CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela 74286 JOSÉ DEL CARMEN FERNÁNDEZ JIMÉNEZ IMPUGNACIÓN CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER Magistrado Ponente STP9064-2014 Radicación nº 74286 Aprobado mediante Acta nº 215 Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil catorce (2014) Procede la Sala a pronunciarse acerca de la impugnación interpuesta por el accionante JOSÉ DEL CARMEN FERNÁNDEZ JIMÉNEZ, respecto de la decisión adoptada el 26 de mayo de 2014, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, por cuyo medio negó el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y mínimo vital, presuntamente vulnerados por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR.
ANTECEDENTES Señala el accionante que en el mes de noviembre de 2006 solicitó ante la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, permiso de vertimientos para descarga de aguas residuales industriales al río Bogotá, toda vez, que tiene en arriendo el lote denominado « La Vega » ubicado en la vereda Reatova de municipio de Villapinzón, donde desarrolla una actividad industrial de curtido de pieles en el curtiembre denominado «Buenos Aires».
Indica que la CAR inició el trámite de su solicitud mediante auto OPAG No.358 de 15 de noviembre de 2006, en el que le ordenó realizar el pago de $372.643.oo y luego de varios informes técnicos realizados por esa entidad, mediante Resolución No.1520 de 29 de agosto de 2013 negó el permiso de vertimientos. Precisa que en contra de esa decisión interpuso el recurso de reposición el cual fue resuelto mediante Resolución No.0094 de 14 de enero de 2014, en la cual se confirmó integralmente el acto administrativo objeto de impugnación. Por lo anterior, considera el actor que le fue violado su derecho al debido proceso de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Nacional y los artículos 67 y 72 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), pues señala, que se le ha notificado en indebida forma las actuaciones de la CAR, como quiera que se ha dirigido las comunicaciones a una dirección ajena a la suya y que le pertenece a JOSÉ DEL CARMEN FERNÁNDEZ TRIANA, quien se encuentra adelantando una solicitud de la misma naturaleza.
Añade que mediante el acto administrativo el cual se le negó la solicitud de vertimientos, se le vulneró el derecho al trabajo y al mínimo vital previsto por el artículo 25 de la Constitución Nacional, toda vez que de la actividad de curtiembre depende él y su familia, la cual ha desempeñado por más de 31 años, aludiendo no saber realizar ningún otro trabajo para garantizar la subsistencia de su mínimo vital y el de su familia.
Concluye indicando que ya ha cumplido en su totalidad con los requerimientos que le hace la CAR, se pagaron los derechos establecidos, se realizaron las publicaciones, se retiraron los equipos fuera del área de ronda, a excepción de una pared, la cual no ha podido ser derrumbada por circunstancias de seguridad y protección que no le brinda la CAR a los ribereños, pero que pese a ello no se justifica la negación del permiso de vertimientos para descarga de aguas residuales industriales al Río Bogotá y menos confundir el nombre de los interesados.
Por lo anterior solicita se tutelen sus derechos al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital, y se ordene decretar « la nulidad del expediente administrativo No.38822 de la Subdirección Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, incluidas las resoluciones del 29 de enero de 2013 y 0094 del 14 de enero de 2014 ». TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA Avocado el conocimiento de la acción, se corrió traslado a la accionada para que ejerciera el derecho de defensa y contradicción, vinculando a la acción a la Oficina Provincial Almeidas y al Municipio de Guatavita.
RESPUESTA DE LA ACCIONADA La apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- se opone a la demanda de tutela indicando que no se ha vulnerado derecho alguno al accionante y aclara que por estos mismos hechos se tramitó amparo constitucional ante el Juzgado Penal del Circuito de Chocontá. Indica que el Decreto 1541 de 1978, en sus artículos 124 y 222 señalan que la autoridad ambiental podrá alinderar las fuentes o depósitos de aguas con el objeto de protegerla y además debe restringir el ejercicio de actividades, entre ellas los vertimientos de aguas negras, uso de fertilizantes o pesticidas y otras similares.
