CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Impugnación Tutela 79729 A/. Néstor Ramón Guevara Abella CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1 LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado Ponente STP7058-2015 Radicación n° 79729 Acta No. 199 Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil quince (2015) ASUNTO Resolver la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, respecto del fallo proferido el 27 de abril del año en curso por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, por medio del cual tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de NÉSTOR RAMÓN GUEVARA ABELLA. 1.
ANTECEDENTES Fueron sintetizados así por el a quo: “2.1. El señor Néstor Ramón Guevara Abella interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Trabajo, el Consorcio FOPEP y la UGPP, por considerar que las accionadas vulneraron sus derechos constitucionales al debido proceso administrativo, mínimo vital e igualdad, con fundamento en los siguientes hechos relevantes: 2.2.
Que mediante Resolución No. 3319 del 6 de agosto de 1981 CAPRECOM le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $11.537.25, modificada por la No. 2273 del 24 de mayo de 1982 en el sentido de indicar que esta sería de 429.817.03. Que el día 16 de julio de 1991, por medio del acto administrativo No. 1365 de 1991, reliquidó la pensión otorgada elevándola a la suma de $230.379.19 a partir del 1º de enero de 1991, calenda en la que demostró haber quedado fuera del servicio oficial, cuyo pago debía ser distribuido entre Caprecundi e Inravisión. Que mediante la Resolución No. 6451 de 22 de junio de 1989 Cajanal EICE en Liquidación reconoció a su favor una pensión gracia. 2.3.
Que a partir del mes de diciembre de 2013, la UGPP suspendió el pago de su mesada pensional de jubilación hasta diciembre de 2014. Que dicha entidad ha remitido a su lugar de residencia varias comunicaciones en las que le informa sobre una posible incompatibilidad pensional entre la pensión de jubilación de Caprecom-Inravisión y la reconocida como pensión gracia por Cajanal.
Como consecuencia de ello, ha sido presionado para que por escrito otorgue consentimiento, bajo la amenaza que de no hacerlo, le será revocado el derecho pensional reconocido en otrora oportunidad por Caprecom. 2.4. Que el Subdirector Jurídico de la Unidad, a través del concepto No. 20139010184443 del 7 de noviembre de 2013 concluyó que el ostentar una mesada pensional a título de jubilación con CAPRECOM y una mesada pensional a título de gracia con CAJANAL, dichos reconocimientos se encuentran inmersos en una incompatibilidad pensional, puesto que sólo serán concurrentes cuando esta última haya sido causada por tiempos servidos en la docencia pública en planteles departamentales o municipales, lo contrario vulnera el artículo 128 de la Constitución Nacional, en cuanto nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público. 2.5.
Que mediante el Auto ADP 014852 del 14 de noviembre de 2013 la UGPP le requirió para que por escrito manifestara por cual de las prestaciones optaba y le aclaró que era más beneficiosa la pensión gracia. Y que a través del ADP 016549 del 23 de diciembre de 2013, ordenó el archivo de la petición que había elevado el 19 del mismo mes y año, que por tratarse de actos administrativos de trámite, no le fue posible impugnar. 2.6.
Refirió que al suspenderse el pago de su mesada pensional, la UGPP está conculcando las prerrogativas fundamentales invocadas, máxime, cuando este derecho le fue reconocido como docente al cumplir los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. Situación que sin lugar a dudas afecta de manera considerable sus ingresos de los que debe propender por su sostenimiento.”
2. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal de Bogotá concedió el amparo deprecado, de manera transitoria, tras considerar: 1. Que en el procedimiento que condujo a la revocatoria del acto administrativo particular y concreto que había reconocido al accionante una de sus pensiones, es decir, que le reconoció un derecho, se presentó la vulneración del debido proceso administrativo. 2.
