que se disponga la suspensión inmediata de los efectos de tales determinaciones. Para lo anterior aduce a folios 3 a 17, en síntesis, que el 23 de agosto de 2010 la Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander Comfanorte, presentó demanda ejecutiva de mayor cuantía contra el Instituto Departamental de Salud de “Norte de Santander” (IDS) con el fin de obtener el pago de servicios de atención en salud ordenados por jueces de tutela y por concepto de servicios no POS y como título no aportó ningún contrato de prestación de servicios de atención en salud, puesto que no lo han celebrado, sino que invocó “la sentencia T-760 de 2008, con el argumento de que en dicha sentencia la Corte Constitucional había dispuesto que las entidades territoriales de salud debían pagar los costos de la atención en salud ordenada por sentencias de tutela y servicios no pos independientemente de la existencia de negocios jurídicos entre dichas entidades y las EPS e IPSs e independientemente de las obligaciones a cargo del FOSYGA” (negrilla en texto, folio 9), y solicitó el embargo de los dineros del IDS depositados en sus cuentas bancarias; proceso del que correspondió conocer al Juzgado Primero Civil del Circuito de Cúcuta, Despacho que en varias oportunidades negó tal solicitud siendo la última de ellas el 8 de agosto de 2011, decisión que apeló la demandante y revocó el superior el 11 de mayo de 2012, disponiendo que si era procedente, por lo que el a quo el 19 de julio anterior en cumplimiento de lo dispuesto por el superior procedió a “decretar el embargo y retención de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes, o de ahorros, o cualquier título bancario o financiero”, el que limitó a la suma de $1.300’000.000, y como el 2 de agosto siguiente se comenzaron a enviar tales ordenes a las diferentes entidades crediticias, el Banco de Occidente en acatamiento de lo dispuesto “le embargó al IDS la suma de $837.632.484” (folio 6).
Agrega que el Tribunal incurrió en vía de hecho por defecto fáctico al asumir, sin tener prueba de ello, que como la ejecución se adelantó con base en contratos de prestación de servicios de salud celebrados entre las partes, el Juzgado debió acceder al embargo, no obstante que los mismos son inexistentes; igualmente en el sustantivo, puesto que declaró embargables los recursos del IDS, invocando los artículos 15 y 18 de la Ley 715 de 2001, cuando ambas normas están incluidas dentro de un capítulo consagrado a la educación y no a la salud, esto es, decidió con fundamento en cánones impertinentes, e “inaplicando los artículos 63 de la Constitución Política, 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, 91 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 21 del Decreto Ley 28 de 2008, todos los cuales prohíben el embargo de los recursos del Presupuesto General de la Nación para salud”, (folio 7), aduciendo que desde el momento en que le fueron transferidos por la Nación, perdieron su condición de inembargables; así como en el procedimental, porque “en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado (fundamento 4.4 de la Sentencia C-1154 de 2008)” (folio 7).
Complementa que, a la par, desconoció el precedente jurisprudencial constitucional contenido, entre otras, en las Sentencias C-354 de 1997, C-566 de 2003 y C1154 de 2008 según el cual, los “recursos” para salud son, por regla general, inembargables, e “hizo embargables los recursos para salud del Instituto Departamental de Salud del Norte de Santander excepcionando, motuo proprio, el principio constitucional de la inembargabilidad de los mismos a partir del defecto sustantivo consistente en aplicar, no la ley, sino un argumento ad hoc, de clara estirpe subjetiva, sustituyendo así al legislador en su función constitucional (art. 63) de excepcionar el principio general de la inembargabilidad de los haberes fiscales del Estado y de la Corte Constitucional de estructurar dichas excepciones a partir de la interpretación integral de la Carta” (folio 11).
