República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Radicación N° 74301 Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS N° 2 MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ Magistrada Ponente STP7843-2014 Radicación N° 74301 (Aprobado Acta No. 190) Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil catorce (2014).

OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por MIGUEL GÓMEZ MARTÍNEZ en contra del fallo de tutela proferido el 3 de junio último por el Tribunal Superior de Bogotá, que negó el amparo de los derechos fundamentales al ejercicio del control político y a revocar el mandato, presuntamente vulnerados por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN El actor afirma efectúa un recuento del proceso de revocatoria del mandato que, a iniciativa suya y un grupo significativo de ciudadanos, se adelanta contra el Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Francisco Petro Urrego, cuya votación fue programada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en un principio, para el 2 de marzo del presente año, pero posteriormente aplazada, por falta de apropiación presupuestal oportuna por parte del Gobierno Nacional, para el 6 de abril siguiente.

Agrega que el 9 de diciembre de 2013 la Procuraduría General de la Nación le impuso a Petro Urrego sanción de destitución, e inhabilidad para ejercer cargos públicos por 15 años, que luego de un recurso de reposición, y tras una fallida acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, adquirió firmeza y se hizo efectiva por parte del Presidente de la República, el 20 de marzo de 2014.

En razón de lo anterior, continúa, en resolución de la misma fecha, la entidad demandada dio por terminado, por carencia actual de objeto, el proceso de revocatoria que había sido promovido. No obstante, prosigue, a través de una sentencia de tutela proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, la judicatura ordenó al Jefe de Estado acatar las medidas cautelares dictadas en favor del burgomaestre por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), a través de las cuales este organismo internacional dispuso cesar los efectos de la mencionada sanción disciplinaria y la restitución del alcalde de Bogotá. La providencia fue cumplida por el Presidente de la República mediante Decreto del 23 de abril del año en curso, con base en el cual el mandatario restituido recuperó su cargo.

Aunado a ello, Gustavo Petro interpuso una acción de nulidad contra el acto administrativo por cuyo conducto se le destituyó, en curso de la cual, el Consejo de Estado, como medida cautelar, suspendió provisionalmente dicha decisión. Con ello, agrega, quedó nuevamente en firme el proceso de revocatoria del mandato. De acuerdo con lo expuesto, señala el actor, es obligación de la Registraduría, frente a los acontecimientos descritos, fijar nuevamente la fecha para la realización de la respectiva consulta popular, pasado ya más de un mes desde que el destinatario de la misma fue restituido.

No hacerlo, argumenta el peticionario, vulnera sus derechos al control político y a revocar el mandato, como también los de todos aquellos promotores y firmantes de la iniciativa y, en general, de quienes desean participar, con su voto, en dicho proceso democrático, que la accionada se niega a convocar. Luego de resaltar la importancia de este mecanismo de participación, indica que la acción de tutela es el medio idóneo para proteger, de forma urgente, los derechos conculcados, dado que, con estas maniobras dilatorias de la Registraduría lo que se genera es la permanencia del movimiento político del señor Alcalde, en caso de que la falta absoluta en el cargo se produzca después del 30 de junio de 2014, evento en el cual, el partido que avaló su candidatura ostentaría el mandato por virtud de la terna presentada por el Presidente para completar el periodo.

Ello, en su opinión, constituye un serio desincentivo para que todos aquellos ciudadanos insatisfechos con la gestión del gobernante participen en este proceso, quienes esperan razonablemente que, en caso de que el servidor público por voluntad del pueblo, deba abandonar su cargo, puedan decidir nuevamente en las urnas quién lo ostentará, y no que la colectividad que respaldó al mandatario saliente continúe rigiendo los destinos de la ciudad.

Tras criticar la demora del Jefe de Estado para convocar elecciones atípicas, una vez hizo efectivo el fallo disciplinario y nombró a un alcalde encargado (el doctor Rafael Pardo Rueda ), y poner de presente que ya ha pasado un año desde que las firmas fueron entregadas a la Registraduría, solicitó, en amparo de los derechos fundamentales que se invocan, se ordene a la entidad demandada convocar, antes del 30 de junio de 2014, la consulta popular para que los bogotanos se pronuncien sobre la permanencia en el cargo del doctor Petro Urrego, mientras este ostente su mandato.

TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA 1. El Tribunal de primera instancia por medio de auto proferido el 20 de mayo admitió la demanda de tutela, notificó su iniciación a la accionada y dispuso la vinculación del Alcalde Mayor de Bogotá, la Procuraduría General de la Nación y de la Presidencia de la República, para la debida integración del contradictorio. 2.