Se refiere a la normatividad que regula el procedimiento de protección hidrológica, citando para tal fin el decreto Ley 2811 de 1974, el Acuerdo No.017 de 2009 expedido por la CAR, la Ley 99 de 1993, artículo 31, numeral 12, el Decreto 3930 de 2010 artículo 41, los Acuerdos 01 del 30 de enero de 2001 y 017 del 25 de julio de 2001 y Resolución No.0204 del 28 de febrero de 2001 expedidos por la CAR.
Frente a los hechos manifiesta que si bien es cierto, que se efectuó el pago de servicio de evaluación ambiental, éste no implica que se deba otorgar el permiso de vertimiento por parte de la CAR. Así mismo, señala, que frente al recurso de reposición interpuesto por el accionante contra la Resolución No.1520 el cual fue resuelto mediante Resolución No.0094 de 14 de enero de 2014, no procede ningún recurso por encontrarse agotada la vía gubernativa y no es la acción de tutela el medio jurídico para restarle validez a esta resolución. En cuanto a las notificaciones a las que se refiere el accionante, indica que ha notificado cada uno de los actos administrativos expedidos en el trámite del permiso de vertimientos, siendo estas enviadas al lote denominado la Vega, localizado en la Vereda Reatova, jurisdicción del municipio de Villapinzón, inmueble del señor JOSÉ DEL CARMEN FERNÁNDEZ JIMÉNEZ, en al curtiembre denominada Buenos Aires, el cual es a su vez el inmueble de los herederos de José Fernando Fernández Lizarazo, entre los que se hallan el actor y Luis Eduardo, Edgar Mauricio, Leidy Marlén, Lisbed Elvira y Diana Maribel Fernández Lizarazo.
Aclara que las comunicaciones fueron recibidas por el señor Mauricio Fernández y las Resoluciones 1520 de 2013 y 0094 de 2014 se encuentran debidamente fundamentadas y notificadas, cumpliendo así con la normatividad que rige el procedimiento para otorgar un permiso de vertimientos, por cuanto la CAR no ha vulnerado ningún derecho fundamental al actor.
Finaliza indicando que el señor José del Carmen Fernández Triana se encuentra tramitando un procedimiento de permiso de vertimientos de aguas, notificándole a ese ciudadano todas las decisiones, sin que se haya incurrido en error en el acto de publicidad respecto de JOSÉ DEL CARMEN FERNÁNDEZ JIMÉNEZ. EL FALLO IMPUGNADO Lo profirió la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca, el 26 de mayo de 2014, negando el mecanismo de amparo al considerar que de las pruebas allegadas al trámite constitucional, se pudo establecer que la actuación de la Corporación Autónoma Regional CAR, lejos de vulnerar el derecho fundamental a debido proceso, ha materializado su real efectivización notificándole en forma personal a JOSÉ DE CARMEN FERNÁNDEZ JIMÉNEZ, todas y cada una de las determinaciones adoptadas a lo largo del proceso administrativo ambiental de permiso de vertimiento de aguas, sin que exista ninguna decisión que no le haya sido publicitada con el cumplimiento de los procedimientos previstos para ello.
Por tanto, señala el a quo, no se evidencia vulneración alguna de las garantías fundamentales invocadas, así como tampoco la existencia de un perjuicio irremediable o una violación al mínimo vital o al trabajo, en la medida que la decisión adoptada por la CAR Cundinamarca, estuvo precedida de un procedimiento donde se le otorgó garantías e incluso asesoramiento para que cumpliera con las normas ambientales y obtuviera su permiso para el vertimiento de aguas residuales y así continuara con su industria; no obstante, no se dio cumplimiento estricto a lo requerido por al entidad accionada.
Aclara además, que la entidad accionada no ha limitado su derecho al trabajo, pues JOSÉ DEL CARMEN FERNÁNDEZ JIMÉNEZ puede desarrollar cualquier labor que le proporcione los medios económicos necesarios para su subsistencia, pero no puede continuar desplegando su industria de curtiembre en los términos en que la ha ejecutado por claro incumplimiento de los mandamientos legales que regulan dicha actividad.
