CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.˚ 92491 Tutela 2ª Instancia MARÍA CELINA RODRÍGUEZ DE ROA PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR Magistrada Ponente STP9539-2017 Radicación n.º 92491 Acta: 208 Bogotá, D. C., cuatro (04) de julio de dos mil diecisiete (2017). VISTOS Resuelve la Sala la impugnación instaurada por el apoderado judicial de MARÍA CELINA RODRÍGUEZ DE ROA, contra el fallo proferido el 10 de mayo de 2017 por la SALA DE CASACIÓN LABORAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, mediante el cual negó las pretensiones de la acción de tutela formulada contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ y el JUZGADO 39 LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad.
Al trámite fue vinculada la SUBSECCIÓN «A» DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Fueron sintetizados por la Sala de Casación Laboral, en el fallo de primer grado así: La accionante fundamentó la acción de tutela en los siguientes hechos: Que solicitó a la Nación –Ministerio de Educación Nacional-, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Secretaría de Educación de Bogotá, el reconocimiento y pago de las cesantías a que legalmente tenía derecho; que la referida Secretaria mediante Resolución n.º 4575 del 2 de septiembre de 2011, reconoce y ordena el pago de la prestación solicitada, acto administrativo que fue notificado el día 6 del citado mes y año, generando una obligación clara, expresa y exigible.
Que el 16 de marzo de 2012, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio procedió al pago del capital reconocido como cesantías; que la Ley 1071 del 31 de julio de 2006, adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, regulando el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, estableciendo sanciones y fijando términos para su cancelación. Que a partir del 11 de enero de 2011, hasta el 16 de mayo de 2013 se generó la sanción moratoria de que trata la Ley 1071 de 2006; que por derecho de petición radicado el 16 de mayo de 2013, solicitó ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduciaria La Previsora S.A., el pago de la indemnización moratoria por la demora en el pago de las cesantías, solicitudes que fueron negadas por dichas entidades.
Que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio frente a la petición radicada el 16 de mayo de 2013; que el asunto le correspondió al Juzgado Veintinueve Administrativo Sección Segunda de Oralidad de Bogotá, despacho que el 20 de noviembre de 2013, resolvió remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por competencia, dada la cuantía. Que el 13 de diciembre de la citada anualidad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda Subsección «A», admitió la demanda «por reunir los requisitos legales del artículo 162 del CPACA», y dispuso notificar a los demandados.
Que el 21 de mayo de 2015, el Tribunal envío el proceso a la jurisdicción laboral, con el argumento de que las pretensiones están dirigidas al reconocimiento y pago de la sanción moratoria y que el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria- había determinado que la competencia de este asunto le correspondía a la referida jurisdicción. Que el 29 de mayo de 2015, radicó recurso de reposición en contra de la anterior decisión; que el 6 de noviembre del mismo año, el juez colegiado decidió no reponer el auto cuestionado y dispuso la remisión del proceso a la jurisdicción laboral.
Que el asunto le correspondió al Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, despacho que por providencia del 12 de septiembre de 2016, negó el mandamiento de pago con fundamento en que «la ausencia de reconocimiento de la deuda por parte de las convocadas, genera que su única fuente sea la Ley 1071 de 2006, cuyo contenido general, impersonal y abstracto impide que se estructure una obligación clara, expresa y exigible en los términos del artículo 422 del Código General del Proceso, a lo cual se suma, que tampoco este contenida en una decisión judicial o arbitral en firme, como prevé el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social»; que apeló y el Tribunal Superior de la referida ciudad, por pronunciamiento del 28 de febrero de 2017, confirmó la decisión del a quo, y señaló que «la indemnización moratoria no es automática sino que requiere su declaración», procediendo el Juzgado de conocimiento a proferir el 4 de abril de la presente anualidad «auto de obedézcase y cúmplase lo resuelto por el superior».
