CUI: 11001020500020220044602 Tutela de 2ª Instancia n.º 124259 UGPP Myriam Ávila Roldán Magistrada Ponente CUI: 11001020500020220044602 Radicación Interna n.° 124259 STP8255-2022 (Aprobado Acta n.° 139) Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022). I. OBJETO DE LA DECISIÓN La Corte resuelve la impugnación presentada por el subdirector de defensa judicial pensional de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL [en adelante UGPP ], frente a la sentencia proferida el 20 de abril de 2022 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual declaró improcedente la tutela interpuesta contra el Juzgado 20 Laboral del Circuito y la Sala Laboral del Tribunal Superior, juntos de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
En síntesis, la parte accionante se encuentra inconforme con las decisiones mediante las cuales concedió la pensión de jubilación a Reignerio de Jesús Jiménez Muñoz. Al presente fueron vinculados las partes e intervinientes dentro del proceso ordinario laboral n.° 11001310502020180019201. II.
HECHOS 1.- Fueron relatados por el A quo de la siguiente manera: […] La parte accionante acudió a este mecanismo constitucional por estimar quebrantados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, «en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera», presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.
Como sustento de sus peticiones, informó que Reignerio de Jesús Jiménez Muñoz nació el 12 de septiembre de 1955 y prestó sus servicios a la Caja Agraria, entre el 24 de marzo de 1976 y el 27 de junio de 1999 y, que, el 18 de julio de 2012, el Instituto de Seguro Social le otorgó la pensión de vejez, a partir del 12 de septiembre de 2010; adujo que el extrabajador solicitó el reconocimiento de la pensión convencional, la que le fue negada, el 7 de junio de 2017, porque no cumplió con los requisitos, pues al 3 de julio de 2010 contaba solo con 54 años, 10 meses y 20 días de edad.
Indicó que, en virtud de la negativa anterior, Jiménez Muñoz adelantó proceso ordinario laboral que correspondió al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá, despacho que, mediante sentencia de 24 de abril de 2019, resolvió:
PRIMERO: DECLARAR que entre el señor REIGNERIO DE JESÚS JIMENEZ MUÑOZ y la CAJA DE CRÉDITO AGRATIO, INDUSTRIAL Y MINERO, existió una relación laboral en calidad de trabajador oficial, entre el 24 de marzo de 1976 hasta el 27 de junio de 1999, para un total de 23 años, 3 meses, 3 días laborados continuos.
SEGUNDO: DE CLARAR (sic) probada parcialmente la excepción de prescripción y por tanto CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP., para que reconozca al señor REIGNERIO DE JESUS JIM[É]NEZ MUÑOZ, la PENSIÓN DE JUBILACIÓN dispuesta en el parágrafo 1 del Art. 41 de la Convención Colectiva de Trabajo 1998-1999, a partir del 21 de marzo de 2014, en cuantía de $1.894.500.66 M/CTE, junto con sus mesadas adicionales legales, conforme a las consideraciones de la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR que la pensión de orden extralegal acá reconocida, deberá ser compartida con la pensión de vejez concedida por el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES hoy Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, mediante Resolución No. 03751 del 18 de julio de 2012, por lo tanto, CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, al pago únicamente del mayor valor entre la pensión acá decretada y la reconocida por el ISS hoy Colpensiones, a partir de 21 de marzo de 2014, sumas que deberán ser indexadas al momento del pago, conforme al IP C certificado por el DANE…” Sostuvo que apeló y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esta ciudad, el 30 de julio de 2021, modificó el fallo, en el sentido de declarar que: […] la pensión de orden extralegal acá reconocida, deberá ser compartida con la pensión de vejez concedida por el INSTITUTO DE SEGURO SOCIALES, hoy Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones mediante Resolución No. 03751 del 18 de Julio de 2012; por lo tanto CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, al pago únicamente del mayor valor entre las prestaciones referidas a partir del 21 de marzo de 2014, esto es, la suma de $79.785.957,35 que corresponde al retroactivo de las diferencias pensionales causadas desde el 21 de marzo de 2014 hasta el 30 de junio de 2021 debidamente indexadas y las que se causen hasta la inclusión en nómina del demandante.
Afirmó que las decisiones dictadas por las autoridades fustigadas, «son contrario (sic) al ordenamiento jurídico», porque desconocían que en materia prestacional los beneficiarios de estas debían reunir la totalidad de los requisitos establecidos en cada norma, sea legal o convencional; que, en este caso, la convención colectiva 1998-1999 exigía para el reconocimiento de la pensión, haber cumplido 20 años de servicio y 55 de edad para los hombres, circunstancias que desconocieron los falladores, pues de manera errada indicaron que el último de ellos, era meramente exigible para el disfrute y que la causación se daba solo con el tiempo de servicios.