Manifiesta que por su parte, el Juzgado accionado en la decisión proferida en acatamiento de lo dispuesto por el superior, igualmente dejó de lado “el precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia C-1154 de 2008” (folio 7). Finaliza agregando que el asunto posee relevancia constitucional en la medida que, “con la decisión de declarar embargables todos del IDS, incluyendo los del SGP, por parte la autoridad judicial accionada, se le bloquea gravemente y de manera indefectible al IDS seguir realizando acciones de salud que, constitucional y legalmente le compete llevar a cabo con fundamento en los recursos que la transfiere la NACIÓN, poniendo así en inminente riesgo la prevalencia de los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la existencia a una vida digna de los cientos y cientos de ciudadanos, especialmente los más vulnerables como son los vinculados al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), que no podrán entonces recibir o seguir recibiendo la atención en salud que el IDS constitucional y legalmente les debe brindar por tener embargados los recursos que le transfiere la NACIÓN” (folio 14), a la par, que la decisión cuestionada al Tribunal “creó el infortunado precedente para Norte de Santander, de que todas las EPS e IPS que quieran embargarle al IDS los recursos que le transfiere la NACIÓN, lo pueden hacer sin que los Jueces Civiles del Circuito tengan que aplicar los precedentes jurisprudenciales contenidos en la Sentencia C1154 de 2008 y el principio general de la inembargabilidad de dichos recursos” (folio 15). 2.
La Juez accionada se refirió a las razones de orden jurídico por las cuales se negó al embargo solicitado, e indicó que en virtud de la determinación adoptada por el superior jerárquico, procedió a decretar el embargo en los términos ordenados (folios 72 y 73). CONSIDERACIONES 1. En el presente asunto de las pruebas allegadas al expediente por el interesado, observa la Sala: a. La Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander Comfanorte, por apoderada judicial presentó demanda ejecutiva de mayor cuantía contra el Instituto Departamental de Salud del Norte de Santander aduciendo haberle presentado tres facturas por la suma total de $738’111.124, por recobros por conceptos de medicamentos, servicios o prestación no POS-S y fallos de tutela proferidos a favor de sus afiliados del régimen subsidiado, sin que se haya realizado abono o pago alguno, documentos que reúnen los requisitos generales del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil y los especiales exigidos por la Ley 1231 de 2008, títulos que fueron aceptados por el beneficiario del servicio ya no que reclamó en contra de su contenido (folios 18 a 20), y solicitó la medida cautelar sobre los dineros del IDS depositados en sus cuentas bancarias. b. El Juzgado Primero Civil del Circuito de Cúcuta, al que correspondió su conocimiento, profirió mandamiento de pago el 6 de septiembre de 2010 y en auto del 22 del mismo mes y año (folio 75), decretó el “embargo” de los dineros de la entidad demandada, advirtiendo que dicha medida no operaba respeto de las cuentas que manejen recursos del Sistema General de Participaciones, con destinación específica a financiación de servicios educativos, salud o pensiones por ser estas inembargables, sino únicamente sobre las destinadas al funcionamiento del IDS, limitando la misma a $1.300’000.000 (folio 22). c. En providencia de 7 de diciembre de 2010 (folios 23 a 27), al resolver sobre nueva petición de decreto de medidas elevada por la demandante, se abstuvo de ordenar la retención de las sumas de dinero que la entidad demandada tuviera consignados en el BBVA con destinación especifica a salud perteneciente al Régimen General de Participaciones; dispuso oficiar nuevamente a todas las entidades bancarias respecto de las cuales decretó la contenida en el auto anterior, reiterándoles que el embargo “no recae sobre cuentas que manejen recursos del Sistema General de Participaciones, o que tengan destilación específica como financiación de servicios educativos, salud o pensiones sino única y exclusivamente sobre las cuentas destinadas al funcionamiento de la entidad IDS, haciéndoles las advertencias previstas en el numeral 4º del artículo 681 del C. de P.C. Así mismo solicíteseles que en el evento de haber procedido al embargo de las referidas cuentas de carácter inembargable, proceda a su desembargo e informen si algunos de los dineros consignados a órdenes de este Juzgado corresponden a dichos recursos” (folio 27), y así mismo ordenó que previo a resolver sobre la medida en cuanto a los dineros que la ejecutada tenga depositados en la cuenta de Ahorros No. 0013-0306-69-0200340522 del Banco BBVA, la aludida entidad debía precisar si tales dineros correspondían “a recursos propios para su funcionamiento y no para la destinación específica como salud perteneciente al régimen general de participaciones”. d. En proveído de 8 de agosto de 2011, se abstuvo nuevamente “de decretar la medida de embargo solicitada por la parte actora respecto de los dineros que llegue a tener la entidad demandada en diversas entidades bancarias y financieras de la ciudad sin hacer previamente la advertencia de no embargo sobre recursos del Sistema General de Participaciones, o que tengan destinación específica como se dispuso por auto del 22 de septiembre del 2010” (folios 28 a 32), decisión que apelada por la demandante revocó el Tribunal el 11 de mayo de 2012, para en su lugar disponer que si era pertinente tal embargo (folios 33 a 41).
