CUI 11001020400020250124300 N.I. 145962 Tutela de primera instancia A/Carmen María Herrera de Montes GERSON CHAVERRA CASTRO Magistrado Ponente STP8986-2025 Radicación N° 145962 Acta No.131 Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025). ASUNTO Decidir la acción de tutela promovida por Carmen María Herrera de Montes, en contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Fondo para la Reparación a las Víctimas, trámite que se hace extensivo a la Sala Penal de Justicia y Paz del Tribunal Superior de Barranquilla y al Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, mínimo vital y dignidad humana.
LA DEMANDA De acuerdo con lo indicado en el libelo y lo obrante en la actuación constitucional, se tiene que: El 14 de diciembre de 2020, la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior de Barranquilla profirió sentencia dentro del proceso radicado bajo el número 080012252003201683155, mediante la cual condenó a exintegrantes del extinto Bloque Héroes de los Montes de María de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), con incidencia en la región de los Montes de María, por diversos hechos que tuvieron como víctima a Carmen María Herrera de Montes.
Entre los delitos reconocidos se incluyeron el desplazamiento forzado, la destrucción y apropiación de bienes protegidos y actos de terrorismo. En desarrollo del incidente de reparación integral, dicha autoridad judicial reconoció en favor de la accionante una indemnización compuesta por los siguientes conceptos: 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes (en adelante SMLMV) por daño al proyecto de vida, 11 SMLMV por lucro cesante, y 87 SMLMV por daño emergente.
Posteriormente, Carmen María Herrera de Montes interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), con el fin de que se ordenara el cumplimiento íntegro de lo dispuesto en la referida sentencia, particularmente en lo relativo al pago de la indemnización judicial reconocida a su favor.
El 24 de mayo de 2024, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena declaró improcedente la acción de tutela, decisión que fue apelada por la parte accionante. En segunda instancia, mediante sentencia del 4 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar modificó el fallo impugnado y ordenó a la UARIV expedir y notificar la resolución mediante la cual debía disponer el pago de la indemnización judicial, de conformidad con los valores reconocidos en SMLMV por la Sala de Justicia y Paz.
En cumplimiento parcial de dicha orden, la UARIV expidió la Resolución No. 04046 del 31 de octubre de 2024, reconociendo un pago de quince millones ochenta mil pesos ($15´080.000) a favor de Herrera de Montes. Sin embargo, la accionante estimó que dicho abono era considerablemente inferior al monto reconocido judicialmente, y no satisfacía las obligaciones impuestas en el fallo, ni constituía un cumplimiento efectivo del mandato judicial.
Ante esta situación, la accionante promovió una nueva acción de tutela contra la UARIV, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Fondo para la Reparación a las Víctimas. Alegó que, a pesar de los múltiples requerimientos judiciales y de la imposición de sanciones por desacato a funcionarios de la entidad, la UARIV persistía en justificar el incumplimiento alegando falta de liquidez presupuestal.
A juicio de la accionante, esta conducta configuró una forma de revictimización que afectó gravemente el goce efectivo de sus derechos fundamentales, especialmente teniendo en cuenta su edad avanzada, su condición de vulnerabilidad y las afectaciones emocionales que continuaba padeciendo como consecuencia del conflicto armado. Con fundamento en los anteriores hechos, solicitó lo siguiente: Que se amparen mis derechos fundamentales vulnerados por la Unidad para las Víctimas y las entidades del Estado responsables de la ejecución presupuestal.
Que se ordene el pago completo e inmediato de la indemnización judicial reconocida a mi favor, conforme a lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Superior de Barranquilla de 2020. Que se oficie al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Fondo para la Reparación de las Víctimas para que asignen los recursos necesarios para el cumplimiento de la presente orden.
Que se disponga seguimiento judicial hasta la ejecución total del fallo, garantizando el principio de reparación integral. RESPUESTAS 1. La UARIV, por intermedio de su representante judicial, sostuvo que no incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto había actuado conforme al marco constitucional y legal, en cumplimiento de los procedimientos administrativos establecidos.
Precisó que Herrera de Montes se encontraba efectivamente incluida en el Registro Único de Víctimas (RUV) dentro del marco de la Ley 975 de 2005, y que ya se había reconocido su derecho a la indemnización judicial mediante la Resolución No. 04046 del 31 de octubre de 2024. Aclaró que dicha resolución ordenó el pago parcial de la indemnización con cargo a recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), los cuales fueron cobrados el 24 de abril de 2025.
