CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela No. 81104 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS N° 2 JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO Magistrado ponente STP9920-2015 Radicación n° 81104 (Aprobado Acta No. 266) Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil quince (2015). ASUNTO Resolver la impugnación presentada por el representante legal del CONSEJO COMUNITARIO AFRO ZONA RURAL DEL MUNICIPIO DE RESTREPO y de la ASOCIACIÓN COMUNITARIA AFROCOLOMBIANA DEL MUNICIPIO DE RESTREPO VALLE DEL CAUCA BLADIMIR CHAVERRA MARTÍNEZ, respecto de la sentencia de tutela proferida el 2 de julio último por la Sala Penal del Tribunal Superior de Buga, que negó el amparo deprecado contra el Ministerio de Transporte; a cuyo trámite fueron vinculados el Ministerio de Educación Nacional, las Direcciones de Consulta Previa y de Asuntos para Las Comunidades Negras Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), su Subdirección de Estudios de Innovación, las Alcaldías, Personerías y Comandos de Policía de los municipios de Restrepo, Dagua y Calima el Darién (todos pertenecientes al Valle del Cauca), las Secretarías de Educación, Gobierno y Convivencia Ciudadana de la última localidad referida, la Institución Educativa José Acevedo y Gómez, y el Consorcio Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Según se indicó en la demanda, mediante Resoluciones No. 3522 y 03615 del 29 de mayo y 3 de junio de 2015, el Ministerio de Transporte ordenó el cierre de la vía que de Loboguerrero conduce a Mediacanoa (Valle del Cauca), entre el 1º de julio y el 30 de noviembre del mismo año; sin que las organizaciones accionantes hayan sido previamente consultadas.
El libelista adujo que la medida mencionada afecta a las comunidades afrodescendientes asentadas en su área de impacto, dado que, i) 357 menores matriculados en la Institución Educativa José Acevedo y Gómez tendrían que suspender sus clases, pues ellos, sus profesores y el personal administrativo del centro de estudio, no podrían desplazarse a dicho colegio; ii) las personas que trabajan en actividades relacionadas con la carretera a intervenir (empleados de restaurantes, lavaderos de automotores, vendedores, etc.) dejarían de percibir su sustento; iii) se imposibilitaría la atención médica de quienes la requieran, pues para acceder a dichos servicios los habitantes deben transportarse a alguno de los tres municipios conectados por la vía en cuestión; y iv) el bloqueo impediría a las autoridades auxiliar a la población, si ésta estuviera en riesgo por causa de los enfrentamientos entre la Fuerza Pública y los grupos armados al margen de la ley, que constantemente tienen lugar en aquella zona.
Por lo anterior, invocando el marco jurídico internacional y doméstico sobre la consulta previa, depreca el amparo de esta garantía superior, así como de los derechos al debido proceso, educación, trabajo y salud; y que en consecuencia se ordene la suspensión de los aludidos actos administrativos, hasta que se adelanten los procesos consultivos con las comunidades.
TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA Con autos del 23 y 30 de junio de esta anualidad, el Tribunal de primer grado admitió el libelo y corrió el respectivo traslado a los sujetos pasivos mencionados. La ANI manifestó que las organizaciones accionantes no tienen la calidad de consejo comunitario sino de comunidad base, por lo que no ostentan el derecho a la consulta previa; razón por la cual, mediante Resoluciones No. 799 de 2013, 962 y 963 de 2014, el Ministerio del Interior certificó que la única comunidad con presencia en la zona del proyecto es el Consejo Comunitario del Corregimiento de Loboguerrero.
Agregó que el cierre de la carretera ordenado no es total sino parcial, y para disminuir su impacto se dispuso también la habilitación de vías alternas. Esta medida, concluyó, no conlleva la afectación de los usos y costumbres de las comunidades demandantes, pues no interfiere con la conciencia sobre su identidad étnica. El INVIAS adveró que la protección es improcedente ante la existencia de medios ordinarios de defensa, sin que se presente un perjuicio irremediable que permita la revisión del asunto en sede constitucional.