Así, si bien se le requirió para que indicara, tras advertirse la incompatibilidad de sus asignaciones pensiones, cuál de ellas escogía, con posterioridad la UGPP procedió a archivar la solicitud que el demandante presentó el 19 de diciembre de 2013, desconociéndose su sentido. Sumado a ello, posteriormente se negaron los recursos de reposición y apelación interpuestos por el peticionario, bajo el argumento de que la resolución por medio de la cual la entidad dispuso el archivo del trámite de revocatoria directa y su remisión a la subdirección jurídica pensional para el inicio de las acciones judiciales pertinentes se trata de un auto de simple trámite; cuando lo cierto es que dichos medios de impugnación se impetraron respecto del auto ADP 14852 del 14 de noviembre de 2013, en el cual se hizo alusión a la incompatibilidad de las pensiones pero además, se precisó que era necesario “revocar la resolución No. 6451 de 22 de junio de 1989”, a partir de lo cual buscó tácitamente su consentimiento para ello. 3.
Sin embargo y pese a no contar con el mismo, procedió unilateralmente a revocar el derecho pensional del libelista, a excluir de la nómina de pensionados la asignación reconocida por Caprecom y a suspender de facto el pago de la misma, con la posterior negativa de la posibilidad de controvertir dicha decisión. 4. En síntesis, estimó que la vulneración de los derechos de la parte actora derivó, de un lado, de la suspensión provisional del acto administrativo que reconoció una de sus pensiones, lo cual únicamente podía hacer el juez contencioso administrativo; y de otro, del hecho que esa decisión no estuvo precedida de un procedimiento administrativo respetuoso de sus garantías, amén que no se presenta el único evento en el que es posible ello sin que medie el consentimiento del interesado, es decir, cuando obra prueba que el reconocimiento pensional se fundamentó en una conducta ilícita. 5.
El no pago de la prestación social sin lugar a dudas vulnera el mínimo vital del accionante, quien se trata de una persona de 84 años de edad, es decir, un sujeto de especial protección constitucional, toda vez que vio reducidos sustancialmente los ingresos de los que deriva su sustento. Por tal razón, tuteló de manera transitoria los derechos invocados y en consecuencia dispuso: “…DEJAR SIN EFECTO el acto administrativo mediante el que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- de manera unilateral revocó la Resolución No. 06451 del 22 de junio de 1989 mediante la cual la Caja de Previsión Social le había reconocido al señor Néstor Ramón Guevara Abello la pensión vitalicia de jubilación (sic).
(..) ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, a la notificación de esta decisión, realice las gestiones administrativas a las que haya lugar ante el Consorcio FOPEP 2013 con miras a restablecer y efectuar el pago de las mesadas pensionales dejadas de percibir por el señor Néstor Ramón Guevara Abella y de las que se causen a futuro, derecho que no podrá volverse a suspender sin que medie autorización judicial para ello y sin que se decida sobre la legalidad de la Resolución No. 06451 de 1989 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social..”
3. LA IMPUGNACIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- impugnó el fallo y en sustento de su inconformidad, reiteró las argumentaciones que esgrimió al momento de dar respuesta al libelo tutelar, en su mayoría, referidas a que las pensiones de jubilación y de gracia percibidas por el accionante son incompatibles.
Con posterioridad, allegó escrito por medio del cual deprecó la revocatoria del fallo por hecho superado a partir del cumplimiento que se hiciera de la orden de tutela; lo reportó como novedad la reincorporación en nómina de la Resolución No. 1365 de 1991, claro está, sin pago retroactivo toda vez que el amparo fue otorgado de manera transitoria.
Reiteró las explicaciones brindadas en la respuesta frente a la demanda, en torno a que el pago en sí mismo no le corresponde a esa entidad sino al Consorcio FOPEP 2013. 4. CONSIDERACIONES 1. De conformidad con lo establecido por los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 2.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o si existe, cuando se utiliza como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.
En el asunto sub examine, en el cual la queja constitucional se contrae a la suspensión que al accionante se le hiciere del pago de la pensión de jubilación que le fuera reconocida por CAPRECOM, toda vez que la misma sería incompatible con la pensión gracia posteriormente otorgada por CAJANAL; de entrada se anuncia que se procederá a confirmar el fallo objeto de impugnación, no obstante, se harán una precisiones en torno a algunas aseveraciones que el a quo hizo respecto de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que no se avienen a la realidad, lo cual amerita revocar una de las determinaciones adoptadas respecto a esa entidad, concretamente, la que dejó sin efectos uno de sus actos administrativos.