La entidad explicó que, debido a la insuficiencia de bienes entregados por el victimario condenado, los pagos con cargo a recursos propios del Fondo para la Reparación de las Víctimas no eran posibles en su totalidad. En consecuencia, se vio obligada a realizar los pagos de forma gradual y progresiva, conforme a lo establecido en los artículos 17[footnoteRef:2] y 18[footnoteRef:3] de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 2.2.7.3.4[footnoteRef:4] del Decreto 1084 de 2015, ajustándose además al principio de prohibición de doble reparación. [2: Artículo 17.
Progresividad. El principio de progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente.] [3: Artículo 18.
Gradualidad. El principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas, planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad.] [4: Artículo 2.2.7.3.4.
Montos. Independientemente de la estimación del monto para cada caso particular de conformidad con lo establecido en el artículo anterior, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas podrá reconocer por indemnización administrativa los siguientes montos: (…) 7. Por desplazamiento forzado, hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales.
Los montos de indemnización administrativa previstos en este artículo se reconocerán en salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento del pago.] Añadió que el monto entregado a la accionante se encontraba dentro de los topes legales de reparación administrativa subsidiaria, y que cualquier monto adicional dependería de la monetización futura de bienes con extinción de dominio, los cuales resultaban insuficientes frente al universo de víctimas reconocidas en la sentencia. Finalmente, sostuvo que la acción de tutela carecía de objeto, dado que ya había dado respuesta a la solicitud mediante comunicado oficial enviado al correo electrónico de la accionante.
Solicitó, en consecuencia, declarar la carencia actual de objeto y negar las pretensiones invocadas, reiterando que el cumplimiento del pago total se encontraba supeditado a los límites presupuestales, operativos y legales vigentes. 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de su subdirectora jurídica, solicitó la desvinculación del presente trámite, ya que la entidad no tiene competencia en el asunto ni ha vulnerado, por acción o por omisión, derecho fundamental alguno a la accionante. 3.
La Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior de Barranquilla, exteriorizo que, en efecto, dicha autoridad «(…) profirió Sentencia Condenatoria dentro del proceso seguido bajo el radicado 08-001-22-52-003-2016-83155, en contra de EDELMIRO ALBERTO ANAYA GONZÁLEZ (alias “El Chino Anaya”), y otros postulados, ex miembro del extinto Bloque Héroes de los Montes de María de las Autodefensas Unidas de Colombia, en adelante A.U.C., con incidencia en la región de los Montes de María, decisión en la que fue condenado por hechos acaecidos, en la que resultó como víctima reportante la señora CARMEN MARÍA HERRERA DE MONTES(…)» Precisó que, en el marco del incidente de reparación integral a las víctimas tramitado dentro del referido proceso, se reconocieron a favor de la accionante las siguientes indemnizaciones: 50 SMLMV por concepto de daño al proyecto de vida, 11 SMLMV ($9.875.284) por lucro cesante y 87 SMLMV ($76.529.179) por daño emergente, valor este último determinado a partir del análisis de bienes como semovientes, cultivos, aves de corral y vivienda rústica.
La Sala también aclaró que su competencia, de acuerdo con el marco normativo de la Ley 975 de 2005, se limitaba a la determinación y reconocimiento de la indemnización dentro del proceso judicial, mientras que la ejecución y el pago efectivo de dicha indemnización correspondían a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), conforme al marco de competencias que le asigna la Ley 1448 de 2011.
Finalmente, informó que la sentencia se encontraba ejecutoriada y disponible para consulta pública, reiterando que el cumplimiento de las medidas de reparación decretadas debía observar los mecanismos procesales y administrativos establecidos por la normativa vigente. 4. Carmen María Herrera de Montes, allegó memorial en el cual reiteró los argumentos y pretensiones expuestos al interior del libelo constitucional.
CONSIDERACIONES 1. Es competente la Sala para conocer del presente asunto conforme con lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 toda vez que la queja constitucional involucra a la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior de Barranquilla, de la cual esta Sala es superior funcional. 2.
Como bien lo refiere el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene la potestad de promover acción de tutela con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.
El problema jurídico a resolver en el presente asunto, se contrae a determinar si se configuró una vulneración a los derechos fundamentales de Carmen María Herrera de Montes, imputable a las autoridades accionadas, al omitir el pago total de la indemnización judicial a la que tiene derecho la prenombrada al ser reconocida como víctima al interior del proceso con rad. 2016-83155. 4.
