CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No. 79873 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 2 FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO MAGISTRADO PONENTE STP7383-2015 Radicación No. 79873 Acta No. 209 Bogotá, D.C., junio once (11) de dos mil quince (2015). VISTOS: Decide la Sala la impugnación interpuesta por la ciudadana VIRGINIA GAITÁN CULMA, frente a la sentencia proferida el 23 de abril del año en curso por una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, Huila, a través de la cual negó por improcedente el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, salud y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Salud y Protección Social.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN: 1. De la información que reposa en la presente actuación se pudo establecer que el Ministerio de Salud y la Protección Social, en ejercicio de las atribuciones conferidas en los numerales 34 y 36 del artículo 2º del Decreto Ley 4107 de 2011; adicionado por el artículo 2º del Decreto 2562 de 2012; 85 del Decreto 1953 de 2014; y 12 del Decreto 2496 de 2012; la sentencia T-760 de 2008; y los Autos 261 y 262 de la Corte Constitucional, mediante Resolución No. 00005925 fechada 23 de diciembre de 2014, resolvió, entre otras cosas: “Fijar el valor anual de la Unidad de Pago Capitación del Régimen Contributivo (UPC-C) para el año 2015 en la suma de seiscientos veintinueve mil novecientos setenta y cuatro pesos con ochenta centavos moneda corriente ($629.974,80) que corresponde a un valor diario de mil setecientos cuarenta y nueve pesos con noventa y tres centavos moneda corriente (1.749,93).
(…) “Fijar el valor anual de la Unidad de Pago Capitación del Régimen Subsidiad o (UPC-C) para el año 2015 en la suma de quinientos sesenta y tres mil quinientos noventa pesos con ochenta centavos moneda corriente ($563.590,80) equivalente a un valor diario de mil quinientos sesenta y cinco pesos con cincuenta y tres centavos moneda corriente (1.565,63).
(Negrillas fuera de texto).
2. VIRGINA GAITÁN CULMA, integrante de la Asociación Mutual La Esperanza ASMET SALUD ESS EPS, acudió al Juez de tutela para que le protegiera los derechos fundamentales al debido proceso, salud y acceso a la administración de justicia, si se tenía en cuenta que el Ministerio de Salud y Protección Social, dictó el acto administrativo último referenciado, “sin contar con los estudios requeridos por la Honorable Corte Constitucional (T-760 de 2008), fijó los valores diferenciales para la unidad de pago por captación, UPC, del plan obligatorio de salud de los regímenes contributivo y subsidiario para el año de 2015, desconociendo que ambas deben dentro de las mismas condiciones de mercado prestar los mismos servicios, con la misma calidad y oportunidad”.
Con base en lo expuesto solicitó se ordenara a la Cartera Ministerial accionada, se abstuviera de aplicar frente a la sociedad que hace parte, la Resolución No. 00005925 fechada 23 de diciembre de 2014, y en su lugar, se dispusiera “el giro igualitario del valor de la Unidad de Pago por Capatación (UPC), establecida en la mentada resolución para el contributivo”, máxime cuando se le estaba imponiendo una carga económica imposible de soportar y que conllevaría a la inminente quiebra de ASMET SALUD ESS EPS.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN: 1. La Sala de Decisión Penal del Tribunal competente admitió la demanda de tutela y ordenó comunicar lo pertinente a la autoridad a que se hizo mención en el escrito de tutela, para que si a bien lo tenía, ejerciera el derecho de contradicción. 2. El Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social solicitó se declarara improcedente el amparo solicitado porque consideró que el acto administrativo objeto de queja se encontraba ajustado a la ley.
Además, la demandante contaba con otro medio de defensa judicial, como era, recurrir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: Una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, mediante fallo dictado el 23 de abril de 2015, previo el estudio del acervo probatorio y la jurisprudencia de la Corte Constitucional que consideró aplicable al caso, resolvió negar el amparo solicitado por considerar que como la pretensión de la parte actora era que se modificara o dejara sin efectos la Resolución No. 00005925 de 2014, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, contaba con otro medio de defensa judicial para atacar su legalidad, esto es, recurriendo a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, máxime cuando no se acreditó que la parte actora se encontrara frente a un perjuicio irremediable.