La Registraduría Nacional del Estado Civil señaló, luego de hacer un recuento del proceso de revocatoria del mandato del Alcalde de Bogotá, que el acto administrativo por medio del cual se destituyó al funcionario aún ostenta validez, y la sanción impuesta todavía reposa en el certificado de antecedentes del disciplinado, aun cuando no ha sido posible su cabal ejecución. Destacó que si bien en virtud de la sentencia proferida por la Sala de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá y la medida cautelar de suspensión provisional dictada por el Consejo de Estado en el marco de la acción de nulidad promovida por el doctor Petro contra su destitución, este aún desempeña su cargo, lo cierto es que, contra la primera decisión, existe una impugnación a la espera de ser desatada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y, contra la segunda, el jefe del Ministerio Público interpuso un recurso de súplica el 19 de mayo de 2014, el cual se encuentra en trámite, de modo que la medida cautelar no ha adquirido firmeza.

Lo anterior, sin contar la eventual revisión de las acciones de tutela promovidas por parte de la Corte Constitucional. Indicó que, por ello mismo, el escenario jurídico de la revocatoria del mandato es incierto. Esta incertidumbre legal en torno a la estabilidad del burgomaestre en su cargo, que aún no se resuelve, impide dar paso al proceso de consulta popular.

En su sentir, ello depende, en especial, de la acción de nulidad que se encuentra en curso, cuya medida cautelar todavía no está en firme, de modo que la destitución mencionada conserva su vigor. Una vez que dicha destitución sea suspendida judicialmente –aclaró- será posible reanudar el proceso revocatorio. Precisó que la actuación de la Registraduría ha sido, ante todo, en defensa del presupuesto nacional, y la necesidad de manejar con prudencia los recursos del Estado.

Fijar, a la ligera, una fecha para la consulta, como lo exige el actor, implicaría adelantar procesos contractuales complejos, con el riesgo de que se comprometa la responsabilidad de la entidad, en un evento electoral cuyo costo asciende a la suma de treinta y cinco mil millones de pesos ($35.000.000.000), sin que la situación jurídica del afectado con la revocatoria esté aún resuelta.

Ello sin mencionar la complicada logística del proceso, que demanda una inmensa disposición de recursos, y que va desde la elaboración de un calendario electoral, pasando por la conformación del censo electoral, la adecuación de los puestos de votación, la consolidación de las listas de jurados, el diseño de las tarjetas y kits electorales, etc.

Semejante desgaste institucional no puede emprenderse mientras no se resuelva la situación jurídico-disciplinaria del alcalde. Finalmente, señaló que el acto administrativo que a raíz de la decisión de la Procuraduría dio por terminado el proceso de consulta popular, puede demandarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, al tiempo que citó una sentencia de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, en la que se señala que la acción de tutela no es procedente para cuestionar el trámite dado por la entidad a la revocatoria del mandato. 3.

El Alcalde de Bogotá, doctor Gustavo Petro Urrego expresó que es la Registraduría Nacional del Estado Civil la que debe dar las explicaciones pertinentes sobre las demoras del proceso revocatorio. Indicó que respeta el derecho al control político de la ciudadanía, y que, lejos de oponerse a las pretensiones del actor, estima válido el escenario de participación que ha promovido.

Puso de presente, sin embargo, que si bien el demandante intenta extender las aspiraciones de la revocatoria a su movimiento político, lo cierto es que la consulta no podrá realizarse antes del 30 de junio de este año, pues la misma Registraduría ha informado que para preparar toda la logística necesita, como mínimo, de 35 días. Ello sin mencionar el proceso electoral para elegir en segunda vuelta al Presidente de la República, a realizarse el próximo 15 de junio, pues solo a partir de esa fecha podría empezar a programarse la consulta popular. 4.

La apoderada de la Presidencia de la República solicitó desvincular a la entidad que representa del trámite constitucional, en virtud de la falta de legitimación por pasiva, pues el Presidente no tiene incidencia de ninguna índole en la fijación de la fecha por establecer para la mencionada revocatoria del mandato. Por lo demás, la dilación que se atribuye al Jefe de Estado es una suposición del demandante, pues alude a un tema que no es de su competencia, de modo que no es responsable de la suerte que ha corrido el reseñado proceso electoral. 5.

