República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No. 77770 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA¡Error!Marcador no definido. SALA DE CASACIÓN PENAL SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE TUTELAS JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO Magistrado Ponente STP844-2015 Radicación N° 77770 Aprobado acta N° 38 Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015).

V I S T O S La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia resuelve la demanda de tutela promovida mediante apoderada por la sociedad SALUD TOTAL EPS S.A., en contra de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales. Fueron vinculados los intervinientes en el proceso Jurisdiccional No. 2-2013-060765 tramitado por la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud, Verónica Moya Gutiérrez y Almacenes Éxito S.A.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Según lo refieren las diligencias, la señora VERONICA MOYA GUTIÉRREZ presentó queja ante la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, contra la sociedad SALUD TOTAL EPS para que con fundamento en lo dispuesto en el literal g) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, con la modificación prevista en el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, se ordene el reconocimiento y pago completo de la licencia de maternidad.

Concluido el trámite pertinente, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación mediante proveído del 24 de febrero de 2014, emitió el correspondiente fallo, a través del cual declaró que la quejosa tenía derecho al pago de la licencia de maternidad, el cual ordenó se cancelara por parte de SALUD TOTAL EPS, dentro de los cinco días después de la ejecutoria.

Igualmente indicó que contra la decisión “ procede el recurso de apelación ante el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ –SALA LABORAL, el cual deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación, de conformidad con el inciso segundo del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011.” La anterior decisión fue recurrida por la parte solicitada o demandada, el cual fue concedido mediante auto del 20 de marzo del mismo año. A su vez, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá en proveído del 10 de julio de 2014 inadmite el recurso de apelación por improcedente, tras considerar que al regirse el asunto “ por las disposiciones del proceso de única instancia, dada la cuantía de la pretensión solicitada, la cual no supera el monto de los 20 S.M.L.MV., tal como lo dispone el artículo 12 del C.P.T.S.S., en concordancia con lo consagrado en el numeral 1º del artículo 22 del Decreto 1018 de 2007…”, el recurso no procede.

En tales condiciones la sociedad SALUD TOTAL EPS acude mediante apoderada al mecanismo excepcional de la tutela, en procura de amparo para los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa y contradicción que estima conculcados por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, a partir de la decisión de segunda instancia reseñada.

En criterio de la libelista, el Tribunal incurrió en una flagrante vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto está desconociendo las previsiones del artículo 29 de la Constitución Política, el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 2462 de 2013, los que establecen que las decisiones adoptadas en primera instancia por el Despacho del Superintendente para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, son apelables ante la Sala Laboral del Tribunal Superior del distrito del apelante, sin tener en cuenta la cuantía para efectos de competencia por ser un régimen excepcional a las previsiones del ordenamiento laboral.

En consecuencia solicita, se restablezcan los derechos fundamentales desconocidos con la decisión reprobada por medio de la cual inadmitió el recurso de apelación y, en tal virtud, se ordene resolver la alzada de fondo, conminándolo para que en lo sucesivo se abstenga de realizar la conducta descrita. RESPUESTA DE LA AUTORIDAD ACCIONADA El Director Jurídico del Ministerio de Salud solicita declarar la improcedencia de la acción de tutela al no cumplirse los requisitos especiales de procedibilidad cuanto se atacan decisiones judiciales o la exoneración de cualquier responsabilidad, toda vez que no es la entidad encargada de realizar las actuaciones administrativas o judiciales tendientes a resolver la pretensión de la accionante.

La Superintendencia de Salud aduce que la Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación tiene competencia de conocer a petición de parte y fallar en derecho, con carácter definitivo, en primera instancia y con facultades propias de un juez de la salud, los asuntos contemplados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, en tanto corresponde a la Sala Laboral del Tribunal Superior del domicilio del apelante, resolver la apelación de haberse interpuesto oportunamente, por manera que la vulneración de los derechos que se alegan, no deviene de una acción u omisión de la entidad, sino del Tribunal al inadmitir el recurso de apelación, razón por la cual, solicita su desvinculación por falta de legitimidad por pasiva.