En lo que atañe a lo que es materia de queja constitucional, en la providencia los fundamentos explican “(…) no le asiste la razón a la funcionaria de marras, por cuanto, bien es cierto, se ha creado un mecanismo de protección de esos dineros, no menos cierto es que, una vez llegados los dineros a las entidades por remisión Estatal, pierden esa condición y pueden ser sujetos de la medida cautelar.
En efecto, lo primero que debe examinar todo funcionario judicial cuando le solicitan embargos, es si es procedente o no la petición elevada sobre ese asunto. Efectivamente, mediante el Estatuto Orgánico del Presupuesto, se determina la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación. Además de ello, tenemos que los dineros transferidos por la Nación para los diferentes departamentos, municipios y distritos gozan de la condición de inembargables en ese momento.
Con ello, se pretende evitar el embargo en especial de aquellos destinados a la educación y a la salud y los destinados al giro de las actividades de los diferentes entes integrantes de la Nación (…)” (folios 36 y 37). Y continuó la Corporación accionada “(…) consideró en su determinación, que lo tocante al Sistema General de Participaciones genera la inembargabilidad por tratarse de dineros con destinación específica.
Sin embargo, desconoce ramplantemente, que si bien es cierto, gozan de esa condición mientras están en dicho sistema, no lo es menos, que una vez transferidos, cesa esa condición, pues ahí finiquita la responsabilidad del Estado, en lo relacionado, con el uso y manejo de dichos dineros. Efectivamente, el mismo Estatuto Orgánico del presupuesto establece la inembargabilidad de los dineros que pertenezcan a la esfera del Sistema General de Participaciones, así como todos los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
Y hay que entender que la responsabilidad de la Nación llega hasta el momento en que se realice el giro de esos dineros, ya que a partir de ese instante, el manejo es del resorte de las diferentes entidades que la integran, trátese de los diferentes órganos bien sean de índole departamental, distrital o municipal. Y entender lo contrario, sería dar patente de corso a las entidades de esa naturaleza, para que hicieran y deshicieran, sin tener que enfrentar o asumir la responsabilidad por las contrataciones o manejo de esos dineros.
Lo anterior, tiene mayor fundamento jurídico, cuando las facturas provienen de contratos con el Instituto Departamental de Salud, lo que podría al no concederse la media cautelar, generar gravísimo problema de índole económico a la entidad ejecutante, que quedaría sin recursos en un momento dado para cubrir el giro ordinario de sus actividades (…)” (folios 37 y 38).
A lo que agregó, “(…) y para dar mayor énfasis a este raciocinio, tenemos que la misma Ley 715 permite el embargo, más, cuando se trata de actividades relacionadas con la salud por la parte ejecutante, tal como lo permite el artículo 18 dé la misma, en concordancia con el 15 de la misma ley. Ya esta Corporación se había pronunciado favorablemente en cuanto a esos embargos, con pronunciamientos del Magistrado Evelio Mora Gutiérrez de fecha treinta y uno de marzo del año 2011 y con pronunciamiento en ese mismo sentido por este mismo despacho del 31 de enero del año 2011.
Y para ratificar más la viabilidad de tales embargos, es oportuno hacer alusión a un oficio emanado del Director General de Presupuesto Nacional FERNANDO JIMENEZ RODRIGUEZ, por medio del cual absuelve inquietudes del mismo juzgado de origen de esta actuación, en la que condensa de manera tajante, que, ‘ La responsabilidad de la Nación sobre los recursos del Sistema General de Participaciones sólo va hasta su giro a las entidades territoriales, una vez ejecutados por parte de la entidad territorial pierden su carácter de inembargables, en los términos del artículo 19 del Estatuto Orgánico del presupuesto de modo que si las medidas cautelares recaen sobre las cuentas, recursos y bienes de las empresas prestadoras de servicios, no sería posible expedir constancia de inembargabilidad sobre dichos recursos’.