De la indemnización judicial y administrativa a víctimas del conflicto armado. Lo primero que debe precisarse es que la Ley 1448 de 2011 reglamentó la indemnización administrativa para las personas que hayan sido víctimas de desplazamiento forzado. Asimismo, dispuso que la UARIV debe implementar un programa de acompañamiento a las víctimas para promover una inversión adecuada de los recursos que se reciban a título de indemnización administrativa[footnoteRef:5]. [5: “Artículo 134.El Gobierno Nacional, a través de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación a las Víctimas, implementará un programa de acompañamiento para promover una inversión adecuada de los recursos que la víctima reciba a título de indemnización administrativa a fin de reconstruir su proyecto de vida, orientado principalmente a:1.
Formación técnica o profesional para las víctimas o los hijos de estas. 2. Creación o fortalecimiento de empresas productivas o activos productivos. 3. Adquisición o mejoramiento de vivienda nueva o usada. 4. Adquisición de inmuebles rurales.”] Adicionalmente, esta normatividad señala que la indemnización se puede garantizar por vía administrativa o judicial, pero que, en todo caso, no habrá doble reparación por el mismo concepto, dado que «la indemnización recibida por vía administrativa se descontará a la reparación que se defina por vía judicial».
Al respecto, ha señalado la Corte Constitucional: En la reparación judicial se investiga y sanciona al responsable de las violaciones de derechos y se le obliga a responder económicamente por los daños materiales y morales ocasionados a las víctimas. Desde el punto de vista metodológico, la reparación por esta vía requiere la identificación y evaluación del daño de cada víctima, lo cual supone un proceso individualizado, con la utilización de variada evidencia para establecer exactamente las pérdidas de toda índole ocasionadas por el victimario.
Por esta razón, en este tipo de procesos la reparación es diferente dependiendo de cada caso ya que las víctimas difícilmente se encontraban en una situación similar antes de la violación de sus derechos. […] Por el contrario, los programas de reparación administrativa, fundamentados en el principio de subsidiariedad y complementariedad, aunque se encuentran sometidos a ciertas restricciones que impiden una compensación plena equivalente a la de la reparación judicial, tienen como fin reparar al mayor número de beneficiarios de manera justa y adecuada.
En estos casos el proceso es más flexible y ágil que la reparación judicial y promueve el acceso de todas las víctimas, las cuales no siempre tienen la posibilidad de participar en procesos judiciales de reparación por los altos costos que estos implican [footnoteRef:6]. [6: CC C-753 de 2013.] Mientras la Ley 975 de 2005 contempla, para quienes resulten condenados, la obligación de reparar a las víctimas, la Ley 1448 de 2011 se ocupa de regular lo concerniente a la indemnización por vía administrativa (art. 132), cuyo reconocimiento se encuentra a cargo de la Unidad Administrativa Especial para Atención y Reparación a las Víctimas, mediante el procedimiento previsto por el Decreto 4800 de 2011 (arts. 146 a 162).
Sobre el particular, la UARIV señala que: « [l]a indemnización se distribuirá por partes iguales entre los miembros del grupo familiar víctima del desplazamiento forzado incluidos en el Registro Único de Víctimas. En virtud de la Sentencia SU-254 de 2013, habrá núcleos familiares que recibirán 27 SMLMV y otros que recibirán 17 SMLMV »[footnoteRef:7]. [7: Consultado en: https://www.unidadvictimas.gov.co/indemnizacion/ ] En la sentencia SU-254 de 2013 la Corte Constitucional unificó los criterios a partir de los cuales se efectúa la reparación integral e indemnización administrativa a víctimas del desplazamiento forzado y de graves violaciones a los Derechos Humanos. A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha advertido que la UARIV no puede desconocer el derecho que tienen las personas que han sido víctimas de desplazamiento de acceder a la indemnización administrativa, después de haber sido incluidas en el RUV[footnoteRef:8]. [8: Corte Constitucional, T-377 de 2022] 5.
Del caso concreto En el presente asunto, se observa que la pretensión principal de la accionante consiste en obtener el pago total de la indemnización que le fue reconocida judicialmente como víctima del conflicto armado, a raíz de hechos constitutivos de desplazamiento forzado, destrucción y apropiación de bienes protegidos, y actos de terrorismo.
De acuerdo con las respuestas allegadas al trámite de tutela, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) certificó que Carmen María Herrera de Montes se encuentra incluida y reconocida como víctima luego de un análisis «(…) a la Sentencia proferida en contra del postulado EDELMIRO ANAYA GONZALEZ – FRENTE HEROES MONTES DE MARIA Y OTROS, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla – Sala de Justicia y Paz, con radicado No. 08-001-22-52-003- 2016-83155, que, efectivamente se encuentra incluido y reconocido, por lo que es procedente continuar con el proceso de indemnización Judicial (…) ».