Agregó que las decisiones criticadas generaban «un grave perjuicio al Erario público en razón al pago mes a mes y de forma vitalicia de dicha prestación convencional a la que no tiene derecho el señor REIGNERIO DE JESÚS y menos al pago del retroactivo por ese reconocimiento hasta la actualidad, en razón a que no cumplió con el requisito de los 55 años de edad exigidos por la convención colectiva 1998-1999, bajo su vigencia» y que no se tuvo en cuenta «la vigencia contemplada en el Acto Legislativo 01 de 2005 frente al tema de las Convenciones Colectivas, otorgando así un reconocimiento prestacional convencional errado».
Añadió que la sentencia de segundo grado quedó ejecutoriada el 25 de agosto de 2021 y, que si bien procedía el «recurso extraordinario de revisión», lo cierto era que «en este momento este no es el mecanismo pertinente y eficaz para impedir la grave irregularidad que se da en este caso», al reconocer y pagar una pensión convencional sin el lleno de los requisitos establecidos en dicha norma, lo que generaba que la entidad pagara la suma de $79.785.957,35 por concepto de retroactivo por la diferencia pensional con respecto de la otorgada por el ISS y continuar cancelando la suma mensual de $665.277,83 en virtud de la compartibilidad declarada.
Así las cosas, solicitó la protección de sus garantías superiores y, como petición principal, dejar sin efecto las decisiones de 24 de abril de 2019 y 30 de julio de 2021, dictadas por el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de la misma ciudad, respectivamente, en consecuencia, dictar una nueva ajustada en derecho por encontrar demostrado «que el señor REIGNERIO DE JESÚS JIMÉNE MUÑOZ, no reunió la totalidad de los requisitos señalados en la Convención Colectiva 1998-1998 antes del 31 de julio de 2010 fecha límite de su vigencia en concordancia con lo establecido en el Acto Legislativo 01 del 2005».
Como pretensión subsidiaria, suspender de manera transitoria las determinaciones atacadas «hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar». Y, como medida provisional, solicitó la suspensión de la ejecución de tales providencias hasta que se resolviera el presente resguardo. III.
ANTECEDENTES PROCESALES 2.- La Sala de Casación Laboral declaró improcedente el amparo al considerar que la parte accionante acudió al presente trámite constitucional luego de haber trascurrido más de 7 meses desde que se emitió la decisión objeto de reproche, lo cual es contrario al principio de inmediatez que rige la tutela. Aseguró que la parte accionante tuvo la oportunidad de interponer el recurso extraordinario de casación, razón por la que no puede promover la tutela en franco desconocimiento de su carácter residual y subsidiario. 2.1.
Adujo que la Unidad demandante cuenta con la posibilidad de presentar acción de revisión conforme con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Señaló que no es procedente acceder al amparo como mecanismo transitorio, pues la Unidad demandada no demostró estar en presencia de un perjuicio actual e inminente que permita la intervención del juez constitucional.
Agregó que «no es la primera vez que esta Corte le señala a la UGPP sobre la importancia de ejercer los mecanismos ordinarios de defensa de manera preferente, tal como sucedió en sentencias CSJ STL9522-2020 y CSJ STL12436-2021, de modo que se le exhortará a que ajuste sus actuaciones a tales lineamientos». 3.- El subdirector de defensa judicial pensional de la UGPP manifestó que el requisito de inmediatez debe ser contabilizado desde que el fallo de segunda instancia cobró firmeza, esto es, desde el 25 de agosto de 2021, sumado a que dicho principio debe superarse al primar el derecho sustancial y la defensa al patrimonio público. 3.1.- Aseguró que para determinar si un perjuicio es irremediable o no debe hacerse una valoración objetiva de los aspectos que se expusieron y que demuestran el inminente riesgo en el que se hallan los recursos públicos al reconocer una pensión sin el lleno de los requisitos, lo cual no fue analizado en el fallo impugnado.
Resaltó que, aunque se pueda acceder a la acción de revisión, la decisión del Tribunal Superior de Bogotá debe ser acatada; es grave en razón a que se deben efectuar unos pagos de sumas de dinero que comprometen los recursos del sistema general de pensiones y la sostenibilidad financiera; es urgente, ya que la aludida acción no reviste las mismas características de la acción de tutela que permita superar la vulneración a los derechos fundamentales deprecados; y es impostergable, pues de lo contrario se generaría una grave afectación a los recursos públicos. 3.2.- Insistió en que a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial el amparo es procedente ante la violación de los derechos fundamentales que, como se demostró, ello se configura en contra de la UGPP al ser condenada al reconocimiento y pago de una pensión convencional. 3.3.- Aseguró que el A quo no aplicó las reglas fijadas por la Corte Constitucional, en la sentencia CC SU427-2016 que habilita la interposición de la tutela como mecanismo preferente a pesar de la existencia de otros medios de defensa, omisión que dio lugar a la emisión de un fallo que niega la protección de los derechos fundamentales invocados. 3.4.- Señaló que acudió al presente trámite constitucional, en aras de obtener la intervención del juez de tutela y evitar un grave perjuicio al sistema pensional con el pago derivado de la pensión reconocida a Reignerio de Jesús Jiménez Muñoz, lo cual habilita la iniciación de esta acción en virtud a que la acción de revisión no es un mecanismo eficaz para evitar la configuración de un perjuicio económico que se causará al erario, porque ante el cumplimiento de la sentencia y la consecuente orden de pago, será imposible recuperar los dineros pagados.