Concluye señalando que contra la Resolución emanada de la CAR Cundinamarca, a través de la cual se negó el permiso de vertimiento de aguas, es un acto administrativo de carácter general y abstracto, contra el cual procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual el accionante puede demandar e incluso solicitar la suspensión provisional de dicha decisión. LA IMPUGNACIÓN Notificado el contenido del fallo, el accionante lo impugnó expresando su inconformidad con similares argumentos a los de la demanda, indicando, que es tan clara y patente la violación de sus derechos fundamentales, que ahora la CAR, « después que se enteró de la TUTELA mediante traslado que se hizo de la misma, ME CITÓ a sus oficinas de la Carrera 5 No.6 53 Piso 3 de Chocontá pretendiendo REMEDIAR Y DE PASO LEGITIMAR Y SUBSANAR TODOS SUS YERROS Y DESACIERTOS EN LA FORMACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, y por ello dejó la CONSTANCIA DE COMPARECENCIA de fecha 20 de mayo de 2014, A LAS 10:30 AM. precisando que efectivamente EXISTEN las irregularidades las cuales no solamente se contraen a INDEBIDA NOTIFICACIÓN de las respectivas RESOLUCIONES, sino que además dicho procedimiento erróneo y letal para mis intereses a lo largo de todo el expediente administrativo, ALGO QUE NO AVISORÓ LA SALA PENAL DEL TRIBUNL SUPERIOR DE CUNDINAMARCA.
Por ello adjunto la constancia en mención, con la que estos funcionarios pretendieron inducirme en error para convalidar sus actos, ASPECTOS SOBRE LOS QUE EL REPRESENTANTE LEGAL O APODERADO DE LA CAR, OMITIÓ EN SU RESPUESTA PARA INDUCIR FRAUDULENTAMENTE EN ERROR AL TRIBUNAL, con el fin de que se le fallara a favor ». Por lo anterior, solicita revocar el fallo de primera instancia y en consecuencia acceder a las súplicas de la demanda de tutela.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. La acción de tutela, según se ha señalado en diferentes pronunciamientos, por su carácter residual, no sirve de instrumento paralelo o alternativo a los mecanismos ordinarios de defensa judicial, ni puede ser considerada como una instancia adicional. Su procedencia depende precisamente de la ausencia de esas herramientas o de su ineficacia para la efectiva protección de los derechos invocados en el libelo constitucional correspondiente. 2.
En el desarrollo de la actividad protectora en la sede mencionada, se promueve el normal funcionamiento de los órganos del Estado y se limita la intervención al control de sus funciones, con miras a preservar la legitimidad institucional que ha de caracterizar invariablemente el ejercicio de los poderes públicos reconocidos y consolidados. 3.
En el evento que ocupa la atención de la Sala, es indiscutible que la demanda de tutela presentada por JOSÉ DE CARMEN FERNÁNDEZ JIMÉNEZ, tiene por finalidad cuestionar actos administrativos de carácter general y abstracto, como lo son las Resoluciones 1520 de 20 de agosto de 2013 y 0094 de enero 14 de 2014. 4. La acción de tutela no tiene cabida, en tanto su naturaleza no es la de recurso supletorio o alternativo de los mecanismos de defensa establecidos por el ordenamiento jurídico para regular la protección de los derechos y menos se constituye en vía para soslayar las decisiones adoptadas en los trámites administrativos, cuando, como lo concluyó el juez constitucional de primera instancia, el actor cuenta con la posibilidad de ventilar sus inconformidades por los cauces ordinarios, esto es, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar el acto administrativo a través del cual se negó el permiso para vertimiento de aguas residuales al Río Bogota, provenientes del curtiembre de su propiedad.
La Corte Constitucional, en relación con el tema ha sostenido: …en materia de amparo judicial de los derechos fundamentales hay una regla general: la acción de tutela es el último mecanismo judicial para la defensa de esos derechos, al que puede acudir el afectado por su violación o amenaza sólo después de ejercer infructuosamente todos los medios de defensa judicial ordinarios, o ante la inexistencia de los mismos.