EL FALLO IMPUGNADO La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó por improcedente el amparo constitucional invocado, señalando para ello que la tutela contra decisiones judiciales está sujeta a casos concretos y excepcionales, en los que, por las actuaciones u omisiones de los jueces, se trasgredan derechos de rango superior, en forma definitiva; presupuestos que no se satisface frente a lo alegado por la libelista, por cuanto el Tribunal al momento de resolver el asunto, tuvo en cuenta las disposiciones sobre los recursos de los proceso y si bien, el artículo 31 de la Constitución Política establece el principio de la doble instancia, el mismo está supeditado a las excepciones de ley, dentro de las cuales está la cuantía prevista para los procesos laborales en el artículo 12 del Código Procesal del Trabajo, sin que del entendimiento dado a las normas por la Colegiatura se advierta constitutiva de atropello a derechos fundamentales.

LA IMPUGNACIÓN La apoderada de la empresa accionante impugna la sentencia de tutela, para lo cual reitera que las normas del Código de Procedimiento Laboral no son aplicables al asunto, en tanto se tramitó bajo el régimen especial previsto en la Ley 1122 de 2007 y la Ley 1438 de 2011, dentro de las cuales no se exige cuantía para establecer la clase de proceso o competencia. Aduce igualmente, que resulta extraña la decisión emitida por el a quo, por cuanto la misma corporación en casos análogos amparó el derecho reclamado (37982, 38044, 36022), ordenando al Tribunal accionado resolver de fondo la impugnación. CONSIDERACIONES DE LA CORTE De conformidad con lo establecido en el artículo 4º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, en concordancia con el artículo 44 del Reglamento General de la Corte Suprema de Justicia, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la sentencia de tutela adoptada en primera instancia por la Sala de Casación Laboral de esta Corporación. Referente a la acción pública que nos ocupa, ha de precisarse que el artículo 86 de la Constitución Política establece que se trata de un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La doctrina constitucional ha sido clara y enfática en señalar que cuando se trata de providencias judiciales, la acción de tutela solamente resulta procedente de manera excepcional, pues como regla general la inconformidad de las partes con lo resuelto por los funcionarios judiciales ha de ser planteada y debatida en forma oportuna, acudiendo para ello a los medios de impugnación instituidos en los códigos de procedimiento.

No obstante, por vía jurisprudencial se ha venido decantando el alcance de tal postulado, dando paso a la procedencia de la acción de tutela cuando se trate de actuaciones que carezcan de motivación o fundamento objetivo, contrariando su voluntad para hacer imperar la arbitrariedad y el capricho del funcionario, o resulten manifiestamente ilegales, de ahí que, por excepción se permitirá que el juez de tutela pueda intervenir en orden a hacer cesar los efectos nocivos que la vía de hecho detectada puede ocasionar en relación con los derechos fundamentales.

Conforme viene de reseñarse, la solicitud de amparo interpuesta mediante apoderada por la sociedad SALUD TOTAL EPS, se contrae a verificar si la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá ha incurrido en causales de procedibilidad que vulneren sus derechos fundamentales de igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, a partir del auto por medio del cual declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el fallo emitido el 24 de febrero de 2014 por la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional dentro de la queja presentada por VERONICA MOYA GUTIÉRREZ.

Así, en punto de la garantía procesal que le asiste al demandante al interior de la actuación, ha de reiterarse lo señalado por ésta Corporación en cuanto que los servidores públicos de todo orden tienen la obligación de responder de manera oportuna, clara y precisa las peticiones que ante ellos se formulan. Igual acontece respecto de las solicitudes que los sujetos procesales elevan a las autoridades judiciales competentes en ejercicio del derecho de postulación, por manera que, la mora injustificada en responder, o las contestaciones evasivas, vagas, contradictorias, y en general todas aquellas que produzcan confusión o perplejidad en el interesado constituyen una clara vulneración a la garantía referida.

Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el derecho a acceder a la administración de justicia no hace parte de los listados bajo ese título y capítulo entre los artículos 11 a 41 de la Constitución Política, es sin lugar a duda fundamental y, por ende, susceptible de protección a través de la acción de tutela. Ello en razón a que, dentro del sistema jurídico que nos rige, el acceso efectivo a la administración de justicia es presupuesto indispensable del debido proceso y puerta de entrada a la efectividad real de los demás derechos.