LA IMPUGNACIÓN: Inconforme con la sentencia del Tribunal a quo, la ciudadana VIRGINIA GAITÁN CULMA lo recurrió y solicitó su revocatoria, agregando a lo ya señalado en el escrito inicial de tutela, que la jurisdicción contenciosa administrativa no resultaba el medio idóneo para sacar adelante sus pretensiones. CONSIDERACIONES DE LA CORTE: 1.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 2.
El derecho fundamental al debido proceso administrativo es un conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, entre las cuales y a disposición de las personas se encuentran los recursos para que éstas puedan defenderse de los posibles desaciertos de la administración, bien sea por irregularidad formal, injusticia o inconveniencia y que al usarlos dan inicio a la denominada vía gubernativa, a fin de permitir a la autoridad respectiva la corrección de sus propios actos mediante su modificación, aclaración o revocatoria, y, para garantizar a los administrados sus derechos sin tener que acudir a la instancia judicial.
Existe, además, la necesidad de agotar dicha vía administrativa como un requisito previo, establecido por la ley, para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual implica su debido agotamiento como requisito indispensable para el ejercicio, en los casos de ley, del derecho fundamental al libre acceso a la justicia. 3. Es indiscutible que la demanda de tutela presentada por la ciudadana VIRGINIA GAITÁN CULMA la dirige, en últimas, a que por vía de este excepcional mecanismo de protección, el Ministerio de Salud y Protección Social revoque o modifique la Resolución No. 00005925 fechada 23 de diciembre de 2014, la cual considera vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, salud y acceso a la administración de justicia. 4.
Pero en el presente caso la Sala no vislumbra cómo la Cartera Ministerial accionada haya quebrantado derecho fundamental alguno a la libelista, porque ésta amparada en las previsiones establecidas en los numerales 34 y 36 del artículo 2º del Decreto Ley 4107 de 2011; adicionado por el artículo 2º del Decreto 2562 de 2012; 85 del Decreto 1953 de 2014; y 12 del Decreto 2496 de 2012; la sentencia T-760 de 2008; y los Autos 261 y 262 de la Corte Constitucional, dicto el referido acto administrativo, a través del cual, fijó el valor anual de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) del Plan Obligatorio de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiario, respectivamente para el año de 2015, sin que la aquí accionante hubiere manifestado inconformidad frente a esa decisión. Circunstancia que, a primera vista, aleja el proceder del Ministerio de Salud y Protección Social de ser arbitrario o caprichoso que atente contra los derechos fundamentales del actor, toda vez que demostrado está que actuó dentro de los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico.
Además, en los términos señalados en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo, los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de esa especialidad. 5. A lo anterior se suma que de conformidad con el inciso 4° del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela “ Solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
En el mismo sentido, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 “ Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política ”, dispuso: “La acción de tutela no procederá (…) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.” En virtud de las disposiciones indicadas, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela se funda en el principio de subsidiariedad, es decir, por regla general, la solicitud de amparo sólo procede cuando el accionante haya agotado oportunamente todos y cada uno de los recursos o medios de defensa judiciales previstos por el legislador para obtener la protección de los derechos presuntamente vulnerados. 6.
Lo anterior, le sirve a la Sala para afirmar que la pretensión elevada por la ciudadana VIRGINIA GAITÁN CULMA resulta improcedente al existir procedimientos normales expeditos para proteger los derechos fundamentales que dice están siendo vulnerados por la Cartera Ministerial accionada, circunstancia que elimina la viabilidad de la acción de tutela puesto que ésta sólo puede ser utilizada, como ya se dijo, ante la carencia de mecanismos ordinarios. 7.
Afirmación que cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que como la pretensión del aquí accionante tiene que ver con los argumentos expuestos en la Resolución No. 00005925 de diciembre 23 de 2014, a través de la cual, el Ministerio de Salud y Protección Social, fijó el valor anual de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) del Plan Obligatorio de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiario, respectivamente para el año de 2015, cuenta con otros medios de defensa judicial para sacar avante sus pretensiones.
En efecto: si a bien lo tiene, VIRGINIA GAITÁN CULMA con los argumentos que pretende hacer valer ante el Juez de tutela puede incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instancia esta en la que además conforme a las previsiones establecidas en el Código Contencioso Administrativo, cuenta con la posibilidad de reclamar la suspensión provisional de la decisión que dice atenta contra sus derechos fundamentales, constituyéndose así en el medio idóneo para controvertir el acto administrativo proferido por la entidad demandada. 8.