Solicitó revocar el fallo de primer grado y, en su lugar, que se acceda a sus pretensiones. IV. CONSIDERACIONES a. Competencia 4.- La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, en armonía con el Acuerdo 006 de 2002 contentivo del Reglamento de la Corporación, toda vez que es la llamada a conocer de las acciones de tutela que se interpongan contra la Sala de Casación Laboral, así como de las impugnaciones proferidas frente a sus decisiones. b. Problema jurídico 5.- ¿Los accionados están vulnerando los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional de la UGPP, al reconocer la pensión de jubilación a Reignerio de Jesús Jiménez Muñoz? 5.1.- Para resolver este problema la sala: (i) reiterará la jurisprudencia relacionada con la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales;
(ii) analizará la configuración de los « requisitos generales » en el caso concreto y, (iii) eventualmente, verificará la configuración de las causales específicas sugeridas por la parte actora. c. Sobre los requisitos y el análisis de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 6.- La Corte Constitucional, en sentencia CC C-590-2005 definió unas reglas metodológicas que las autoridades judiciales deben seguir cuando adelanten el trámite de una tutela contra providencias judiciales. 7.- Por un lado, recalcó que la tutela contra providencias judiciales es «excepcionalísima».
Esta característica es entonces el primer criterio orientador que debe tener en consideración un juez constitucional al momento de analizar el amparo dirigido a cuestionar el contenido de una decisión emitida por cualquier autoridad judicial de la República. 8.- Por otro lado, expresó que la acción de tutela contra providencias judiciales solo procede cuando se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad: unos de carácter general, que habilitan la interposición y el estudio de la acción y otros de carácter específico, relacionados con cuestiones de fondo que justifican el otorgamiento del amparo. 8.1.- En relación con los «requisitos generales» de procedencia deben acreditarse, y en su orden, los siguientes: (i) la relevancia constitucional del asunto;
(ii) el agotamiento de todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; (iii) la inmediatez, (iv) que se trate de una irregularidad procesal que tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión cuestionada; (v) que se identifiquen razonablemente los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y que se hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la providencia atacada; y (vi) que no se trate de una tutela contra tutela. 8.2.- Por su parte, los «requisitos o causales específicas» hacen referencia a determinados escenarios especiales que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para salvaguardar los derechos fundamentales.
En este sentido, para que proceda una tutela contra una providencia judicial se requiere que se presente, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos: defecto orgánico; procedimental absoluto; defecto fáctico, defecto sustantivo; error inducido; falta de motivación, desconocimiento del precedente; o violación directamente la Constitución. 9.- A pesar de que hoy estos parámetros son aceptados en las diferentes jurisdicciones, es necesario insistir en que ellos definen una metodología estricta de análisis frente a las tutelas contra providencias judiciales.
Así, en primer lugar, deben analizarse siempre y en orden los « requisitos generales » de procedibilidad. La ausencia de uno solo de ellos supone necesariamente la declaratoria de improcedencia de la acción. Si, por el contrario, concurren los requisitos generales, en segundo lugar, lo que sigue es el análisis de la(s) « causal(es) específica(s) » de procedencia que eventualmente se configure(n) de acuerdo con los hechos y particularidades de cada caso.
Si el juez constitucional encuentra acreditada al menos una de esas causales, lo que procede entonces es conceder el amparo solicitado. A continuación, se realizará este análisis en el caso concreto. d. Análisis de la configuración de los requisitos generales de procedibilidad. 10.- En el caso concreto, i) el asunto sometido a consideración ostenta relevancia constitucional en tanto se invoca la protección de derechos fundamentales que se denuncian quebrantados a partir del ejercicio de funciones propias de la administración de justicia; ii) en el escrito de tutela se identificaron plenamente los hechos generadores de la presunta vulneración y los derechos fundamentales afectados, iii) sí se cumple con el requisito de inmediatez debido a que cuando se discuten reclamaciones de índole pensional, que por su naturaleza son de tracto sucesivo, la afectación se presume actual por las implicaciones que tiente en el derecho prestacional [así obró esta sala de decisión en sentencia CSJ STP462-2022, 31 mar. 2022, rad. 122657] y, finalmente, iv) el ataque constitucional no se dirige contra una sentencia de tutela.