En consecuencia, la entidad procedió a incluirla en la Resolución de Pago No. 4066 del 31 de octubre de 2024, mediante la cual se le reconoció una suma parcial de quince millones ochenta mil pesos ($15.080.000), valor que fue efectivamente cobrado por la accionante el 24 de abril del año en curso. Así pues, al evidenciarse que la accionante recibió el pago de su reparación por vía administrativa, la Sala no evidencia vulneración de derecho fundamental alguno. Ahora bien, es importante precisar que el hecho de haberse reconocido una indemnización judicial dentro del proceso 2016-83155 no significa que su pago total deba ser asumido por la UARIV.
En virtud del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011[footnoteRef:9] y del artículo 2.2.7.3.4 del Decreto 1084 de 2015, dicha entidad solo interviene de manera subsidiaria y/o residual, en los casos en que el victimario condenado o el grupo armado al que perteneció no cuenta con los recursos necesarios para asumir las obligaciones impuestas. [9: Artículo 10.
Condenas en subsidiariedad. Las condenas judiciales que ordenen al Estado reparar económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a la insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del víctimario condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este perteneció, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus agentes.
En los procesos penales en los que sea condenado el víctimario, si el Estado debe concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este deberá reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente para la indemnización individual por vía administrativa de que trata la presente ley en el artículo 132, sin perjuicio de la obligación en cabeza del víctimario de reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada dentro del proceso judicial. ] En ese contexto, la obligación principal de reparar económicamente a las víctimas recae sobre los condenados en el marco del proceso de Justicia y Paz.
La participación del Estado, a través de la UARIV, es supletiva y está supeditada a la disponibilidad presupuestal, a la priorización y al principio de progresividad, teniendo en cuenta además que los recursos públicos asignados deben ser distribuidos entre todas las víctimas reconocidas en la sentencia judicial respectiva. Por lo tanto, al haberse efectuado un pago parcial a favor de la accionante y estar debidamente acreditada su inclusión en el acto administrativo que lo autorizó, no se advierte omisión alguna imputable a la entidad accionada, ni tampoco se configura un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional mediante tutela. 5.1 Sobre el procedimiento aplicable para la ejecución de las medidas de reparación. Debe recordarse que el proceso en el que se reconoció a Carmen María Herrera de Montes como víctima se tramitó bajo el procedimiento especial previsto en la Ley 975 de 2005, cuyo objetivo es facilitar los procesos de paz y la reincorporación de excombatientes a la vida civil, garantizando a las víctimas los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. De acuerdo con el numeral 3 del artículo 32[footnoteRef:10] de dicha ley, modificado por el artículo 28 de la Ley 1592 de 2012, corresponde a los Jueces de Ejecución de Sentencias de las Salas de Justicia y Paz de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial realizar el seguimiento al cumplimiento de las penas impuestas y de las medidas de reparación decretadas. [10: Artículo 32.
(…) 3. Los jueces con funciones de ejecución de sentencias de las salas de Justicia y Paz de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, quienes estarán a cargo de vigilar el cumplimiento de las penas y de las obligaciones impuestas a los condenados, de acuerdo con la distribución de trabajo que disponga el Consejo Superior de la Judicatura en cada una de las salas de Justicia y Paz.
(…) ] Ahora bien, la Ley 975 de 2005 no establece un procedimiento específico para la ejecución de dichas medidas en lo que respecta al componente económico, razón por la cual las Salas de Justicia y Paz han adoptado como mecanismo idóneo la convocatoria a audiencias públicas de seguimiento, en las que se verifica el estado de cumplimiento de lo ordenado en sentencia. En consecuencia, si la accionante considera que persiste un incumplimiento frente a la indemnización reconocida a su favor, deberá manifestarlo ante el Juzgado Penal del Circuito con Función de Ejecución de Sentencias de las Salas de Justicia y Paz, durante la correspondiente audiencia de seguimiento.
Será en ese escenario, bajo las reglas del procedimiento especial, donde podrá solicitar lo que estime pertinente en defensa de sus derechos. 6. En ese orden de ideas, son las anteriores consideraciones razones suficientes para negar el amparo deprecado por la accionante. Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala De Casación Penal, en Sala de Decisión de Acciones de Tutela N° 3, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR el amparo constitucional deprecado por Carmen María Herrera de Montes SEGUNDO. Notificar esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. De no ser impugnado este fallo ante la Sala de Casación Civil de la Corporación, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GERSON CHAVERRA CASTRO MYRIAM ÁVILA ROLDÁN DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN Nubia Yolanda Nova García Secretaria 2