Así lo consideró la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-568/94: Sobre el particular, debe reiterar la Sala la improcedencia de la acción de tutela cuando existen otros medios de defensa judicial, teniendo en cuenta el carácter de mecanismo excepcional concebido en defensa de los derechos fundamentales, con la característica de ser supletorio, esto es, que sólo procede en caso de inexistencia de otros medios de defensa judicial, salvo que se intente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable - artículo 86 de la C.P. y artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991 -.. 5.
Adicionalmente debe señalarse, como surge de la interpretación del artículo 86 de la Carta Política, que la acción de amparo resulta procedente cuando se configure la existencia inminente de un perjuicio irremediable frente a los derechos constitucionales afectados o amenazados, en términos tales que aún existiendo un canal de protección judicial idóneo para protegerlos, la decisión de esta autoridad podría resultar inútil o tardía. La Corte Constitucional haciendo referencia a lo que debe considerarse como perjuicio irremediable, ha sostenido de vieja data: Se entiende por irremediable el daño para cuya reparación no existe medio o instrumento.
Es el daño o perjuicio que una vez se produce, no permite retrotraer las circunstancias al estado anterior a la vulneración del derecho. El legislador abandonó la teoría del daño no resarcible económicamente, que en oportunidades se ha sostenido, en especial para considerar algunos elementos del perjuicio moral. Se ha considerado, por intérpretes de la norma, que su redacción adolece de defecto al afirmar que el dicho perjuicio irremediable sería aquél no reparable en su integridad, mediante indemnización, interpretación equivocada porque abandona la manifestación expresa y literal de la ley.
Se trata de daños como la pérdida de la vida, o la integridad personal, que pudiendo ser indemnizados totalmente en sus efectos materiales y morales, no puede recuperarse por ningún medio. (Subrayas fuera del texto). Aplicado lo anterior al caso objeto de análisis, es claro que con la decisión proferida en el acto administrativo cuestionado ningún perjuicio irremediable se le causa, pues la situación expuesta por el señor JOSÉ DEL CARMEN FERNÁNDEZ JIMÉNEZ no se encuentra prevista como aquellas que requieran protección especial y urgente, máxime cuando no se encuentra probada la vulneración a las garantías superiores aludidas. 6.
Bajo estas premisas el objeto de inconformidad que subyace en la demanda, sus efectos no pueden ser cuestionados por vía del amparo excepcional porque así lo prevé de manera clara el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 7. Acerca de la improcedencia de la acción de tutela frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto, ha precisado la jurisprudencia constitucional: Esta Corporación, en armonía con lo previsto en el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha señalado que la acción de tutela no constituye el medio idóneo para controvertir actos de contenido general, impersonal y abstracto, pues para tal fin el ordenamiento ha diseñado otros mecanismos de control judicial, lo cual se explica en la medida en que esos actos demandan un análisis ponderado bajo la órbita de procesos con características especiales.
Así pues, la acción y la omisión previstas en el artículo 86 de la Constitución Política deben tener un contenido particular, personal y concreto. Algunos ejemplos jurisprudenciales ilustran con mayor claridad el asunto: - En la sentencia T-105 de 2002 la Corte debió estudiar las demandas de tutela presentadas por algunos funcionarios del Municipio de Cali, quienes consideraban vulnerados sus derechos con las determinaciones de dicha entidad sobre sus escalas salariales y el no reconocimiento de una prima técnica (en las que se incluía un acuerdo municipal).
Entre los argumentos para denegar el amparo la Corte sostuvo que, “la acción de tutela resulta improcedente frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto, como los que se pretenden cuestionar, frente a los cuales la misma ley consagra otro mecanismo de defensa judicial, pudiendo ser controvertidos en su legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa. - La misma postura fue asumida en la Sentencia T-151 de 2001.
En aquella oportunidad la Corte analizó el caso de un aspirante a rector en la Universidad de Cartagena, que inconforme con los requisitos establecidos por el Consejo Superior Universitario presentó acción de tutela para controvertir el acuerdo expedido. Al respecto la Corte dijo lo siguiente: «Es claro entonces que tratándose de actos de carácter general no hay competencia del juez de tutela y que toda actuación en este campo es por principio, plenamente improcedente». - También resulta ilustrativa la Sentencia T-321 de 1993, donde la Corte revocó los fallos de instancia y en su lugar denegó la tutela interpuesta por una madre de familia contra el Instituto Nacional de Radio y Televisión y el Consejo Nacional de Televisión, por la emisión de algunos programas en la franja vespertina.