Para ello, resulta imperioso hacer un recuento de la situación fáctica denunciada: 3.1. Caprecom reconoció a NÉLSON RAMÓN GUEVARA ABELLA pensión vitalicia de jubilación mediante resolución No. 3319 del 6 de agosto de 1981, modificada por resolución No. 2273 del 24 de mayo de 1982 y reajustada por resolución No. 1365 del 16 de julio de 1991.
De otro lado, la extinta Cajanal otorgó al actor, en resolución No. 6451 del 22 de junio de 1989, pensión gracia. 3.2. La UGPP, en virtud de la liquidación de Cajanal y las funciones que le fueren asignadas respecto a esa entidad, revisó la situación del actor y encontró que las dos prestaciones sociales son incompatibles, pues de conformidad con el concepto emitido por su Subdirección Jurídica de Pensiones, la segunda debió haberse otorgado por tiempos servidos en la docencia pública en planteles departamentales o municipales.
Por lo anterior, evidenció la necesidad de revocar la resolución que reconoció al actor la pensión gracia, pero al tratarse de un acto administrativo de carácter particular que le había conferido a aquél un derecho, se tornaba requisito indispensable contar con su consentimiento. Lo anterior quedó consignado en el auto ADP 014853 del 14 de noviembre de 2013, en el cual también se dispuso requerirlo para que indicara con cual de las dos pensiones optaba, señalándole que en su criterio, la pensión gracia le era más beneficiosa.
Por auto ADP 016549 del 23 de diciembre siguiente, la entidad reiteró su posición acerca de la incompatibilidad de las pensiones percibidas por el actor, y dispuso el archivo de una solicitud que aquél elevara el día 19 de ese mes y año. 3.3. Seguidamente, mediante auto ADP 000066 del 3 de enero de 2014 y como quiera que el accionante no prestó su consentimiento de conformidad con el requerimiento efectuado previamente, se ordenó el archivo de la actuación administrativa de revocatoria directa y el envío de las diligencias a la Subdirección Jurídica Pensional, a fin de adelantar las acciones judiciales pertinentes frente a la resolución No. 6451 del 22 de junio de 1989. 3.4.
Contra dicha determinación la parte atora interpuso recursos de reposición y apelación, los cuales al tratarse de un auto de mero trámite, fueron declarados improcedentes mediante auto ADP 004092 del 22 de abril de 2014. 4. Ahora bien, respecto a la suspensión del pago de la mesada pensional de jubilación del libelista, de conformidad con lo informado por las accionadas, se puede determinar que: 4.1.
El pago de la misma lo hace el Consorcio FOPEP 2013 de conformidad con el reporte de novedad efectuado por la UGPP, consistente en la liquidación del valor actual de la pensión y de las mesadas que se hayan causado desde el momento de la efectividad de la misma hasta el momento de su inclusión definitiva en nómina, que ha de hacerse dentro de los cuatro primeros días hábiles del mes en que se va a cancelar; momento a partir del cual el FOPEP debe generar la nómina general de pensionados.
El consorcio a su vez debe, dentro de los 10 días hábiles siguientes, reportar las inconsistencias que haya encontrado, tales como la aquí ventilada relativa a la incompatibilidad de las pensiones devengadas por el quejoso, y hecho eso remite la nómina de pensionados al ministerio del Trabajo, quien la aprueba y solicita los recursos al de Hacienda y Crédito Público, el cual finalmente los pone a disposición del FOPEP para su pago. 4.2.
Explica la UGPP frente al caso particular que “Como quiera que preexiste un código de control que no sólo ejerce el FOPEP sino también los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público es por lo que se suspendió el pago de la mesada pensional de jubilación del accionante…” 5. Pues bien, tal y como se anunció en un comienzo, todo lo anterior evidencia que el a quo equivocó su apreciación de los hechos y eso lo hizo incurrir en aseveraciones contrarias a la realidad, pues lo cierto es que la UGPP, de un lado, no revocó en modo alguno la resolución No. 6451 del 22 de junio de 1989 que concedió al accionante la pensión gracia, y de otro, tampoco dispuso directamente la suspensión del pago de la pensión de jubilación, ya que ello obedeció al cruce de información dentro un procedimiento de tipo administrativo entre ella y el FOPEP; lo cual se aclara, no implica que no se haya presentado violación de derechos fundamentales. 5.1.