En este sentido es también claro que, contrario sensu, la obstrucción al acceso a la justicia significa la consiguiente vulneración de los demás derechos fundamentales que ante ella se hacen efectivos (CC T-114/07). Siendo ello así, no se discute que la raigambre constitucional del derecho de acceso a la administración de justicia se erige en deber para el funcionario judicial ante el cual se ejerce, la emisión de un pronunciamiento oportuno, motivado, ilustrativo, completo, que vaya al núcleo del asunto sometido a su consideración, aunque la esencia material de la respuesta no sea coincidente con los intereses y aspiraciones del peticionario.

De ahí que si bien, el juez de tutela es competente para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia, mediante una orden orientada a que la autoridad que lo vulnera produzca la respuesta, también lo es que su sentido no puede serle impuesto, de ahí que, si la petición de amparo tiene por objeto la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados con ocasión de haberse declarado improcedente el recurso de apelación por razón de la cuantía, cuando la Ley 1438 de 2011 no contempla dicho presupuesto.

Precisado lo anterior y según se evidencia en las diligencias, la Superintendente Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, en ejercicio de las competencias otorgadas por el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, con las modificaciones del artículo 126 de la ley 1438 de 2011, el 24 de febrero de 2014 resolvió en primera instancia la queja presentada por la ciudadana Verónica Moya Gutiérrez contra la sociedad SALUD TOTAL EPS, disponiendo el reconocimiento y pago de la licencia de maternidad.

En el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo, se indicó que “ Contra la presente providencia procede el recurso de apelación ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral, el cual deberá interponer dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación, de conformidad con el inciso segundo del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011”, por tal motivo, la empresa EPS interpuso recurso de apelación el cual fue concedido, no obstante la Sala Laboral del Tribunal del Tribunal Superior lo declaró improcedente por tratarse de un asunto laboral de única instancia. Para resolver el asunto, debe traerse a colación la competencia y funciones jurisdiccionales otorgadas a la Superintendencia Nacional de Salud.

El artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, “ Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: (…) Parágrafo 2°.

El procedimiento que utilizará la Superintendencia Nacional de Salud en el trámite de los asuntos de que trata este artículo será el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998. Normatividad declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-117 de 2008   de 2008, con la salvedad que ningún funcionario de la Superintendencia Nacional de salud podrá ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos en los cuales se hubiera pronunciado con anterioridad, en razón de sus funciones administrativas ordinarias de inspección, vigilancia y control.

Artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Adiciónense los literales e), f) y g), al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así: ( ) Modificar el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así: "La función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud se desarrollará mediante un procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción. … Dentro de los tres días siguientes a la notificación, el fallo podrá ser impugnado.

En el trámite del procedimiento jurisdiccional prevalecerá la informalidad". Ahora bien, con la expedición del Decreto 2462 de 2013 por medio del cual se estructura la Superintendencia de Salud, se estableció en el artículo 30, que dentro de las funciones del despacho del superintendente delegado para la función jurisdiccional y de conciliación, se encuentra la de “ 1.

Conocer a petición de parte y fallar en derecho, con carácter definitivo, en primera instancia y con las facultades propias de un juez, los asuntos contemplados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 y en las demás normas que la reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan. En caso que sus decisiones sean apeladas, el competente para resolver el recurso, conforme a la normativa vigente será el Tribunal Superior del Distrito Judicial –Sala Laboral– del domicilio del apelante.” Nótese que el procedimiento por el cual se ventila el asunto, es de carácter preferente e informal, por medio del cual el legislador pretendió mayor celeridad a las quejas o controversias presentadas por los usuarios del sistema de salud, es así, que concedió funciones al delegado para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia de Salud la obligación de resolver los asuntos de su competencia en primera instancia, en tanto la apelación debía ser resuelta en segunda instancia por la Sala Laboral del Tribunal Superior del domicilio del impugnante, pero sin que la normatividad que otorga competencia a la Colegiatura se pueda deducir que para asumir el conocimiento deba acudir a las previsiones del artículo 12 del Código de procedimiento Laboral y de la Seguridad Social, pues de ser así, la misma norma lo habría expresado.

