Radicación n.° 92216. José Andrés Parra. FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO Magistrado ponente STP8173-2017 Radicación n.° 92216 Acta 185 Bogotá D. C., junio ocho (08) de dos mil diecisiete (2017). VISTOS Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la Apoderada Especial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Gisella Chadid Bonilla, en contra del fallo proferido el 8 de mayo de 2017 por la Sala de Extinción del Derecho del Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que concedió el amparo al derecho fundamental de petición, en el marco de la acción de tutela promovida por el ciudadano JOSÉ ANDRÉS PARRA en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Agencia Nacional de Tierras.

Al presente trámite constitucional fueron vinculados, de manera oficiosa, el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) y el Banco Agrario de Colombia.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 1. Manifestó el señor JOSÉ ANDRÉS PARRA que es víctima «del delito de desplazamiento forzado por el conflicto armado en Colombia», y que a través de un profesional del derecho adscrito a la Defensoría del Pueblo Regional Bogotá, formuló dos derechos de petición: uno, ante el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, el 1º de marzo de 2017[footnoteRef:1] y, el otro, ante la Agencia Nacional de Tierras, el día 2 de los mismos mes y año[footnoteRef:2]; escritos mediante los cuales se informó a las referidas autoridades que: [1: Ver folios 4 a 5 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia.] [2: Ver folios 6 a7.

Ibídem.] «La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, mediante Resolución RV 02077 del 14 de diciembre de 2016, “Excluyó del inicio formal de estudio para inscripción del Predio en el registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente a JOSÉ ANDRÉS PARRA, identificado con cédula de ciudadanía Nro. 2842086 expedida en Fusagasugá, en relación con el predio LA PONDEROSA DE LA VEREDA DE DOÑA JUANA MUNICIPIO DE LA VICTORIA, identificado con la matrícula inmobiliaria No 106807, por configurar el supuesto normativo artículo 2.15.1.3.5 del Decreto 1071 de 2015, modificado por el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, que dispone: 1.

Cuando no se cumpla el requisito de temporalidad señalado en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011”. Ahora bien, atendiendo la situación difícil del señor JOSÉ ANDRÉS PARRA, en razón a que es una víctima del conflicto armado, es una persona que pertenece a la tercera edad y que pese a que fue propietario del inmueble ya referenciado, posteriormente, el Banco Agrario, antes la Caja Agraria, le remató el inmueble al señor JOSÉ ANDRÉS PARRA, en el año de 1987, en el Juzgado Civil del Circuito de La Dorada y le adjudicó al señor RODRÍGUEZ CAMACHO RUDESINDO.

De este hecho no tuvo información el señor PARRA, dado que para el año 2005, él se acercó a la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en Liquidación y pagó totalmente la obligación, certificándole que estaba a paz y salvo por concepto de esa obligación. Entonces, si el inmueble fue rematado por falta de pago de dicha obligación, como es que posteriormente en el año 2005 cuando dicha obligación ya debió ser cancelada por cuenta del remate, se le cobra la obligación, se le da paz y salvo y aun así nunca pudo recuperar su inmueble».

Y en consecuencia, se solicitó que se evalúe el caso particular y concreto del señor JOSÉ ANDRÉS PARRA, y que «de manera inmediata le conceda una atención especial, tendiente a resolver su situación, teniendo en cuenta su avanzada edad y sus condiciones socioeconómicas precarias que padece». 2. Adujo el accionante que las autoridades accionadas no le han suministrado información alguna en relación con sus pedimentos, razón por la cual, acudió al Juez de tutela para que previo el agotamiento del procedimiento establecido en el Decreto 2591 de 1991, proteja su derecho fundamental de petición y en consecuencia, ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a la Agencia Nacional de Tierras, que emitan contestación de fondo a las solicitudes radicadas el 1º y 2 de marzo de 2017, respectivamente.

TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. De la petición de amparo conoció la Sala de Extinción del Derecho del Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que en proveído fechado 24 de abril de 2017[footnoteRef:3] avocó conocimiento y dispuso comunicar lo pertinente a las autoridades accionadas, para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción; con ese mismo propósito, mediante autos del 27 de abril[footnoteRef:4] y 2 de mayo[footnoteRef:5] de 2017, vinculó al presente trámite constitucional al Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) y al Presidente del Banco Agrario de Colombia, respectivamente. [3: Ver folio 15.

Ibídem.] [4: Ver folios 30 a 31. Ibídem.] [5: Ver folios 42 a 43. Ibídem.] 2. Las respuestas ofrecidas por los entes vinculados a este procedimiento constitucional fueron resumidas de manera adecuada por el Tribunal de primera instancia de la manera que se transcribe a continuación: «5.1. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Mediante Oficio recibido por correo electrónico el 27 de abril pasado, la apoderada del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, indicó que la entidad que representa ya respondió la solicitud mediante radicado No.- 2017EE0025766, configurándose así un hecho superado y carencia actual de objeto.

Por otro lado sostuvo que la entidad encargada en relación con los subsidios familiares de vivienda, es el Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA, en virtud del decreto único reglamentario 1077 del 26 de mayo de 2015, y “no tiene injerencia alguna en los hechos que motivaron la presente acción”. En virtud de lo anterior, solicitó al Despacho denegar la presente acción de tutela por configurarse la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por cuanto no es la competente para conocer de las pretensiones del accionante. 5.2.

Agencia Nacional de Tierras. Mediante Oficio 20171300144981 del 27 de abril pasado, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras, indicó que la entidad que representa, no había contestado a la petición del accionante, sin embargo con ocasión al traslado de la presente acción constitucional, y al observar la falta de competencia para resolverlo, remitió dicho escrito al Banco Agrario de Colombia, quien es el llamado a dar respuesta al señor José Andrés Parra, aclarando que dicha decisión le fue notificada al prenombrado.

Finalmente requirió se nieguen las pretensiones del accionante, por existir carencia actual de objeto por hecho superado. 5.3. Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda. Mediante Oficio 201 7EE0040786 del 04 de mayo del año en curso, el apoderado judicial del Fondo Nacional de Vivienda indicó que uno de los requisitos establecidos para el acceso al subsidio de vivienda y demás convocatorias definidas para la obtención de dicho beneficio, es imperativo inscribirse a ellas, situación que una vez consultada no se evidenció alguna postulación por parte del accionante.

Por lo que solicita denegar las pretensiones de la parte accionante, ya que considera no se le ha vulnerado ningún derecho fundamental. 5.4. Banco Agrario de Colombia. Mediante Oficio 17-1108 del 03 de mayo del año en curso, la Representante Legal del Banco Agrario de Colombia, manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que de la lectura se extrae que el accionante lo que pretende es la respuesta a su derecho petición radicado ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Agencia Nacional de Tierras, y no ante la entidad que representa.

De acuerdo a lo anterior solicita la desvinculación al presente trámite tutelar así como se declare la improcedencia de dicho mecanismo constitucional en lo que hace referencia al citado banco». SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala de Extinción del Derecho del Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo dictado el 8 de mayo de 2016[footnoteRef:6], concedió el amparo al derecho fundamental de petición invocado por el señor JOSÉ ANDRÉS PARRA, tras considerar que de las respuestas ofrecidas por las entidades demandadas y vinculadas «se colige que a la fecha no se le ha suministrado una respuesta clara, precisa y congruente a aquello que fue solicitado por el tutelante» pues no se emitió pronunciamiento en relación con, por un lado, «evaluar su situación frente a la resolución que lo excluyó del inicio formal de estudio para la inscripción del predio en el registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente», y por otro lado, lo relativo a «que el bien identificado con matrícula inmobiliaria No.- 106807, se remató sin informarle, aunque cancelara la obligación que recaía sobre el predio que todavía pensaba era de su propiedad, y que según su dicho, la Caja de Crédito Agrario, le expidió un certificado de paz y Salvo, sobre dicha deuda». [6: Ver folios 110 a 123.