De otra parte, precisa la Sala que la alternativa de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa impide al juez de tutela intervenir en el asunto objeto del sub júdice, porque como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional (ST-766 de 2006): En términos normativos y de la jurisprudencia, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones creadas por actos u omisiones que impliquen vulneración o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces, para lograr la protección del derecho presuntamente amenazado.
“(…) “De otro lado, en el presente asunto no se configura el perjuicio irremediable, porque (…) el peticionario podría obtener la suspensión provisional de los actos censurados sin perjuicio de la eventual nulidad. De tal forma, resulta improcedente conceder el amparo, al haberse podido acudir a otro mecanismo de defensa judicial considerado eficaz para reclamar ante la jurisdicción especializada, como lo ha reiterado esta corporación: “ la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos. 9.
Así, pues, la acción de tutela resulta manifiestamente improcedente porque lejos está de ser concebida como un procedimiento alternativo de los medios judiciales que la ley establece para la protección de los derechos fundamentales de las partes que intervienen en un proceso, criterio nada novedoso si se tiene en cuenta que la jurisprudencia nacional sobre el tema puesto a consideración del juez de tutela señaló que …es claro que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las posibilidades de protección judicial.
Lo que la norma legal permite, aunque no haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la jurisdicción especializada. De las precedentes consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos administrativos, el juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada como una autorización de la ley para sustituir al Contencioso Administrativo en la definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos provisionalmente pues ello representaría invadir el ámbito constitucional de dicha jurisdicción. De allí los precisos términos usados por el legislador para definir el objeto al que ha de circunscribirse la orden judicial para el evento en que prospere la solicitud de tutela transitoria.
(CC. ST-203 de 1993). 10. Como surge de la interpretación del artículo 86 de la Carta Política, cuando se configure la existencia inminente de un perjuicio irremediable frente a los derechos constitucionales afectados o amenazados, en términos tales que aún existiendo un canal de protección judicial -ordinario- idóneo para protegerlos, la decisión de esta autoridad podría resultar inútil o tardía, habría lugar a la tutela.
Para el efecto resulta pertinente recordar que la Corte Constitucional ha establecido los requisitos que se deben cumplir para que el perjuicio mencionado permita la intervención inmediata del juez de tutela, definición que se ha reiterado en varios pronunciamientos, entre ellos, en el siguiente (CC ST-823 de 1999): Se entiende por irremediable el daño para cuya reparación no existe medio o instrumento.
Es el daño o perjuicio que una vez se produce, no permite retrotraer las circunstancias al estado anterior a la vulneración del derecho. El legislador abandonó la teoría del daño no resarcible económicamente, que en oportunidades se ha sostenido, en especial para considerar algunos elementos del perjuicio moral. Se ha considerado, por intérpretes de la norma, que su redacción adolece de defecto al afirmar que el dicho perjuicio irremediable sería aquél no reparable en su integridad, mediante indemnización, interpretación equivocada porque abandona la manifestación expresa y literal de la ley.
Se trata de daños como la pérdida de la vida, o la integridad personal, que pudiendo ser indemnizados totalmente en sus efectos materiales y morales, no puede recuperarse por ningún medio. (subrayas fuera del texto). No obstante, lo cierto es que en este caso el perjuicio irremediable no pasa de ser una simple afirmación de la aquí accionante, sin respaldo probatorio alguno, por lo cual el mecanismo de amparo no procede, ni siquiera, de forma transitoria, si se tiene en cuenta que VIRGINIA GAITÁN CULMA se abstuvo de demostrar que con ocasión al acto administrativo dictado por el Ministerio de Salud y Protección Social, se le estén negando la prestación de los servicios de salud, o en que en su calidad de socia de ASMET SALUD ESS EPS hayan dejado de cancelarles los aportes que le pudieran corresponder en tal calidad. 11.
Así pues, al no estar acreditado la presunta vulneración de los derechos fundamentales a que hizo referencia la libelista, la solicitud de amparo, tal como lo puso de presente el Tribunal a quo, resulta improcedente. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. Confirmar la sentencia proferida el 23 de abril de 2015 por una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Nieva. Y, 2. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE: FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 8 15