Que en su sentir, «por no existir un reconocimiento expreso de la administración sobre la existencia de la mora no procedía un proceso ejecutivo», por lo que tanto el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, como el Tribunal Superior de la misma ciudad, incurrieron en defecto orgánico, dado que «sin ser competentes decidieron».
Por lo anterior, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, y en consecuencia se ordene que «en un término no mayor a diez (10) días se anulen las providencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “A”, del Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral y del Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de la citada ciudad y disponer que el conocimiento y trámite recaiga en el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca por competencia»..
EL FALLO IMPUGNADO La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó el amparo invocado. Argumentó que no existe irregularidad en el hecho de que haya sido la jurisdicción ordinaria laboral la que asumió el conocimiento de la demanda impetrada por RODRÍGUEZ DE ROA pues, según el criterio acogido por el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, son los jueces de la especialidad laboral, quienes deben tramitar aquellas controversias que se originan en el pago tardío de cesantías, a través del proceso ejecutivo, decisión que fue aceptada por el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, que recibió las diligencias provenientes del Tribunal Administrativo de la misma ciudad.
Ahora, dilucidado lo anterior, señaló la primera instancia que las providencias dictadas por el mencionado juzgado y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, mediante las cuales se negó el mandamiento de pago reclamado por la aquí accionante, se sustentaron en una interpretación coherente y estructurada de las normas y la jurisprudencia relativa a los elementos constitutivos de los títulos ejecutivos.
Por ello, avaló sus conclusiones como razonables e inmodificables por vía de tutela, partiendo de la autonomía reconocida a los operadores judiciales desde la Constitución Política. LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el pronunciamiento anterior, el apoderado de la demandante presentó recurso de apelación. Insistió en que la autoridad que debe conocer de la demanda incoada por MARÍA CELINA RODRÍGUEZ DE ROA para reclamar el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por la demora en el pago de cesantías, es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que, «para la fecha en que se presentó la demanda, el 13 de septiembre de 2013, el más alto tribunal que resolvía los conflictos de competencia, respecto de este tipo de prestaciones había definido y mantenía el criterio que el competente era la Jurisdicción Administrativa, sólo hasta diciembre del 2014, volvió a cambiar de posición asignándole la competencia a la Jurisdicción Laboral, es más y ahora el 16 de febrero de 2017 con radicado 11001010200020160179800 con ponencia (…) resolviendo un conflicto de competencia, cambió nuevamente el criterio y le asignó la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa».
Así las cosas, enfatiza el recurrente, la vía idónea para reclamar el derecho a recibir la prestación económica demandada por su prohijada es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. De otra parte, expresó el memorialista que la situación anterior configura violación flagrante del derecho al acceso efectivo a la administración de justicia y confianza legítima pues, no hay quién emita una «solución de fondo a la situación que se les pone de presente», esto es, si su representada tiene o no derecho al pago de la indemnización mencionada.
En ese orden de ideas, solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar, se acceda a las pretensiones invocadas en el escrito de demanda inicial. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, concordante con el artículo 1º del Acuerdo número 001 del 15 de marzo de 2002 emitido por la Sala Plena de la Corporación, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver la impugnación instaurada por el apoderado de la accionante contra el fallo proferido por la homóloga Sala de Casación Laboral. 2.
Referente a la acción pública que nos ocupa, ha de precisarse que el artículo 86 de la Constitución Política establece que se trata de un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La doctrina constitucional ha sido clara y enfática en señalar que cuando se trata de providencias judiciales, la acción de tutela solamente resulta procedente de manera excepcional, pues como regla general la inconformidad de las partes con lo resuelto por los funcionarios judiciales ha de ser planteada y debatida en forma oportuna, acudiendo para ello a los medios de impugnación instituidos en los códigos de procedimiento.