Ibídem.] Explicó el Tribunal que «para satisfacer su derecho fundamental, como se expuso en párrafos anteriores, la respuesta no implica per se la resolución en un sentido determinado, sino el imperativo de contestar la solicitud presentada por el ciudadano de manera clara, precisa y congruente», por ello en el caso sub lite «claramente se concluye que frente a las peticiones concretas del accionante, estas le fueron resueltas con temas que no tienen ninguna relación con sus requerimientos, toda vez que en ningún momento solicitó información para la adquisición de subsidios de vivienda o interés de participar en alguna convocatoria que solucionara su condición habitacional».

Como consecuencia de lo anterior, ordenó «al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Agencia Nacional de Tierras y al Banco Agrario de Colombia, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del presente fallo dispongan las diligencias y trámites necesarios a efectos de satisfacer plenamente el derecho de petición del ciudadano PARRA».

IMPUGNACIÓN El fallo de tutela de primera instancia fue notificado al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el 9 de mayo de 2017[footnoteRef:7]; y como quiera que no estuvo conforme con lo allí resuelto, la Apoderada Especial de dicha entidad, dentro del término legal (art. 31, D.2591/1991), esto es, el día 11 de los mismos mes y año[footnoteRef:8], recurrió la decisión[footnoteRef:9], solicitando su revocatoria por configurarse, a su juicio, la carencia de objeto por hecho superado, toda vez que, el ente al que representa mediante radicado n.° 2017EE0025766, dio contestación a las inquietudes del accionante; sin embargo, reprochó que el Tribunal a quo, no tomó en cuenta esa respuesta –que fue aportada al expediente[footnoteRef:10]– y concluyó, erradamente, que dicha Cartera había guardado silencio ante las peticiones del señor JOSÉ ANDRÉS PARRA. [7: Ver folio 128.

Ibídem.] [8: Ver folio 131. Ibídem.] [9: Ver folios 132 a 133. Ibídem] [10: Ver folio 23 (anverso) a 26. Ibídem.] CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en razón de ser el superior funcional de la Sala de Extinción del Derecho de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 2.

El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de manera expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio de carácter irremediable. 3.

Para su procedencia se requiere el cumplimiento de algunos requisitos, siendo uno de ellos y quizás el primero y más elemental, la existencia cierta del agravio, lesión o amenaza a uno o varios derechos fundamentales que demande la inmediata intervención del juez de tutela en orden a hacerla cesar, motivo por el cual la solicitud de amparo debe contener un mínimo de demostración en cuanto a la vulneración que afecta los derechos que se quieren proteger, pues si no son objeto de ataque o amenaza carece de sentido hablar de la necesidad de amparo.

Criterio sostenido también por la Corte Constitucional al señalar que: «…es indispensable un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o en el menoscabo material o moral del derecho cuya efectividad se solicita a través de la acción de tutela. Por consiguiente, quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación» (C.C.ST-864/1999). 4.

Resulta indiscutible que la solicitud de amparo presentada por el ciudadano JOSÉ ANDRÉS PARRA, está dirigida a que, en últimas, por medio del presente mecanismo extraordinario de protección, se ordene a las autoridades administrativas accionadas que emitan una respuesta de fondo, clara, concreta y congruente con lo pedido, a los derechos de petición radicados, a través de un funcionario de la Defensoría del Pueblo Regional Bogotá, los días 1º y 2 de marzo de 2017, por medio de los cuales, solicitó que evalúen su caso particular y de manera inmediata le concedan «una atención especial, tendiente a resolver su situación» frente a dos hechos concretos: el primero, el que tiene que ver con su exclusión, por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras –mediante Resolución RV 02077 del 14 de diciembre de 2016– «del inicio formal de estudio para inscripción en el registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente»; y, el segundo, relativo a que el Banco Agrario de Colombia –antes Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero– «sin informarle», remató el bien con matrícula inmobiliaria n.° 106807 de su propiedad, y de manera posterior, exigió un pago adicional por la obligación que se había extinguido con el producto del aludido remate. 5.