No obstante lo anterior, el amparo incumple el principio de subsidiariedad, tal como pasa a explicarse: 11.- En el presente asunto, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL [ UGPP ] se encuentra inconforme con las decisiones adoptadas por el Juzgado 20 Laboral del Circuito y la Sala Laboral del Tribunal Superior, juntos de Bogotá, al interior de la causa laboral adelantada en su contra por Reignemiro de Jesús Jiménez Muñoz. 12.- Al respecto, la Corte considera que tal y como lo señaló el A quo, sus reparos ha debido plantearlos a través del recurso extraordinario de casación, del cual no hizo uso, por lo que desechó la herramienta jurídica a su alcance y perdió la oportunidad procesal idónea para discutir lo pretendido.
Entonces, como quiera que la tutela no tiene por objeto suplantar los mecanismos de defensa judicial ordinarios de la interesada y sólo puede ser pedida una vez agotados todos ellos, es claro que no está cumplido el principio de subsidiariedad que la rige y, por ende, es improcedente. 13.- Aunado a lo anterior, a la Sala de Casación Laboral le asistió razón cuando indicó que la UGPP cuenta con la posibilidad de promover el recurso extraordinario de revisión, conforme con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual: […] REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA.
Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 14.- Por tanto, dicho medio de impugnación se puede incoar para revocar las decisiones que afecten el erario público, lo cual torna improcedente la acción de tutela.
Sobre ello, la Corte Constitucional, en sentencia CC SU427-2016, señaló: […] la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.
Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución.” [Negrillas fueras del texto original]. 15.- De otro lado, la acción de tutela como mecanismo transitorio es viable para evitar la consumación de un perjuicio irremediable y para ello se requiere la concurrencia de varios elementos para la estructuración de un daño de tal naturaleza, los cuales fueron definidos por la Corte Constitucional, en sentencia CC C132-2018, así: […] En primer lugar, estableció que el daño debe ser inminente, es decir que está por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera expectativa ante un posible menoscabo.
Este presupuesto exige la acreditación probatoria de la ocurrencia de la lesión en un corto plazo que justifique la intervención del juez constitucional. Es importante resaltar que la inminencia no implica necesariamente que el detrimento en los derechos esté consumado. También indicó que las medidas que se debían tomar para conjurar el perjuicio irremediable deben ser urgentes y precisas ante la posibilidad de un daño grave evaluado por la intensidad del menoscabo material a los derechos fundamentales de una persona.
La Corte señaló que la gravedad del daño depende de la importancia que el orden jurídico le concede a determinados bienes bajo su protección. Finalmente estableció que la acción de tutela debe ser impostergable para que la actuación de las autoridades y de los particulares sea eficaz y pueda asegurar la debida protección de los derechos comprometidos. 16.- Tales presupuestos no se encuentran estructurados en este asunto, pues, aunque para la UGPP el perjuicio se torna irremediable en el entendido que no da espera el acatamiento de la orden judicial que no comparte, y con ello, el pago de sumas de dinero que comprometen los recursos del sistema general de pensiones, tal afirmación se fundamenta en el desconocimiento de una decisión que, en principio, le asiste la doble presunción de acierto y legalidad, de manera que, mientras subsista genera efectos en contra de la parte condenada, la que resultó vencida en la actuación. 17.- A pesar de que la UGPP señala que se encuentra comprometido el sistema general de pensiones, tal aseveración no es de recibo, pues se trata de un trabajador que resultó favorecido con la pensión de jubilación, en virtud de las cotizaciones que realizó durante su vida laboral, además, se trata de una sola persona beneficiada con la determinación, por lo que difícilmente podrán verse afectados los recursos de la entidad por el hecho de acceder al pago de la mesada. e. Conclusión 18.- Por tanto, la UGPP no demostró la necesidad de superar el principio de subsidiariedad, por lo que al dejar de plantear sus reparos a través del recurso de casación y al existir un medio de defensa judicial idóneo para postular los fundamentos de su inconformidad y exigir el respeto de sus derechos fundamentales [recurso extraordinario de revisión], la acción de tutela se torna improcedente.
Por las anteriores consideraciones, se ratificará el fallo. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas n.° 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley RESUELVE Primero. Confirmar la sentencia impugnada. Segundo. Disponer el envío de las diligencias a la Corte Constitucional, para la eventual revisión de los fallos proferidos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Myriam Ávila Roldán Magistrada Gerson Chaverra Castro Magistrado Diego Eugenio Corredor Beltrán Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria 2