Esto es lo que se denomina un límite temporal de responsabilidad en cabeza de la nación, como expresamente lo dice el mentado Director General del Presupuesto Público Nacional, y más aún, señaló en apartes de ese oficio, que: “ la responsabilidad de la nación por el manejo y uso de los recursos del Sistema, sólo llega hasta el giro de los mismos’ (Parágrafo 1° del artículo 89, Ley 715 de 2001) (…)” (mayúsculas y negrillas en texto original, folios 39 y 40). e. En auto de 19 de julio de 2012, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cúcuta, en obedecimiento a lo ordenado por el superior, decretó el embargo y retención de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorros, o de cualquier otro título que posea la entidad demandada en los bancos allí señalados y limitó la medida hasta la suma de $1.300’000.000 (folio 42). 2.
Como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, la acción de tutela, en general, no procede con el fin de atacar decisiones judiciales, debido a que las mismas se presumen acertadas y concordantes con las disposiciones regulativas del asunto; por consiguiente, tan sólo cuando el funcionario adopte una determinación amoldada a su veleidad o arbitrariedad y separada por completo del marco normativo aplicable, a tal punto que estructure la denominada vía de hecho, es factible la operatividad de ese mecanismo para proteger las garantías fundamentales violentadas o sometidas a inminente peligro por las autoridades jurisdiccionales.
De este modo, el aludido defecto mayúsculo surge, entonces, cuando se muestra ostensible, patente y notoria la desconexión entre la norma y la providencia; expresado con otras palabras, es imprescindible que la arbitrariedad en que se basa la resolución resulte apreciable a simple vista, sin que sea preciso acudir a ejercicios mentales o raciocinios adicionales. 3.
Del contenido de la enunciación anterior se deduce la procedencia de la protección extraordinaria demandada en este caso, en vista de que del simple repaso de la providencia de segunda instancia aquí cuestionada de 11 de mayo de 2012, se establece que ciertamente la Sala acusada incurrió en un proceder opuesto al ordenamiento jurídico, pues contrariamente a lo que sostiene, precisamente los dineros sobre los que el a quo negó la cautela del aludido Sistema General de Participaciones, son inembargables, y los créditos involucrados en el referido pleito de ejecución no estaban comprendidos dentro de la excepción prevista en la ley 715 de 2001 y ampliamente estudiada por la Corte Constitucional, de donde se colige que el Tribunal accionado no hizo un correcto análisis de la legislación que regía la materia, ni de la jurisprudencia, y que tampoco valoró las pruebas que sobre la naturaleza de tales recursos obraban en el expediente.
En relación con el tema que ocupa la atención de la Corte, en sentencia de 1º de marzo de 2011, exp. T- 2010-00503-01, al confirmar una decisión constitucional en la que se había concedido el amparo al debido proceso, puntualizó la Sala: “(…) a.-) En efecto, a través de la ley 715 de 2001, el legislador dictó normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 277, 356 y 357 de la Constitución Política, al igual que otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros aspectos.
Al definir la naturaleza de lo que allí llamó el “Sistema General de Participaciones”, expresó que éste está constituido por los recursos que la Nación transfiere, por mandato de los dos preceptos superiores últimamente citados, a las entidades territoriales, en orden a la financiación de los servicios cuya competencia se les asignaba en ese estatuto legal. b.-) Y aún cuando la reglamentación particular atinente a la salud, que es la que aquí interesa, aparece contenida en los artículos 42 a 72 de dicho ordenamiento, que componen su Título III, al aludido sector le son aplicables los artículos 82 y siguientes, en lo pertinente, en tanto se trata de “disposiciones comunes al sistema general de participaciones” (Título V).
