Impugnación Radicación 88.405 LUIS ALBERTO ESTRELLA CORREA SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS No. 3 JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA Magistrado Ponente STP938-2017 Radicación No 88.405 (Aprobado Acta No.24) Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecisiete (2017). Decide la Sala la impugnación interpuesta por el apoderado especial del Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA, contra el fallo proferido el 1º de noviembre de 2016, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, mediante el cual concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados por LUIS ALBERTO ESTRELLA CORREA, supuestamente vulnerados por la entidad impugnante.

Trámite al cual se vinculó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a la Gobernación de Córdoba.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Así fueron sintetizados los fundamentos de la acción en el fallo constitucional de primera instancia: “Manifiesta el accionante, que mediante Resolución N° 0950 del 22 de noviembre de 2011, expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se asignaron mil novecientos ochenta y cinco 1.985 subsidios familiares de vivienda urbana, de los cuales 1.200 serían aplicados a la Urbanización Villa Melisa de esta ciudad, y que a su núcleo familiar le fue adjudicado tal beneficio en la modalidad de adquisición de vivienda nueva, por valor de once millones setecientos ochenta y tres mil doscientos pesos ($ 11.783.200,00 m/te).

Señala, que la Gobernación de Córdoba es la encargada de ejecutar el mentado proyecto, razón por la que durante 4 años se acercó a sus instalaciones a preguntar sobre la demora en la construcción y entrega de su casa, quienes le responden que dicho subsidio sería desembolsado, por parte del Ministerio en referencia, una vez el constructor le entregara su vivienda, por constituirse ello en la modalidad de cobro contraescritura y presentarse problemas en la tramitación de la póliza de cumplimiento, exigida por la ley.

Indica, que el 10 de diciembre del 2015 se dirigió a las dependencias de la Gobernación de Córdoba, donde le manifestaron, luego de haberse consultado a la página del Ministerio de Vivienda, que su subsidio había vencido desde el 30 de junio de 2015, y que igualmente en esa misma fecha se expidió Resolución N° 0521, mediante la cual ampliaban la vigencia de algunos subsidios familiares de vivienda de interés social, disponiéndose que de los 1200 subsidios otorgados en la Resolución N° 950 de 2011, 413 se encontraban vigente, 9 en estado diferente y 778 sin vigencia. Sostiene, que los beneficiarios de dicho subsidio no pueden verse perjudicados por los problemas administrativos y de ejecución de la obra, ya que estos no son atribuibles a ellos y más aún cuando les asiste el derecho de acceder a una vivienda digna, la cual ha estado esperando desde el año 2011; además de convertirse ello en impedimento para postularse en otros proyectos de interés social.” [footnoteRef:1] [1: Fls. 120-121.

Cuaderno 1.] EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería concedió el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, vivienda digna[footnoteRef:2] y confianza legítima[footnoteRef:3] de la demandante. En consecuencia, ordenó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda que, en el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la providencia, procedan a prorrogar el subsidio que le fue concedido mediante Resolución No. 0950 de 2011.

La orden fue supeditada a la existencia de disponibilidad presupuestal.[footnoteRef:4] [2: Cfr. Sentencia T-1094 de 2015.] [3: Cfr. Sentencia T-675 de 2011 y CSJ STL275, rad. 63785.] [4: Fls. 124-136. Ibídem.] LA IMPUGNACIÓN El apoderado especial del Fondo Nacional de Vivienda impugnó el fallo. Adujo que, dentro del ámbito de sus competencias, ha venido realizando todas las actuaciones necesarias para garantizar el derecho a la vivienda digna de la accionante.

Explicó que el subsidio del proyecto urbanización “Villa Melisa” no fue prorrogado, debido a que la obra presentó demoras considerables que impidieron la movilización de los recursos, por lo tanto, fue declarada en incumplimiento y “ no se ejecutará ”. Precisó que el retraso de las obras, debe atribuirse a la Gobernación de Córdoba, pues de las visitas efectuadas al lugar previsto para el proyecto, se advirtió que los constructores no cumplirían el plazo establecido, razón por la cual los subsidios no fueron incluidos en la resolución de ampliación y, en consecuencia, los dineros fueron restituidos al tesoro nacional[footnoteRef:5].

Por lo anterior, solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. [5: Fl.155-159. Ibídem.] CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. De conformidad con la preceptiva del artículo 1º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la decisión proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Montería. Corresponde a la Corte determinar si las entidades demandadas vulneraron el derecho fundamental a la vivienda digna del accionante, al no prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda que le fue otorgado mediante Resolución No. 0950 de 2011, invocando que el proyecto no ha podido ejecutarse, por causas que no les son imputables.