Explicó que el cierre vial es necesario para garantizar la seguridad de la población, está debidamente sustentado con los respectivos estudios técnicos, y para reducir su grado de afectación se ordenó la habilitación de corredores secundarios. La Institución Educativa José Acevedo y Gómez, la Personería y la Secretaría de Educación de Restrepo, al unísono, coadyuvaron las pretensiones de la demanda, con argumentos idénticos a los allí plasmados.
El a quo negó el amparo deprecado. Consideró que el memorialista no cuenta con legitimidad para deprecar la tutela de los derechos fundamentales personales (tales como la educación y el trabajo), pues sus titulares son los miembros de las comunidades. En cuanto a las garantías superiores del debido proceso y consulta previa, estas sí en cabeza de las organizaciones que representa, estimó que no fue acreditada su violación o amenaza, dado que el libelo inicial « no especifica en qué consiste la grave afectación o el perjuicio irremediable que generen [sic] los actos administrativos objeto de cuestionamiento ».
El memorialista otorgó poder a una abogada, la cual oportunamente impugnó el fallo. Además de insistir en los hechos y argumentos plasmados en la demanda, indicó que conforme a la jurisprudencia especializada, las comunidades afrocolombianas agrupadas mediante cualquier forma organizativa (no sólo consejos comunitarios), tienen derecho a la consulta previa.
La Personería de Restrepo coadyuvó la impugnación, a través de un memorial en el que transcribió casi la totalidad del escrito que había presentado al contestar el libelo introductorio. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Conforme al artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para desatar la alzada respecto de la sentencia adoptada por el Tribunal Superior de Buga.
Dispone el artículo 86 de la Constitución Política, y así lo reitera el artículo 1º del Decreto en cita, que la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando sean amenazados o vulnerados por la conducta activa u omisiva de las autoridades públicas o de los particulares. Se caracteriza por ser un trámite subsidiario e informal que tiene lugar ante la ausencia de otro medio de defensa o su falta de idoneidad, o excepcionalmente para evitar un perjuicio irremediable.
En el presente asunto, el representante legal de las organizaciones demandantes solicita la protección de los derechos a la consulta previa, debido proceso, educación, trabajo y salud; que considera vulnerados con la expedición de las Resoluciones No. 3522 y 03615 del 29 de mayo y 3 de junio de 2015 del Ministerio de Transporte, que dispusieron el cierre de la vía que de Loboguerrero conduce a Mediacanoa, entre el 1º de julio y el 30 de noviembre del mismo año. Pretende la suspensión de dichos actos administrativos, hasta que se adelanten los respectivos procesos consultivos.
Tal como lo indicó el Tribunal del primer nivel, algunos de los derechos invocados en la demanda (salud, trabajo y educación) hacen parte del catálogo de garantías propias de las personas naturales, no las jurídicas. Al respecto, la Corte Constitucional tiene sentado lo siguiente: … [L] a jurisprudencia ha hecho distinción respecto de los derechos fundamentales de los cuales puede ser titular una persona jurídica, señalando que algunos de ellos se refieren exclusivamente a la persona humana y, por tanto, aquellas no estarían legitimadas para recurrir a su amparo.
Por ejemplo, el derecho a la vida, a la prohibición de la desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes o al derecho a la intimidad familiar. Tampoco son titulares del derecho a la dignidad humana, ni de los derechos a la intimidad personal y a la honra, los cuales “solamente se reconocen al ser humano, pues son atributos propios de éste, inherentes a su racionalidad, inalienables, imprescriptibles y connaturales con el reconocimiento de su dignidad”.