De éstas el artículo 91, al prever que los del nombrado sistema no harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto, y que los mismos han de administrarse en cuentas separadas de aquellos que sean de la entidad y por sectores, tiene dispuesto que “por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser objeto de embargo, titularización u otra disposición financiera” (resalta la Sala). c.-) En la sentencia C-566 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible la parte anteriormente transcrita de ese artículo 91, condicionado a que se entendiera “que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para ello sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinado al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la partición respectiva, sin que puedan verse afectados con embargos los recursos de las demás participaciones”, es decir, que “de la misma manera que en el caso de la participación en educación, ha de entenderse que las excepciones al principio de inembargabilidad que pueden predicarse, en aplicación de los criterios jurisprudenciales atrás citados, respecto de los recursos de las participaciones en salud y propósito general, solo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades que la ley 715 de 2001 fija como destino de dichas participaciones” (se ha resaltado). d.-) En ese mismo sentido los artículos 1º y 2º del Decreto 1101 de 2007, por el cual se reglamentó aquella disposición legal, entre otras, preceptúan que los recursos del apuntado sistema no pueden ser objeto de embargo y que los recursos que se manejan en cuentas maestras separadas para el recaudo y demás cuentas en los que se encuentren depositados los de transferencias que hace la Nación a las entidades territoriales y aquellas de tales entes en que manejan recursos de destinación social constitucional, son inembargables en los términos del Estatuto Orgánico de Presupuesto, de la ley 715 mentada y de las demás disposiciones que regulan la materia. e.-) En este asunto, sí en ninguno de los dos procesos ejecutivos existe el menor rastro indicativo de que por lo menos uno de los cuatro cheques que soportan la ejecución tuvo como causa uno de los aspectos estructurales de las diversas excepciones al principio de inembargabilidad, atrás identificadas, al afirmar que tales reclamaciones se hallaban dentro de dichas excepciones, y que por ello procedía el embargo decretado por el a-quo, el aquí accionado incurre en severa vía de hecho, en tanto con tales manifestaciones en forma ostensible y arbitraria se apartó de aquellos claros postulados legales, protectores de los recursos públicos, y del contexto probativo ofrecido por cada uno de tales plenarios.
Desde luego que si las descritas normas, pertinentes para el caso, sientan la regla general de la inembargabilidad de los dineros que hacen parte del Sistema General de Participaciones, si aquellos sobre los que recayeron las medidas cautelares tienen esa específica destinación social constitucional, según así aquí se ha definido sin discusión ninguna, y si dentro de tales causas ejecutivas no hay prueba de que los instrumentos negociables estuvieran incursos en las circunstancias que configuran las mencionadas excepciones a la regla general, el funcionario implicado no podía proceder del modo en que lo hizo, precisamente por falta de un sustento serio, lógico y adecuado que desde los puntos de vista jurídico y factual lo respaldara, como fuera, por supuesto, atropellando el imperio de la normatividad jurídica aplicable y desconocimiento injustificado de la evidencia que emergía de las pruebas, cual en efecto ocurrió. En esto radica la realización de la vía en cuestión (…)”.
Además de lo anterior, debe tenerse presente que la Corte Constitucional en Sentencia C-539 de 30 de junio de 2010, puntualizó en cuanto al alcance de lo decidido por esa Corporación en la Sentencia C-1154 de 2008, que: Se dijo que en aquella decisión, “(…) en primer lugar explicó el alcance y los límites del principio de inembargabilidad de los recursos del presupuesto, luego se refirió al caso específico de la inembargabilidad de los recursos del SGP dentro del marco de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo N° 04 de 2007, y finalmente se detuvo a examinar al constitucionalidad de la norma parcialmente acusada.
(…) Refiriéndose al alcance y los límites del principio de inembargabilidad de los recursos del presupuesto, la Corte explicó que el mismo tenía su fundamento constitucional en el artículo 63 superior. Así mismo, recordó que conforme a una reiterada línea jurisprudencial, el principio de inembargabilidad de los recursos públicos se explicaba por la necesidad de asegurar “la adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado”.
Esta necesidad implicaba entonces “reconocer que el Legislador tiene la facultad de señalar qué bienes no constituyen prenda general de garantía del Estado frente a sus acreedores y por lo tanto son inembargables en las controversias de orden judicial, pues se trata de una competencia asignada directamente por el Constituyente (art. 63 CP)”.
La inembargabilidad de los recursos del SGP, dentro del marco de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo N° 04 de 2007: Bajo este epígrafe, la Sentencia C-1154 de 2008 recordó que el Acto Legislativo No. 1 de 2001 había dispuesto que los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios, se destinarían “a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y a ampliación de cobertura”.
Explicó que estos recursos del SGP “tienen una especial destinación social derivada de la propia Carta Política, de manera que en virtud de ella gozan de una protección constitucional reforzada en comparación con los demás recursos públicos del Presupuesto General de la Nación”. Por ello, resultaba constitucionalmente legítimo que el Legislador hubiera previsto la inembargabilidad de dichos recursos como una medida para asegurar su inversión efectiva, (…) Expuesta la anterior línea jurisprudencial sentada bajo la vigencia del Acto Legislativo N° 1 de 2001, la Sentencia C-1154 de 2008 entró a explicar que el Acto Legislativo No. 4 de 2007 modificó varios aspectos del SGP, que mostraban “una mayor preocupación del Constituyente por asegurar el destino social y la inversión efectiva de esos recursos”.