El a quo denegó el amparo solicitado. En tal sentido, luego de hacer alusión a la figura de la revocatoria del mandato como manifestación del control político de los ciudadanos gobernados, inconformes con la gestión de quien fue elegido popularmente, como también al debido proceso administrativo que debe servir de norte en el proceso de dicho mecanismo de participación ciudadana, puso de presente que el actor ni siquiera ha manifestado sus quejas directamente ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, desconociendo el carácter subsidiario y residual de la acción de amparo.

Sostuvo que mal podría el juez de amparo intervenir indebidamente en el trámite de esa actuación administrativa que sigue su curso, para imponerle a la autoridad constitucionalmente instituida la forma en que debe adelantarla, pues el proceso de revocatoria del mandato es de exclusiva competencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil, creada y especialmente diseñada para esos propósitos.

De todas maneras, manifestó, no observa que la autoridad demandada se haya negado a convocar la consulta popular. Lo que puso de presente, más bien, fue la necesidad de actuar con prudencia frente a una coyuntura jurídico-política que en modo alguno le resulta imputable y que no se encuentra definida en la actualidad; razón por la cual concluyó que no ha habido una dilación injustificada en el señalamiento de la fecha en que los bogotanos deban acudir a las urnas en ejercicio del mecanismo en cita, en la medida en que hasta tanto se resuelva el recurso de súplica propuesto por el Ministerio Público, la destitución se encuentra en firme y existe el riesgo de afectar gravemente el presupuesto nacional de llevar a cabo dicha jornada electoral sin saber previamente la decisión correspondiente del Consejo de Estado en relación con tal mecanismo de impugnación. Finalmente, descartó la existencia de un perjuicio irremediable. 6.

El actor impugnó la decisión de instancia. En dicho sentido, manifestó que el trámite de la revocatoria del mandato se funda en el cumplimiento de los términos que define la ley para su realización, por lo que la pretermisión de los mismos constituye una violación al debido proceso, como también al derecho a revocar el mandato y a ejercer control político.

Hizo alusión a la Ley 134 de 1994 que consagra el término para convocar a votaciones con fines de revocatoria y a la superación del mismo, sin que el organismo accionado haya procedido de conformidad; a partir de lo cual consideró la procedencia de la acción promovida para ordenar a la Registraduría el cumplimiento de la ley, pues afirma que las circunstancias jurídico políticas que rodean la situación del Alcalde no pueden servir de excusa para dilatar el procedimiento convocado.

Finalmente, reiteró los argumentos expuesto en el libelo. CONSIDERACIONES DE LA CORTE De conformidad con la preceptiva del artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000 la Sala es competente para pronunciarse respecto de la impugnación interpuesta en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Superior de Bogotá. El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces para obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión, le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable.

En el presente asunto, corresponde determinar si la autoridad accionada ha soslayado los derechos fundamentales del actor en el trámite impartido al mecanismo de participación ciudadana que promovió con el propósito de remover al Alcalde Mayor de Bogotá del cargo de elección popular para el cual fue elegido. En orden a resolver la impugnación, sea lo primero precisar que el Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Petro Urrego, fue destituido e inhabilitado por 15 años para el ejercicio de cargos públicos a través de Resolución de 9 de diciembre de 2013, proferida por la Procuraduría General de la Nación, la cual se hizo efectiva por parte del Presidente de la República el 20 de marzo pasado, a través de Decreto 570 de esa data.

Por razón de ello, mediante Resolución 340 de la misma fecha, la Registraduría Nacional del Estado Civil emitió Resolución en la que dio por terminado el proceso de revocatoria del mandato iniciado el 18 de abril de 2013, por carencia de objeto. En virtud de una acción de tutela, la Sala de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá ordenó al Presidente de la República acatar las medidas cautelares proferidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en favor del Alcalde y, en consecuencia, la cesación de los efectos del fallo sancionatorio y restitución en el cargo de Alcalde a Gustavo Petro, por lo que en Resolución 797 del 23 de abril del año en curso, se dejó sin efectos el Decreto 570 en mención. No obstante, por virtud de la impugnación interpuesta por el Presidente de la República y la Procuraduría General de la Nación, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia revocó el amparo concedido.

De otra parte, Gustavo Petro Urrego acudió a la jurisdicción contencioso administrativa y en el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, el Consejo de Estado ordenó la suspensión provisional del acto administrativo de destitución. Contra dicha medida cautelar, el Procurador General de la Nación interpuso recurso de súplica, que en la actualidad se encuentra en curso, pendiente de resolver.