No obstante, por vía jurisprudencial se ha venido decantando el alcance de tal postulado, dando paso a la procedencia de la acción de tutela cuando se trate de actuaciones que carezcan de motivación o fundamento objetivo, contrariando su voluntad para hacer imperar la arbitrariedad y el capricho del funcionario, o resulten manifiestamente ilegales, de ahí que, por excepción se permitirá que el juez de tutela pueda intervenir en orden a hacer cesar los efectos nocivos que la causal especial de procedibilidad detectada puede ocasionar en relación con los derechos fundamentales.
Debe reiterar la Sala en esta oportunidad, que cuando la tutela pretende la protección de un derecho fundamental presuntamente vulnerado por una providencia judicial, su procedencia no es excepcional, sino excepcionalísima, pues corre el demandante con la carga de demostrar la presencia de una o varias de las causales de procedibilidad que esta Corporación ha venido acogiendo, en posición compartida con la Corte Constitucional, que expresó en sentencia CC T-780/06 que: La eventual procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales y otras providencias que pongan fin al proceso tiene connotación de excepcionalísima, lo cual significa que procede siempre y cuando se cumplan unos determinados requisitos muy estrictos que la jurisprudencia se ha encargado de especificar ( Negrillas fuera del original ). 3.
En el caso que concita la atención de la Sala, el abogado de MARÍA CELINA RODRÍGUEZ DE ROA interpone acción de tutela con el fin de que le sean amparados, a su prohijada, los derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración de justicia, debido proceso e igualdad que, dice, le fueron lesionados por las autoridades accionadas dentro del proceso judicial que adelanta para obtener el pago de una indemnización moratoria por reconocimiento tardío de cesantías.
Al respecto, explica el memorialista que la jurisdicción ordinaria no avala esa pretensión porque no existe título ejecutivo que acredite con certeza la existencia de la obligación reclamada, empero, la declaración de ese derecho fue lo que se intentó, en primer lugar, al acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, la cual, manifestó ser incompetente para pronunciarse sobre dicho asunto y remitió el trámite a los jueces laborales.
Por tanto, pide el accionante que se deje sin efectos la decisión adoptada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá el 28 de febrero de 2017, mediante la cual se confirmó la providencia del 12 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado 39 Laboral del Circuito de la misma ciudad, que negó el mandamiento de pago pretendido por la parte actora, y se adopten los correctivos necesarios para garantizar el real y efectivo acceso a la administración de justicia, esto es, que se anulen también las decisiones del 21 y 29 de mayo de 2015 emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que sea esta jurisdicción la que asuma el conocimiento de la demanda incoada por MARÍA CELINA RODRÍGUEZ DE ROA.
Al respecto ha decantado la jurisprudencia, se incurre en vía de hecho cuando, (i) la decisión que se reprocha se funda en una norma absolutamente inaplicable (defecto sustantivo); (ii) resulta manifiesto que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión (defecto fáctico);
(iii) el funcionario carece de competencia para proferir la decisión (defecto orgánico); y, (iv) el juez actuó completamente por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental). Sobre la primera causal, es preciso tener en cuenta que para que se incurra en vía de hecho la norma a que acude el juez debe ser claramente inaplicable.
De allí, se deriva que no existe defecto sustantivo cuando ello no es evidente, o simplemente cuando la queja parte de una interpretación diversa que el actor da a la norma con un alcance distinto al sentado por el funcionario judicial. Lo expuesto, se funda en que quien administra justicia tiene autonomía para interpretar la norma que más se ajuste al caso, para valorar las pruebas y para decidir el asunto con fundamento en las prescripciones legales y constitucionales pertinentes.
La labor de interpretación, como consecuencia de la autonomía judicial que reconoce la Carta Política, permite que la comprensión que se llegue a tener de una misma norma por distintos operadores jurídicos sea diversa, pero ello, per se, no hace procedente la acción de tutela. Ahora, revisada la providencia del Tribunal motivo de inconformidad, que confirmó la decisión del Juzgado laboral, no puede concluirse que aquella constituya una vía de hecho en los términos planteados por el accionante, ni se advierte la existencia de algún defecto capaz de configurar una causal de procedibilidad del amparo.