Esta preocupación se evidenciaba con las modificaciones introducidas a la Constitución destinadas no sólo a “adoptar mecanismos de control y seguimiento al gasto ejecutado con recursos del SGP, sino también la preocupación por asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad en los sectores de educación, salud, saneamiento básico y agua potable”.
Preocupación que, además, se podía constatar en los debates previos a la adopción del Acto Legislativo No. 4 de 2007 en el Congreso de la República. Este nuevo esquema previsto a partir de tal reforma constitucional, se traducía en “una mayor rigidez constitucional en lo referente al destino social de los recursos del SGP”, que implicaba “examinar desde una óptica diferente el principio de inembargabilidad y las reglas de excepción”.
En este sentido, sostuvo la providencia que la regla general debía seguir siendo “la inembargabilidad de recursos del presupuesto, para permitir sólo excepcionalmente la adopción de medidas cautelares”. La constitucionalidad condicionada del artículo 21 del Decreto 28 de 2008: Entrando a analizar de manera concreta la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en la Sentencia C-1154 de 2008 la Corte hizo ver que la norma consagraba el principio general de inembargabilidad de los recursos del presupuesto de las entidades territoriales y en particular de los recursos del SGP, pero a la vez reconocía la posibilidad de adoptar medidas cautelares derivadas de obligaciones laborales.
Adicionalmente, la disposición preveía una fuente inmediata para hacer efectivas dichas obligaciones, pues disponía que las medidas cautelares se harían efectivas “sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial”. Finalmente, destacó que la norma consagraba “el deber de las entidades territoriales de presupuestar el monto de las obligaciones a su cargo y de cancelar el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes”.
(…) Teniendo en cuenta la regulación vigente a partir del Acto Legislativo No.4 de 2007, la Corte considera que la configuración prevista en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 se ajusta a la Constitución, pues consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación social constitucional del SGP sin desconocer los demás principios y valores reconocidos en la Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral.
“A juicio de la Corte, la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables. Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007.
Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos.
“La norma acusada reconoce (en forma tácita) que la prohibición de embargo de recursos del presupuesto de las entidades territoriales no es absoluta, ya que no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo, entre otros.
Es por ello que acepta la imposición de medidas cautelares, para lo cual advierte que las mismas se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales. De esta manera se reconoce el destino social constitucional y la necesidad de inversión efectiva de los recursos del SGP, pero en aras de garantizar el principio de efectividad de los derechos se acepta también la posibilidad de embargo de otro tipo de recursos del presupuesto de las entidades territoriales ”.
(…) Ciertamente, como se hizo ver anteriormente, la Sentencia C-1154 de 2008 repasó toda la jurisprudencia precedente relativa al principio de inembargabilidad de los recursos públicos y a las excepciones al mismo que habían sido introducidas por dicha jurisprudencia. Estas excepciones jurisprudenciales habían tenido que ver: (i) con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;
(ii) con la importancia del oportuno pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias [; y (iii) con el caso en que existieran títulos emanados del Estado que reconocieran una obligación clara, expresa y exigible. No obstante, en la misma providencia la Corte aclaró que las anteriores excepciones jurisprudenciales habían sido deducidas bajo la vigencia del Acto Legislativo N° 1 de 2001; empero, el Acto Legislativo No. 4 de 2007 había modificado varios aspectos del SGP, que mostraban “una mayor preocupación del Constituyente por asegurar el destino social y la inversión efectiva de esos recursos”.
Por tal razón, era menester “examinar desde una óptica diferente el principio de inembargabilidad y las reglas de excepción”. Con base en la anterior reflexión, y teniendo en cuenta de manera especial el nuevo enfoque constitucional adoptado mediante el reciente Acto legislativo, la Corte declaró la exequibilidad de la regla general de la inembargabilidad de los recursos del SGP contenida en el inciso primero del artículo 21 del Decreto 028 de 2008, con base en las siguientes consideraciones: “En efecto, teniendo en cuenta la regulación vigente a partir del Acto Legislativo No.4 de 2007, la Corte considera que la configuración prevista en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 se ajusta a la Constitución, pues consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación social constitucional del SGP sin desconocer los demás principios y valores reconocidos en la Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral”.