Bajo ese entendido, se ha dicho que una persona jurídica tiene derecho a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio, petición, debido proceso, libertad de asociación, acceso a la administración de justicia y el derecho al buen nombre, sin que esta enunciación pretenda ser exhaustiva. (Sentencia T – 317 de 2013). Por lo anterior, el representante legal de una persona jurídica solamente está legitimado para deprecar de manera directa, el amparo de las prerrogativas superiores en cabeza de ésta; pero no las de las personas naturales vinculadas a la organización, quienes para ello pueden comparecer ante el juez de tutela por sí mismos.
Claro, es posible que en tal evento, se acuda al agenciamiento oficioso, pero ello impone cumplir con los requisitos de dicha figura. Así lo ha explicado la jurisprudencia especializada: Encuentra la Sala que en el presente caso, la titularidad de derechos cuya protección pide el accionante no pertenece a la persona jurídica que representa, por lo tanto, no se configura uno de los requisitos necesarios para la procedencia de la acción de tutela, según el cual es el titular de los derechos quién debe solicitar el amparo, a menos que se compruebe el no poder hacerlo en forma personal y lo manifieste en debida forma, cumpliéndose así la figura de la agencia oficiosa.
Ahora bien, situación distinta sería si la Hacienda Hotel Suescún hubiese manifestado actuar como agente oficioso de sus empleados, huéspedes y demás personas afectadas con las actividades deportivas del Club “Los Halcones”; caso en el cual tendría que haber comprobado que al agenciar derechos ajenos, sus titulares no podían actuar por sí mismos.
En esta oportunidad no se demuestra esta situación, ni se manifiesta actuar como agente oficioso; por lo tanto se infiere que, como persona jurídica, el accionante actuó sin legitimidad por solicitar la protección de derechos fundamentales, como la vida, propio de las personas naturales. (Sentencia T – 086 de 2010). En un caso como el examinado, en el que el representante legal de dos comunidades afrodescendientes solicitó el amparo de algunas garantías cuya titularidad recae exclusivamente en los miembros de dicha organización, puede aplicarse mutatis mutandi el criterio establecido para eventos similares, cuando se trata de derechos fundamentales en cabeza de personas en situación de desplazamiento: Esta Sala concluye, de conformidad con lo anteriormente expuesto, que no asiste la razón al juez constitucional de única instancia en el presente caso, al declarar improcedente la acción de tutela por ausencia del requisito de legitimidad en la causa por activa.
En efecto, el juez consideró que no se cumplía tal requisito con la interposición de la acción constitucional por la representante legal de Andicol, como agente oficiosa de los miembros de la asociación. Con todo, como quedó establecido, dichas asociaciones cuentan con legitimidad para agenciar los derechos de las personas en situación de desplazamiento que en ellas se agrupan, siempre y cuando (i) se actúe a través del representante legal;
(ii) se individualice el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y (iii) no se evidencie a partir del recaudo probatorio que el agenciado no quiere que la acción se eleve en su nombre. (Sentencia T – 182 de 2012. Énfasis ajeno al texto original). En el sub judice, aunque se indicó que las organizaciones accionantes están constituidas por 1.773 miembros, incluyendo 357 menores de edad, no se cumplió con el requisito de identificar a cada una de estas personas; razón por la cual es imposible analizar en esta sede la alegada vulneración de sus derechos a la salud, trabajo y educación, en atención a la ausencia de legitimación por activa de quien formuló la demanda.
Por el contrario, en su calidad de representante legal, el memorialista sí está facultado para deprecar la protección de las garantías superiores al debido proceso y a la consulta previa del CONSEJO COMUNITARIO AFRO ZONA RURAL DEL MUNICIPIO DE RESTREPO y de la ASOCIACIÓN COMUNITARIA AFROCOLOMBIANA DEL MUNICIPIO DE RESTREPO VALLE DEL CAUCA BLADIMIR CHAVERRA MARTÍNEZ, organizaciones a las que pertenecen las aludidas prerrogativas, cuya indemnidad se materializa de la siguiente forma: Las obligaciones cardinales adscritas al goce efectivo del derecho están radicadas en cabeza de las entidades públicas correspondientes en todos los niveles territoriales.