Para resolver ese asunto, la Sala (i) abordará el alcance del derecho a la vivienda digna y su protección a través de la acción de tutela; (ii) estudiará el tema de los subsidios de vivienda familiar, como mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con una vivienda digna; (iii) las reglas sobre su vigencia y; finalmente, (iv) analizará el caso concreto. 2.

La vivienda digna es uno de los derechos sociales consagrados en el capítulo segundo del título primero de la Constitución Política. Concretamente, su artículo 51 establece que “ Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas ”.

La Corte Constitucional ha reconocido que la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, dada su relación intrínseca con la dignidad humana. Sobre el particular ha dicho que si bien el mismo se caracteriza por cierto grado de indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere, tal connotación no puede conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la procedencia del amparo cuando se advierta su vulneración[footnoteRef:6].

Así, en sentencia T-585 de 2006, la Corte explicó que su protección, a través de la acción de tutela, puede solicitarse cuando (i) por vía normativa se defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un derecho subjetivo; (ii) su no satisfacción ponga en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como la vida, el mínimo vital, la integridad física, etc.; y (iii) se reclame la protección del derecho en cuestión frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los particulares. [6: Sentencia T-602 de 2013] 3.

La jurisprudencia ha establecido que el Estado es responsable de promover las condiciones necesarias para que los ciudadanos puedan acceder a una vivienda digna. Para cumplir ese propósito, tiene la obligación de asegurarles progresivamente, a todas las personas, el derecho a una vivienda en condiciones de seguridad, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y cultural.

Las actuaciones u omisiones que impidan u obstaculicen la materialización de estos atributos, son susceptibles de control[footnoteRef:7]. [7: Sentencia T-152 de 2016] En ese orden de ideas, las políticas a nivel nacional en esta materia, deben dirigirse a asegurar que la población cuente con un lugar digno para habitar y donde, además, pueda desarrollar su proyecto de vida[footnoteRef:8].

En concordancia con ello, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el subsidio es un mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con una vivienda digna[footnoteRef:9]. [8: Sentencia T-602 de 2013] [9: Sentencia T-675 de 2011] Ahora bien, la Corte Constitucional tiene señalado que, cuando las entidades públicas ejecutan las políticas de vivienda, sus actuaciones generan una expectativa legítima en los afiliados.

Así, en sentencia T-573 de 2010, conoció el caso de una familia que fue beneficiada con un subsidio sobre un proyecto denominado urbanización “San Antonio”. Si bien la accionante había solicitado el desembolso del subsidio, pasados dos años aún no le habían hecho entrega de la vivienda, debido a problemas administrativos diversos. En esa oportunidad, la Corte advirtió que el incumplimiento del contrato de construcción, que en el caso se debía a un círculo vicioso de traslado de responsabilidades, configuraba un claro quebrantamiento del derecho a la vivienda digna de la accionante y de su núcleo familiar, razón por la cual ordenó a la Unión Temporal que entregara de manera definitiva una casa con características superiores o iguales a las pactadas inicialmente.

Además, como quiera que el subsidio había perdido vigencia con ocasión de la dilación, ordenó a Fonvivienda que prorrogara el mismo, hasta que las entidades demandadas entregaran la vivienda. Asimismo, en sentencia T-675 de 2011, dicha Corporación encontró que la decisión de una caja de compensación familiar, de no desembolsar el resto del dinero, alegando que la vigencia del subsidio había vencido, comprometía los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de los accionantes, quienes confiaron en su actuar.

La Corte Constitucional precisó que dentro de la política pública en esa materia, la garantía efectiva del derecho a la vivienda digna se logra únicamente cuando la persona beneficiada recibe efectivamente la vivienda y puede disfrutar de ella, en condiciones de habitabilidad, asequibilidad y seguridad jurídica de la tenencia. 4. Reglas sobre la vigencia de los subsidios de vivienda.

El Subsidio Familiar de Vivienda ha sido parcialmente regulado por el artículo 6º de la Ley 3ª de 1991 y el Decreto 951 de 2001, donde se define como “ un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que se establecen en la Ley 3ª de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen ”.

El artículo 2.1.1.1.1.4.2.5 del Decreto 1077 de 2015, consagra lo relacionado con la vigencia de los subsidios de vivienda otorgados por Fonvivienda. Esta norma contempla dos clases de vigencia de acuerdo al origen de los recursos y, según sea el caso, también establece la respectiva prórroga, así: (i) si el subsidio es otorgado con cargo a los recursos del presupuesto nacional, tendrá una vigencia de seis meses contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de su asignación;

(ii) si es asignado por la Caja de Compensación Familiar, la vigencia será de doce meses. Para los subsidios otorgados con cargo a los recursos del presupuesto nacional, cuyos beneficiarios a la fecha de su vencimiento hayan “ suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya construida, en proceso de construcción o un contrato de construcción de vivienda en los casos de construcción en sitio propio ”, la vigencia de los mismos tendrá una prórroga automática de seis meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario, antes del vencimiento, remita copia de la promesa de compraventa a la entidad otorgante.