Lo anterior, por cuanto se observa que el órgano colegiado accionado, para establecer la procedencia o no de la demanda, la estudió, así como sus anexos, y de cara a la normatividad y jurisprudencia aplicable, confirmó su inadmisión por carencia de título ejecutivo, pues la sanción moratoria pretendida no fue reconocida en el acto administrativo aportado como documento base del recaudo y por ende, no contiene la obligación que se pretende ejecutar.
En efecto, señaló: (…) En tal sentido y descendiendo al caso bajo examen, advierte la Sala que la documental allegado (sic) como título ejecutivo complejo base de recaudo se encuentra conformado por la resolución No 4575 del dos (02) de mayo de 2013 (fls. 12 a 14), la notificación personal de la anterior resolución (fl. 15) y consignación de las cesantías de la entidad bancaria BBVA (fl. 16).
Ahora bien, frente a la indemnización moratoria pretendida por el no pago de oportuno de las cesantías cabe señalar que si bien es cierto la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la Ley 1071 de 20061, regula los términos con que cuentan las entidades para efectuar el reconocimiento y pago de las cesantías a los empleados públicos; disponiendo al efecto un término de quince (15) días para que la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías expida el acto administrativo correspondiente, contados a partir de la presentación de la solicitud; en tanto para efectuar el pago dispone un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías al servidor público; previendo que en caso de mora en el pago, la entidad obligada reconocerá y cancelará al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas; no es menos cierto que de los documentos aportados como título ejecutivo no se desprende la obligación clara, expresa y actualmente exigible frente a lo pretendido, esto es frente a la indemnización moratoria deprecada, en la medida en que no se aporta constancia de ejecutoria de la resolución por la cual se reconoce las cesantías, y se carece de reconocimiento alguno al respecto; máxime cuando, conforme a lo ampliamente reiterado por la Sala Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia, verbigracia lo expuesto en la sentencia de 21 de abril de 2009 Radicación 35414, entre muchas otras, la aplicación de la indemnización moratoria no es automática sino que se requiere su declaración, previo análisis y/o consideración en cada caso en particular de los elementos denotativos de la mala fe de la entidad responsable del pago tardío, de suerte que en caso de presentarse una causal de justificación para su conducta, habría lugar a exonerársele de la misma, no siendo por tanto el proceso ejecutivo el escenario procedente para ello.
(Destaca la Sala). Dicha posición es apoyada por el Consejo de Estado, que en casos similares ha señalado: Conforme a lo anterior no se puede afirmar en este caso que el título ejecutivo sea la Resolución… que reconoció las cesantías a la demandante, pues, allí no hay ninguna manifestación de la voluntad de la administración del Departamento de Boyacá que sea expresa, clara y exigible respecto del punto que se debate en este proceso, esto es, el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
Además, no está en discusión el reconocimiento mismo de las cesantías contenido en la resolución mencionada; lo que es objeto del presente proceso es el pago de la sanción moratoria porque las cesantías no se pagaron dentro del plazo indicado en la ley. En este orden de ideas decir que el conocimiento del presente asunto es de la Justicia Ordinaria Laboral con el argumento de que hay un acto administrativo que reconoció las cesantías que junto con la Ley 244 de 1994 conforma un título ejecutivo complejo que se debe ejecutar ante citada jurisdicción, no corresponde a un entendimiento real y efectivo de la jurisdicción y de las competencias señaladas en la ley para conocer y decidir los diferentes asuntos propuestos por los administrados.
(Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo, 16 Jul. 2015, Rad. 15001-23-33-000-2013-00480-02). Por su parte, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al resolver colisiones de competencia entre la jurisdicción laboral y la contencioso administrativa por el cobro de sanciones moratorias por el pago de cesantías, ha mantenido una posición distinta: En síntesis, evidencia la Sala que lo realmente pretendido por el parte actor (sic), desde un punto de vista sustancial o material, es obtener por vía judicial el pago de la sanción moratoria prevista en la ley por el incumplimiento al pago oportuno de las cesantías reconocidas por parte de la entidad demandada.