Precisado lo anterior, y como quiera que la parte actora invocó la vulneración del derecho fundamental de petición, resulta necesario recordar, que según el artículo 23 de la Constitución Política « toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivo de interés general o particular y obtener pronta resolución»; precepto respecto del cual, en reiteradas decisiones, la Corte Constitucional ha señalado que el núcleo esencial de tal derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, y que entre sus características esenciales se destacan las siguientes: «(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión;

(ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita;

(vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición;

(viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa; ( ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder, y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado» (C.C. S.T-077/2010). Asimismo, ese Alto Tribunal ha precisado que dado el carácter fundamental del derecho de petición, el mecanismo para lograr su protección cuando quiera que éste resulte amenazado o vulnerado por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y en ciertos eventos por los particulares, es la acción de tutela ante la ausencia de otro medio de defensa judicial eficaz para hacer efectiva su garantía; agregando, en cuanto a su alcance, que no sólo permite a la persona que lo ejerce presentar la solicitud respetuosa, sino que implica la facultad para exigir, de la autoridad a quien le ha sido formulada, una respuesta de fondo y oportuna del asunto sometido a su consideración, contestación que debe reunir, como mínimo, los siguientes requisitos: (i) Debe ser oportuna, es decir, atenderse dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico;

(ii) Resolver de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, y, (iii) Debe ser puesta en conocimiento del peticionario, pues la notificación de la respuesta al interesado forma parte del núcleo esencial del derecho de petición, porque de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta se reserva para sí el sentido de lo decidido. 6.

Aplicando las anteriores premisas al asunto bajo examen, desde ahora advierte la Sala que, confirmará la decisión de primera instancia, en lo que fue objeto de impugnación por parte de la apoderada especial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por las razones que se exponen a continuación: 6.1. Como punto de partida, del análisis de las pruebas allegadas al expediente y de los informes rendidos por las entidades accionadas y vinculadas, se constata que, el señor JOSÉ ANDRÉS PARRA, a través de un funcionario de la Defensoría del Pueblo Regional Bogotá, mediante peticiones adiadas el 1º y el 2 de marzo de 2017, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, a la Agencia Nacional de Tierras, respectivamente, que: evalúen su caso particular y de manera inmediata le concedan «una atención especial, tendiente a resolver su situación» frente a dos hechos concretos: a) su exclusión, por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, «del inicio formal de estudio para inscripción en el registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente»; y, b) que el Banco Agrario de Colombia –antes Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero– «sin informarle», remató el bien con matrícula inmobiliaria n.° 106807 de su propiedad, y de manera posterior, exigió un pago adicional por la obligación que se había extinguido con el producto del aludido remate. 6.2.

En el decurso de esta actuación, el representante de la Cartera demandada, afirmó que la Subdirección del Subsidio Familiar de Vivienda, por Oficio 2017EE0025766 del 29 de marzo de 2017[footnoteRef:11], contestó los requerimientos del señor JOSÉ ANDRÉS PARRA –postura que reiteró la apoderada especial de dicha entidad, al sustentar la impugnación–; no obstante, de la revisión del citado comunicado, se advierte que la información allí consignada se concretó a lo siguiente: [11: Ver folios 23 (Anverso) a 25.