En todo caso, “ la vigencia de los subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del presupuesto nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ”[footnoteRef:10]. [10: Sentencia T-602 de 2013] ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO 1. Mediante Resolución No. 0950 del 22 de noviembre de 2011, proferida por el Fondo Nacional de Vivienda, LUIS ALBERTO ESTELLA CORREA fue seleccionada como beneficiario para el otorgamiento de un subsidio de vivienda de interés social, en la urbanización “Villa Melisa”, por valor de $11.783.200.

En consecuencia, el accionante celebró contrato de promesa de compraventa con el Representante Legal de la Unión Temporal “Villa Melisa” –Gobernadora de Córdoba-[footnoteRef:11]. [11: Fls.8 y 9. Cuaderno 1.] El apoderado especial del Fondo Nacional de Vivienda informó que la vigencia del subsidio venció el 30 de junio de 2015. Explicó que no es posible extender el periodo de vigencia del beneficio, toda vez que “ el proyecto urbanización villa melisa no presentó avances de obra que viabilizaran la movilización del SFV, es decir, en razón a que el proyecto presenta atrasos considerables, no fue posible por parte de la entidad materializar dicho subsidio, razón por la cual fue declarado en incumplimiento ”[footnoteRef:12].

Por su parte, la Gobernación de Córdoba informó que la omisión denunciada, es imputable al Ministerio de Vivienda, quien por disposición legal, está en la obligación de prorrogar los subsidios referidos[footnoteRef:13]. [12: Fl.157. Ibídem.] [13: Fl.138-140. Ibídem.] 2. Pues bien, en primer lugar la Sala encuentra que, en el presente caso, no existe otro mecanismo de defensa judicial eficaz para solicitar la protección de los derechos fundamentales invocados.

En efecto, el accionante manifiesta que es padre soltero cabeza de hogar, que vive en una pieza en arriendo con su hijo menor de edad, quien depende económicamente de él y trabaja como moto taxista[footnoteRef:14]; debido al retraso en la entrega de su vivienda, debe asumir el pago de un canon de arrendamiento mensual que no está en condiciones de soportar[footnoteRef:15].

Ese escenario, de acuerdo con la jurisprudencia atrás citada, pone al peticionario en una especial situación de vulnerabilidad y exige la protección inmediata de sus garantías fundamentales, la cual solamente se puede lograr por medio del ejercicio de la acción de tutela. [14: Fl.3. Ibídem.] [15: Fl.3] En un caso similar, la Corte Constitucional estableció: (…) no existe otro mecanismo del cual pudieron haber hecho uso las accionantes para solicitar la protección de sus derechos fundamentales.

Para la Sala, las razones que motivaron la presentación de la acción se centran en circunstancias frente a las cuales no hay herramientas o instrumentos que jurídicamente les permitiera a ellos conminar a cada una de las entidades accionadas para que, dentro del marco de sus funciones, procedieran a la materialización del proyecto de urbanización “Luna el Río”, al cual deben aplicar el subsidio.

Por ello, su única opción fue la de acudir al juez constitucional a través de la acción de tutela para lograr tal cometido [footnoteRef:16]. [16: Sentencia T-602 de 2013] Siendo así, esta Corporación estudiará de fondo el presente asunto. 3. Del análisis de los elementos probatorios obrantes en el expediente, la Corte observa que la omisión del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en prorrogar la vigencia del subsidio de vivienda otorgado al accionante mediante Resolución No. 0950 de 2011, vulneró el derecho a su vivienda digna, pues a pesar de que cumplió a cabalidad los requisitos para ser acreedor de dicho beneficio; acató los procedimientos exigidos para su materialización y requirió durante más de cuatro años a las entidades responsables de su ejecución, el mismo fue injustificadamente revocado, debido a retrasos e inconsistencias administrativas que, sin duda, no le son imputables.

En efecto, independientemente de las excusas invocadas por las entidades demandadas, es claro que en el caso particular, materialmente no ha sido posible que el accionante pueda tener acceso a la vivienda. Esa circunstancia se agrava, además, con la omisión del Ministerio accionado en prorrogar la vigencia del subsidio, lo que lo deja en una situación de total desprotección, pues además de revocarle un beneficio legalmente adquirido, lo somete a cargas desproporcionadas y lesivas de sus derechos fundamentales, como lo es la obligación de postularse de nuevo a un programa de vivienda de interés social, acreditando las exigencias que resulten necesarias para ello.