Nótese cómo la Corte en el fallo en comento, a sabiendas de que en ocasiones pretéritas, bajo la vigencia del Acto Legislativo N° 1 de 2001, ella misma había señalado varias excepciones distintas al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, en esta ocasión, atendiendo al nuevo Acto Legislativo y al contenido, alcance y estructura de la norma acusada, sólo condicionó su exequibilidad a que “el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia”, bajo ciertas circunstancias pudiera hacerse efectivo sobre los recursos de destinación específica el SGP.
No así en otros casos excepcionales que había considerado bajo el anterior régimen constitucional. Así pues, para la Corte es claro que sobre la regla general de inembargabilidad de los recursos del SGP contenida en el artículo 21 del Decreto 028 de 2008, regla general que también cobija a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP, la Corte ya se pronunció declarando su constitucionalidad, pues el condicionamiento introducido sólo se refirió al pago de “obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia”.
(…) 5.5. El cargo de la demanda según el cual el artículo 21 el Decreto 028 de 2008 es inconstitucional por desconocimiento del numeral 7° del artículo 95 de la Constitución Política. El cargo que ahora se analiza se orientan a denunciar la presunta inconstitucionalidad del artículo 21 del Decreto 028 de 2008 por desconocimiento del numeral 7° del artículo 95 de la Carta, partiendo de la base de que en la disposición demandada se prohíbe decretar medidas cautelares de embargo sobre los recursos de las entidades territoriales que provengan del Sistema General de Participaciones, particularmente para efectos de hacer efectivos sobre ellos obligaciones contractuales de las entidades territoriales, relacionadas con los objetivos que persigue el mismo Sistema.
A juicio de la Sala, esta acusación es cierta, porque efectivamente la norma demandada, incluso después del condicionamiento introducido mediante la Sentencia C-1154 de 2008, impide que los recursos de las entidades territoriales provenientes del SGP sean embargados para pagar con cargo a ellos obligaciones que no sean “laborales reconocidas mediante sentencia” (negrilla fuera de texto). 4.
En estas condiciones, es este uno de aquellos eventos que justifica la intromisión del funcionario constitucional, muy a pesar de la independencia y autonomía que se le reconocen al Juez natural, por ser incontrovertible que el Tribunal no podía concluir razonablemente como lo hizo en tanto que el tema debió tener un análisis distinto, y al estar acreditada la vía de hecho, es claro que la Sala accionada vulneró al reclamante el derecho fundamental al debido proceso y, por ende, emerge próspera la pretensión tutelar, como efectivamente se dispondrá, y en consecuencia, se dejará sin valor y efecto la providencia de 11 de mayo de 2012, así como las actuaciones que de esta se desprendan, ordenando al Magistrado accionado, que dentro del término de diez días contados a partir del momento en que reciba el expediente del Juzgado Primero Civil del Circuito de Cúcuta, adopte las medidas necesarias para desatar nuevamente el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada dentro del referido proceso frente al auto de 8 de agosto de 2011 proferido por la Juez de conocimiento, todo ello de conformidad con los planteamientos atrás señalados.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: CONCEDER la protección constitucional del derecho reclamado por el Instituto Departamental de Salud del Norte de Santander contra la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Magistrado Guillermo Ramírez Dueñas.
Segundo: Dejar sin efecto la providencia de 11 de mayo de 2012, así como las actuaciones que de esta se desprendan. Tercero: Ordenar al Tribunal accionado que, dentro del término de diez (10) días contados a partir del momento en que reciba el expediente del Juzgado Primero Civil del Circuito de Cúcuta, adopte las medidas que sean pertinentes para desatar nuevamente el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada dentro del referido proceso ejecutivo frente al auto de 8 de agosto de 2011 proferido por la Juez de conocimiento, todo ello de conformidad con los planteamientos atrás señalados.
Por Secretaría, envíeseles copia de ésta decisión. Cuarto: Ordenar, para el cumplimiento del fallo, al Juzgado nombrado que dentro del término de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a remitir el proceso a que se refiere la queja constitucional al Tribunal acusado. Quinto: Notifíquese lo así decidido, mediante comunicación telegráfica, a todos los interesados y de no ser impugnado, remítase oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para efectos de la eventual revisión. FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ MARGARITA CABELLO BLANCO RUTH MARINA DÍAZ RUEDA ARIEL SALAZAR RAMÍREZ ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ PAGE 2 Exp. 2012-02023-00