Ibídem.] (i) Que consultado el Sistema de Información Nacional del Subsidio Familiar de Vivienda, no existe postulación alguna a nombre del accionante; (ii) Que para acceder al Subsidio Familiar de Vivienda en Especie, el interesado debe cumplir los requisitos establecidos en el Decreto Único Sectorial de Vivienda (D.1077/2015), de los cuales efectuó una extensa exposición; y, (iii) Que el Gobierno Nacional también cuenta con el «Programa Mi Casa Ya – Ahorradores» el cual busca promover la adquisición de vivienda para familias que tengan ingresos hasta de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, exponiendo lo pertinente en cuanto a los requisitos, condiciones y trámites que deben agostarse para ser beneficiario de dicha opción de solución de vivienda.

Como puede observarse, la respuesta ofrecida por el Ministerio accionado, a través de la Subdirección del Subsidio Familiar, no tiene relación alguna con los puntos específicos, respecto de los cuales el actor pidió que se efectuara «una evaluación» y se «ofreciera una solución», por manera que, no se satisfizo el presupuesto de congruencia que, acorde con la jurisprudencia nacional, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental de petición: «Se ha dicho en reiteradas ocasiones que el derecho de petición se vulnera si no existe una respuesta oportuna a la petición elevada.

Además, que ésta debe ser de fondo. Estas dos características deben estar complementadas con la congruencia de lo respondido con lo pedido. Así, la respuesta debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Esto no excluye el que además de responder de manera congruente lo pedido se suministre información relacionada que pueda ayudar a una información plena de la respuesta dada» (C.C.S.T-669/2003, reiterada en S.T-587/2006). 6.3.

En esa medida, se advierte acertado el criterio del Tribunal de primera instancia y en razón de ello, reitera la Sala, no existe fundamento alguno para revocar o modificar la decisión de conceder el amparo invocado por el señor JOSÉ ANDRÉS PARRA, dado que contrario a lo expuesto por la apoderada especial de la Cartera de Vivienda, ésta entidad no resolvió de manera congruente lo pedido por el prenombrado. 7.

Ahora, debe agregar la Sala que, si el Ministerio aquí accionado carecía de competencia para pronunciarse de fondo sobre los hechos esgrimidos por el peticionario –aquí demandante– debió comunicárselo al interesado y, además, remitir la solicitud al funcionario que considere, cuenta con las atribuciones y facultades legales para resolver.

En efecto, así lo ha entendido la Corte Constitucional, al señalar que «si al recibir un derecho de petición, la entidad se percata de su falta de competencia, es su deber comunicárselo al peticionario dentro del término legal previsto y remitir la solicitud al funcionario competente. De esa manera se da una respuesta válida al derecho de petición. Sin embargo, la responsabilidad de dar una respuesta de fondo no desaparece.

Es la entidad a la cual se le remitió la petición la que, en virtud de su competencia, debe dar una contestación satisfactoria dentro de los quince días posteriores al recibo de la remisión de la solicitud»; asimismo, se ha precisado que «no es respuesta válida frente a un derecho de petición el señalar el trámite a seguir por parte de la entidad.

Lo que se busca es la obtención de una respuesta de fondo con respecto a lo solicitado y no el conocimiento de un procedimiento de carácter administrativo que no es referente a la información pedida» (C.C.S.T-180/2001). En ese orden, resulta acertada la orden de tutela impartida por el Cuerpo Decisorio a quo, por cuanto la misma persigue que se materialice la protección del derecho constitucional invocado, imponiéndole al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por una parte, el deber de emitir una respuesta de fondo, clara, concreta y congruente con lo pedido, al señor JOSÉ ANDRÉS PARRA, y de otra, la obligación de remitir el reclamo del prenombrado, al órgano competente, en caso de carecer de las atribuciones legales necesarias para resolver las inquietudes del actor. 8.

Así las cosas, la Sala impartirá confirmación del fallo de tutela del 8 de mayo de 2017 por la Sala de Extinción del Derecho del Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas n.° 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE 1.

CONFIRMAR la sentencia proferida el 8 de mayo de 2017 por la Sala de Extinción del Derecho del Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en la parte considerativa. 2. REMITIR las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 15