Tal situación es inaceptable, pues, en palabras de la Corte Constitucional “ los beneficiarios del subsidio de vivienda no deben correr con las consecuencias de un incumplimiento que no les es imputable, porque la misma finalidad que se logra con una decisión como la cuestionada, puede alcanzarse al menos en un grado aceptable con otra medida, que no sacrifica el derecho a la vivienda como sí lo hace la decisión adoptada en este caso (…) ”[footnoteRef:17]. [17: Sentencia T-049 de 2014] Debe recordarse que la garantía del derecho a la vivienda digna, impone al Estado el deber de “ asegurar que los esfuerzos del Gobierno Nacional se complementen con la gestión, apoyo y compromiso institucional de las autoridades departamentales y municipales para lograr la adecuada focalización de los recursos del subsidio familiar de vivienda y el correcto y oportuno desarrollo y culminación de los planes de vivienda que se promuevan en el territorio nacional ”[footnoteRef:18]. –se resalta- [18: Sentencia T-585 de 2006] Por ese motivo, aunque en el escrito de impugnación Fonvivienda manifestó que cumplió con la función correspondiente dentro del programa y que, por ello, no se le podía imputar la violación de derecho fundamental alguno, lo cierto es que no puede pasarse por alto el papel fundamental que dicha entidad cumple en la implementación de la política de vivienda, el cual no se limita simplemente al otorgamiento de los respectivos subsidios: de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1537 de 2012, a los directores o representantes legales de las entidades otorgantes de subsidios familiares, les compete la vigilancia de la adecuada implementación de las políticas gubernamentales en esa materia, además de la investigación y sanción a los oferentes, constructores y demás sujetos intervinientes en el proceso de desarrollo de los planes de vivienda, cuando quiera que estos incumplan la ejecución de los mismos.

Esos deberes, como se vio, fueron desatendidos en este caso, pues aparte de haberse excluido al accionante como beneficiario del subsidio y de imputar responsabilidades a la Gobernación de Córdoba, Fonvivienda no acreditó haber desplegado alguna actuación tendiente a hacer efectiva la correcta ejecución del proyecto “Villa Melisa”. En un caso similar al aquí estudiado, esta Corporación señaló: Además, para hacer efectivo el desembolso del mencionado subsidio, el hogar debía, entre otros: i) realizar la apertura de cuenta en el Banco Agrario; ii) dirigirse al oferente del proyecto –Gobernación de Córdoba- para acordar la forma en que se realizaría el cobro del subsidio y el tiempo de construcción de la vivienda; iii) suscribir promesa de compraventa y iv) tener presente el valor del subsidio (…) Con tal panorama, concluye la Sala que razón le asistió al Tribunal de Montería al conceder el amparo invocado (…), pues la no utilización del subsidio de vivienda familiar otorgado, se debió al atraso en la ejecución del proyecto de vivienda y no a circunstancias atribuibles a la demandante, quien cumplió con las obligaciones que le correspondían para hacer efectivo el desembolso.

Adicionalmente, la norma antes transcrita es clara en señalar que corresponde al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante resolución, prorrogar los subsidios familiares de vivienda otorgados[footnoteRef:19]. [19: CSJ, STP, 21 de junio de 2016, Rad. 86058. Ver también, Consejo de Estado, Sección Segunda, 10 de marzo de 2016, Rad.23001-23-33-000-2015-00424-01 (AC)] 4.

Aparte de lo anterior, es claro que toda persona tiene derecho a la confianza legítima, principio que, entre otros efectos, tiene el de prohibirles a las autoridades públicas y a los entes privados que participen, por ejemplo, en la prestación de servicios públicos o en la satisfacción de necesidades básicas “ contravenir sus actuaciones precedentes y defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico ”[footnoteRef:20].

Este postulado, además, envuelve para los jueces y los particulares, la necesidad de mantener coherencia en sus actuaciones, respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad en el cumplimiento de las reglas jurídicas [footnoteRef:21]. –se resalta- [20: Sentencia T-248 de 2008] [21: Sentencia T-675 de 2011] Como quiera que las entidades accionadas generaron la expectativa que la adquisición de la vivienda del accionante iba a ser cubierta parcialmente con los recursos del subsidio familiar de vivienda -posibilidad que se vio reforzada al haberse postergado dicho beneficio durante más de cuatro años y no invocarse durante ese tiempo ningún inconveniente que impidiera la ejecución del proyecto-, la conducta asumida a último momento, esto es, la decisión de no prorrogar dicho auxilio y declarar “ en incumplimiento ” la materialización de la obra, vulneró el principio de buena fe y confianza legítima, generando una consecuencia desfavorable y desproporcionada al interesado, pues se afectó su derecho a una vivienda digna. 5.

Con fundamento en las razones expuestas, la Sala considera que la decisión de las entidades demandadas de suspender el subsidio familiar de vivienda del demandante, cuya vigencia se había vencido, desconoce sus derechos fundamentales, razón por la cual se confirmará el fallo impugnado. Por lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA No. 3, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE CONFIRMAR el fallo impugnado.

NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 17