La Corte fue enfática en destacar la improcedencia de la tutela en los siguientes términos: Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos.
Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad. Pero no es ése el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en su numeral 5o. que es improcedente la acción "«cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto».
Es que lo que se busca con el mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en mención”. 8.
Por tanto, como lo que se pretende atacar califica como acto de carácter general, impersonal y abstracto cuya legalidad bien puede ser controvertida mediante la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ninguna duda emerge en cuanto al incumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción, siendo que las reglas que rigen la función judicial en materia de tutela y en particular la que señala su improcedencia cuando la demanda se dirige contra actos administrativos de esta naturaleza, están encaminadas precisamente a salvaguardar el Estado de Derecho por cuanto para ello el orden jurídico prevé mecanismos judiciales que se pueden ejercitar ante órganos especializados para resolver las demandas que pretendan su ineficacia, autoridades a las que igualmente se les ha conferido la misión de preservar el orden constitucional. 9.
Consecuente con lo anterior, tampoco procede el amparo como instrumento temporal de protección, pues como viene de señalarse cuando las actuaciones administrativas tienen efectos nocivos en las garantías de los interesados, la acción de tutela se erige como un medio de protección adecuado, pero solamente si no existe otro mecanismo de defensa judicial que sirva para garantizar tales derechos, o si existiéndolo no se revela como una herramienta eficaz en el caso concreto, o se cierne la amenaza inminente de un perjuicio irremediable; presupuestos que en el sub exámine no convergen, pues analizada de manera integral la situación que relata el escrito tutelar, no puede, prima facie, situarse al impugnante en el terreno especial y de suyo extraordinario que hace dable impartir protección transitoria.
Cuestión Final El accionante, allega al escrito de impugnación una «C onstancia de Comparecencia », emitida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, que no fue allegada al trámite constitucional en primera instancia, la cual pretende que sea tenida en cuenta en esta instancia, vale la pena recordar al actor que dichas argumentaciones no serán tenidas en cuenta, ya que la impugnación sólo se limita al estudio de lo que fue propuesto de la demanda de tutela, sin que sea posible abordar otros temas o vulneración de derechos que no fueron esbozados en la acción de tutela.
Bajo esa perspectiva, cuando se trata de actuaciones y providencias judiciales, la carga de la prueba para demostrar las afirmaciones en que sustenta el actor la vulneración a sus derechos constitucionales corresponde al accionante, situación que no se dio en el presente caso, pues ello se hacía necesario, con el fin que los mismos fueran sometidos al análisis del juez constitucional, y así determinar la presunta vulneración de sus derechos fundamentales.
Por lo anterior, oportuno resulta traer a colación lo señalado por la jurisprudencia constitucional acerca de la carga de la prueba en acciones de tutela: Quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación. Acorde con lo anterior, al no contar el juez de tutela con elementos de juicio que le permitieran arribar a la conclusión de la presunta vulneración a los derechos fundamentales reclamados por el actor, la demanda de amparo no tenía vocación de prosperidad, razón por la cual la decisión que se impone adoptar en esta sede es su confirmación. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutelas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.
Confirmar el fallo impugnado. 2. Notificar de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de este fallo. CÚMPLASE JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria � Mediante auto de 13 de mayo de 2014, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto de 25 de marzo de 2014, inclusive, mediante el cual el Juzgado Penal del Circuito de Chocontá avocó el conocimiento de la acción de tutela, por carecer de competencia para conocer del amparo constitucional. � CC T – 555/04 � CC.
T- 823/99. � Sentencias T-119/03, T-105/02, T-151/01, T-1497/00, T-1452/00, T-1290/00, T1201/00, T-982/00, T-815/00, T-287/97, T-610/97, T-321/93, T-203/93 y T-123/93. � CC T-1452/00. 6 CC T-1497/00. � CC T-835/00 PAGE 19