Son ellas las que deben garantizar que se identifique a las comunidades que se verán afectadas por el proyecto, que se defina un cronograma concertado y sensato, que el diálogo entre las partes realmente garantice los derechos de las partes y que este se realice de manera fructífera. Lo anterior también implica el concurso proactivo y serio de las partes, especialmente de la(s) empresa(s) o sociedad(es) que ejecutarán el proyecto. […] Será deber de la contraparte, sea de naturaleza pública o privada, facilitar la identificación plena de la afectación o perjuicios, rendir informes consistentes y verídicos sobre los alcances de la obra, proyecto o labor y cumplir cabalmente con los compromisos que se hayan pactado con las comunidades.
La falta a cualquiera de esas obligaciones constituirá una vulneración del derecho a la consulta previa y dará paso a que se proceda legítimamente a la suspensión o terminación –si es del caso- de los trabajos. (Sentencia T – 172 de 2013). Descendiendo al sub lite, advierte la Colegiatura que las entidades responsables del proyecto vial, cumplieron con el deber de solicitar al Ministerio del Interior que certificara la existencia de comunidades étnicas asentadas en el área de impacto.
En respuesta, dicha cartera expidió las Resoluciones No. 799 de 2013, 962 y 963 de 2014, según las cuales la única con presencia en aquel territorio es el Consejo Comunitario del Corregimiento de Loboguerrero, sin que fuera mencionada ninguna de las organizaciones demandantes. En situaciones similares a la aquí analizada, este Cuerpo Colegiado se ha pronunciado en el siguiente sentido: Así las cosas, lo que se advierte es la inconformidad de la parte actora con lo resuelto por la autoridad legalmente facultada, respecto de la certificación de su presencia en el área y consecuente obligación de consulta previa; sin embargo, no cuenta la Sala con elementos a partir de los cuales pueda concluir que los actos administrativos en cuestión no reflejan la realidad de la comunidad Awa frente a las actividades petroleras adelantadas por las demandadas o que, según afirma, la desconocen de manera intencional y observando mala fe.
Contrario sensu, dichas determinaciones se encuentran revestidas de una presunción de acierto y legalidad que mal puede ser cuestionada por el juez constitucional únicamente a partir de los insulares asertos del quejoso y el asentamiento que representa, respecto de quienes ha de decirse que resulta extraño que hasta ahora acudan a la tutela para denunciar los supuestos daños causados por un proyecto de explotación petrolera que viene ejecutándose hace un tiempo considerable.
(CSJ STP, 16 Abr 2015, Rad. 78758). Ante este panorama, no es factible atribuirle a las autoridades convocadas ninguna actuación u omisión violatoria de garantías constitucionales. Constituye criterio reiterado de esta Sala que cuando se advierte la ausencia de vulneración o amenaza de prerrogativas superiores, ello torna improcedente la solicitud de amparo, respecto del cual se ha explicado lo siguiente: Para su procedencia se requiere el cumplimiento de algunos requisitos, siendo uno de ellos y quizás el primero y más elemental, la existencia cierta del agravio, lesión o amenaza a uno o varios derechos fundamentales que demande la inmediata intervención del juez de tutela en orden a hacerla cesar, motivo por el cual la solicitud de amparo debe contener un mínimo de demostración en cuanto a la vulneración que afecta los derechos que se quieren proteger, pues si no son objeto de ataque o amenaza carece de sentido hablar de la necesidad de amparo.
(CSJ STP, 01 Nov 07, Rad. 33892; reiterada entre muchas otras en el pronunciamiento CSJ STP, 01 Ago 13, Rad. 68370). Los precedentes razonamientos constituyen fundamento suficiente para confirmar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas N° 2, de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE 1.
CONFIRMAR el fallo materia de impugnación, de conformidad con las razones expuestas en las consideraciones precedentes. 2. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase, JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 PAGE 13