En similares términos la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en las sentencias de tutela con radicados 37982, 38044 y 36022 y sin que dicha postura al día de hoy haya sido variada o recogida en otra decisión, expresó: Frente a tal controversia cabe indicar que la Ley 1122 de 2007 estableció en su artículo 41, la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en los términos del precepto 116 constitucional, a su vez y el Decreto 1018 de 2007, prevé que: «La Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación tendrá las siguientes funciones: 1.

Conocer y fallar en derecho en primera o única instancia, de acuerdo con la ley, a petición de parte, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, los siguientes asuntos delegados por el Superintendente Nacional de Salud. El recurso de apelación se hará ante el superior jerárquico de la autoridad judicial que tuvo originalmente la competencia para tramitar el asunto objeto de debate».

Pese a tales disposiciones el Tribunal descartó su aplicación aun cuando regulaban el procedimiento amén de que inició el 18 de junio de 2013, advirtiéndose que el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones», contempló no sólo un trámite informal del procedimiento jurisdiccional, sino la posibilidad de impugnar la decisión, con arreglo a diversos principios, para garantizar los derechos al debido proceso, defensa y contradicción. Por demás el artículo 30 del Decreto 2462 de 2013, que otorgó al Superintendente Delegado el conocimiento en primera instancia de los asuntos contemplados en «el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 y en las demás normas que la reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan», previó la posibilidad de apelar dichas decisiones, y asignó como competente para resolver tal recurso al «Tribunal Superior del Distrito Judicial –Sala Laboral– del domicilio del apelante».

En ese orden, aún cuando el Decreto 1018 de 2007 en su artículo 22, hace expresa distinción en los procedimientos de primera y/o única instancia que se pueden adelantar ante la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, el proceso se tramitó en vigor de la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 2462 de 2013, normas vigentes para el momento en que el Tribunal profirió el auto de 24 de febrero de 2014, que sólo refieren la existencia de procesos de primera instancia, por lo que es dable concluir, la existencia de una irregularidad procesal que conculcó a la accionante su derecho fundamental al debido proceso, al negarse el recurso de apelación, y además se vulneraron, los derechos fundamentales a la defensa, a la doble instancia y al acceso a la administración de justicia. Expuestas así las cosas, resulta evidente que la decisión emitida por la Sala Laboral del Tribunal de Bogotá, esta incursa en evidente vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto se fundó en normas que no regulan el asunto, esto es aplicó el artículo 12 del ordenamiento procesal laboral y seguridad social, cuando debió estudiar los factores de competencia previstos por la Ley 1438 de 2011 y Decreto 2462 de 2013, dentro de los cuales no se discrimina la cuantía del proceso, de modo que forzoso resulta concluir que la decisión atacada debe ser retirada del ordenamiento jurídico ante la ausencia de otro medio de defensa judicial.

Bajo tales circunstancias, ninguna duda emerge en cuanto a que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá ha quebrantado el derecho fundamental al debido proceso -acceso a la administración de justicia- que le asiste a la sociedad accionante, al no resolver de fondo el recurso de apelación, cuando le correspondía hacerlo en los términos que viene de reseñarse, de manera que se impone necesario que el juez constitucional adopte las medidas necesarias en orden a que se le imprima el trámite pertinente a la petición que en ejercicio del derecho a la postulación elevara la libelista.

En consecuencia, se revocará la decisión objeto de reproche y, en su lugar se protegerá el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los cuales es titular la sociedad SALUD TOTAL EPS, efectos para los cuales, se deja sin efectos la providencia del 10 de julio de 2014, por medio de la cual el Tribunal accionado declaro improcedente el recurso de apelación dentro del proceso genitor de este trámite, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la notificación del presente fallo, decida la alzada interpuesta contra la decisión de primera instancia proferida por la Superintendente Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación. En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE TUTELAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E 1.

REVOCAR la sentencia impugnada y, en su lugar, CONCEDER el amparo al debido proceso y acceso a la administración de justicia vulnerado por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá a la sociedad SALUD TOTAL EPS. Como consecuencia de ello, 2. DEJAR sin efectos el auto emitido el 10 de julio de 2014 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, y en su lugar ORDENAR a la Colegiatura, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la notificación del presente fallo, resuelva el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la sociedad SALUD TOTAL EPS contra la decisión de primera instancia proferida por la Superintendente Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación. 3.

NOTIFICAR la presente decisión de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 8 17