Resulta claro para la Sala, que la procedencia del cobro ejecutivo de la pluricitada sanción moratoria bajo las condiciones descritas, hace necesaria la conformación del título correspondiente para la exigibilidad de la obligación perseguida, el cual no podrá ser otro que un título ejecutivo complejo, pues la sanción o indemnización contenida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 opera por ministerio de la ley y en derecho su consecuente pago, pues no se requiere una manifestación expresa de la entidad incumplida evidenciándose que dicha disposición se convierte en una condición cierta y exigible reconocida por el mismo legislador.
(…) Ahora bien, si dicha sanción no requiere un reconocimiento previo ni declaración judicial, observa la Sala que la constitución de dicha obligación se haría exigible a través de un título complejo conformado por: i) el acto administrativo ejecutoriado, que reconoció y ordenó el pago de las cesantías al servidor público; ii) la prueba del pago extemporáneo y de su fecha.
(15 oct. 2015, Rad. 110010102000201503020-00) De la anterior recapitulación se advierte que no existe una línea jurisprudencial uniforme respecto al asunto debatido (si el acto administrativo ejecutoriado, que reconoció y ordenó el pago de las cesantías al servidor público y la prueba del pago extemporáneo constituyen un título ejecutivo complejo), eventos en los cuales el juez puede optar por seguir una u otra posición, sin que ello implique una vía de hecho.
Sobre dicha temática, aunque enfocada en el precedente constitucional, pero igualmente aplicable cuando dos órganos de cierre mantienen posiciones disímiles sobre el mismo aspecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado: Es importante aclarar que existen casos en los que la jurisprudencia sobre un determinado aspecto de derecho no es coincidente, lo que en efecto, dificulta tener claridad sobre cuál es el precedente aplicable al caso concreto y, en consecuencia, si el juez incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente constitucional.
Esta hipótesis se presenta, por ejemplo, cuando las Salas de Revisión de la Corte tienen posiciones encontradas respecto de un mismo tema constitucional y, no existe sentencia de la Sala Plena que unifique la forma como debe resolverse la controversia. En esa hipótesis, el operador jurídico vinculado por la jurisprudencia dictada en sede de tutela por la Corte Constitucional, y respaldado por el principio de la independencia judicial, puede optar por seguir una u otra de las posiciones que defienden las Salas de Revisión. (T-038/16) En este orden, si las autoridades judiciales accionadas, de manera motivada optaron por acoger la postura más reciente del Consejo de Estado acerca de los requisitos para constituir un título ejecutivo idóneo para el cobro de la sanción moratoria en el pago de cesantías, se concluye que no desconocieron precedente judicial alguno, contrario al querer del accionante, que pretende convertir la vía constitucional en una tercera instancia, trayendo a esta sede una controversia que escapa a la función constitucional inherente al proceso de tutela, posición que comparten ésta y otras Salas de Tutelas de esta Corporación en casos similares.
(Ver CSJ STP, 29 Sep. 2016, Rad. 87899, CSJ STP, 30 Jun. 2016, Rad. 86499, CSJ STP, 15 Nov. 2016 Rad. 89116). Aunado a lo anterior, tampoco resulta atendible el reclamo del actor en punto de la supuesta «denegación de justicia» pues, como resulta claro en este asunto, tanto el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, como la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad, asumieron el conocimiento de la demanda formulada, surtieron el trámite pertinente y adoptaron la decisión que consideraron ajustada a derecho.
Por tanto, existiendo un pronunciamiento de la judicatura que resuelve la petición de la actora, no hay lugar a predicar ninguna vulneración de sus derechos fundamentales. Por los motivos expuestos en precedencia, lo pertinente es confirmar en el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA NO. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE CONFIRMAR el fallo impugnado.
NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 18