La anterior reseña permite concluir que, la sanción disciplinaria impuesta al Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Petro Urrego, en la actualidad, aunque suspendida por medida provisional adoptada por el Consejo de Estado al interior de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el burgomaestre, se encuentra vigente, pues contra esa medida cautelar la Procuraduría General de la Nación promovió el 19 de mayo pasado recurso de súplica cuya decisión se encuentra pendiente de resolver, es decir, no se encuentra en firme.

En este contexto, la Corporación destaca que uno de los principios del Estado Social de Derecho es la preeminencia de la Carta Política como norma rectora a la cual están sujetos tanto los particulares como los servidores públicos; postulado afianzado en el artículo 6 Superior, al tenor del cual “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Al respecto la Corte Constitucional tiene discernido que “el principio de legalidad consiste en que la administración está sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurídico, razón por la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así como las actuaciones que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley.

( ) En consecuencia, según éste principio, la función pública debe someterse estrictamente a lo que dispongan la Constitución y la ley" (Corte Constitucional, sentencia C-740 de 1999). En el mismo sentido, conviene indicar, el artículo 29 ibídem consagra expresamente que “e l debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, cuyo alcance no se agota entonces en el principio enunciado, sino que apunta “a que el procedimiento aplicable sea compatible con la Constitución y a que en el desarrollo del procedimiento, sea administrativo o judicial, se respeten las garantías que permiten calificar dicho procedimiento de justo”.

(Sentencia T-116 de 2004). Por consiguiente, la tutela procede contra actuaciones administrativas cuando carezcan de fundamento objetivo o las decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa, situación que mal puede afirmarse en el presente asunto, como pasa a considerarse. En efecto, la Sala no desconoce que la democracia participativa supone el ejercicio de mecanismos que permitan el acceso al poder político, el ejercicio y control del mismo, así como la injerencia en la toma de decisiones, al tiempo que su reconocimiento en el modelo de estado implica la proscripción de los obstáculos y trabas que impidan la efectiva realización de la misma, como también la prohibición del excesivo formalismo de las normas que regulan el ejercicio de los derechos políticos.

Tampoco pasa inadvertido para esta Colegiatura, que la revocatoria del mandato, como mecanismo de participación del pueblo según se establece en los artículos 40 y 103 constitucionales, significa que quien ha participado en la elección de un funcionario, tiene la facultad, el poder y el derecho para removerlo de su cargo. No obstante lo anterior, debe resaltarse con igual contundencia, que se trata de un derecho fundamental que no posee el carácter de absoluto, cuyos límites se encuentran en la prevalencia del interés general y la realización de los fines y funciones del Estado (CC T- 1037 de 2010 y CC C-325 de 2009).

Adicionalmente, debe decirse que la efectividad y razón de ser de tal forma de participación ciudadana y control político, como resulta lógico, sólo se advierten cuando el mandato que se pretende revocar se encuentra vigente, lo cual se echa de menos en el presente asunto como viene de considerarse, toda vez que, reitera la Corte, contra el Alcalde Mayor de Bogotá se profirió una sanción administrativa de destitución e inhabilitación, vigente pero suspendida por una medida cautelar que tampoco se encuentra en firme, por virtud del recurso de súplica interpuesto por la Procuraduría General de la Nación. En ese orden, la actuación de la Registraduría Nacional del Estado Civil no se advierte caprichosa o irrazonable, pues en aras de proteger el presupuesto nacional, sostuvo que no convocará de manera apresurada e irresponsable a una consulta popular con miras a que los ciudadanos decidan o no si le revocan el mandato al Alcalde, hasta tanto no quede en firme la medida cautelar adoptada por el Consejo de Estado, esto es, hasta tanto se decida lo concerniente al recurso de súplica elevado por el representante del Ministerio Público, pues ello conlleva de suyo un despliegue importante de recursos financieros y logísticos institucionales, de amplia repercusión en relación con los fines y funciones del Estado.

Así las cosas, la Sala concluye que la actuación adoptada por la Registraduría Nacional del Estado Civil no emerge arbitraria como resultaría necesario para conceder el amparo deprecado, pues el normal desacuerdo respecto de lo decidido no es suficiente para justificar la intervención constitucional. Finalmente, tampoco se probó la existencia de situación alguna que haga pensar en la inminencia de sufrir un daño irreversible o un perjuicio que tenga la virtualidad de comprometer o amenazar de manera concreta, grave y específica los derechos fundamentales del actor.

Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará el fallo de tutela de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas N° 2, de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE 1. CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la anterior motivación. 2.

REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de esta determinación. Notifíquese y cúmplase MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria PAGE 18