En efecto, a juicio de la Sala, la intelección del Tribunal en el sentido que el auto ADP 14852 del 14 de noviembre de 2013 revocó dicho acto administrativo porque en el mismo se consignó que ello era necesario ante la incompatibilidad de las mesadas deviene errada, toda vez que esa aseveración hizo parte de las consideraciones para sustentar la posición jurídica de la entidad con fundamento en el concepto rendido por su Subdirección Jurídica Pensional, pero ello en manera alguna supone que en efecto se haya adoptado tal decisión. Y tanto es así que acto seguido la UGPP reconoce que, si bien en su criterio dicha resolución debe ser revocada, de conformidad con lo previsto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 y al tratarse de un acto administrativo de carácter particular y concreto que reconoció un derecho, requiere para ello del consentimiento del actor, razón por la cual indica que este debe optar por una de ellas. 5.2.
Lo anterior es ratificado en el auto ADP 016549 del 23 de diciembre siguiente, que si bien ordena archivar una petición del accionante de la cual no se tiene certeza su sentido, se ratificó que el expediente se remitiría a la Subdirección Jurídica Pensional de la UGPP, “…con el fin que se inicien las acciones pertinentes a fin de obtener por vía judicial y bajo el trámite de Lesividad la Revocatoria Directa del acto administrativo mencionado teniendo en cuenta que la administración se encuentra impedida para revocar directamente la resolución antes mencionada.” 5.3.
Lo anterior es indicativo que la UGPP no revocó la resolución No. 6451 del 22 de junio de 1989 que concedió al accionante la pensión gracia, pues en todo momento reconoció que sólo podía proceder a ello en la medida que contara con el consentimiento expreso del quejoso, o en su defecto, mediante la obtención de un pronunciamiento judicial, para lo cual promovió el proceso respectivo.
Por manera que, emerge claro que el a quo erró al dejar sin efectos el auto ADP 14852 del 14 de noviembre de 2013, toda vez que le adjudicó unos efectos jurídicos que no se desprenden del mismo. 5.4. Ahora bien, situación distinta es que el anterior trámite hubiera derivado en la actualización del reporte de novedades por parte de la UGPP ante el FOPEP, lo cual a su vez generó la suspensión del pago de la mesada pensional de jubilación del accionante, lo que valga reiterar, tampoco fue ordenado directamente por la primera como equivocadamente lo adujo el a quo. 5.5.
Según ya se vio, el pago de las prestaciones sociales del accionante depende de un trámite de tipo administrativo en el cual convergen la UGPP, el FOPEP y los Ministerios de Trabajo y Crédito Público, siendo así como el reporte por parte de la primera sobre la incompatibilidad de las pensiones recibidas por aquél, propició que los protocolos o códigos de control del FOPEP dejaran por fuera el pago de su pensión de jubilación, momento a partir del cual quedó suspendido.
Lo anterior evidencia sin lugar a dubitaciones que la UGPP no dispuso de manera directa la suspensión del pago de esa prestación social como que ello se escapa a sus competencias, sino que ello entiende la Sala, fue consecuencia de los filtros, controles o validaciones previas adoptados por las entidades mencionadas, especialmente el FOPEP, los cuales advirtieron la actualización del reporte de novedades realizado por aquella sobre la incompatibilidad pensional del quejoso. 6.
Empero, aclarado lo anterior y según se expuso en párrafos anteriores, el hecho que la UGPP no hubiera revocado el acto administrativo que reconoció la pensión gracia al accionante ni haya suspendido directamente el pago de la de jubilación, no la exonera frente a la vulneración de los derechos del actor, la cual en sentir de la Sala, se desprende del mencionado reporte que hiciera ante el FOPEP al considerar que las asignaciones pensionales de NÉSTOR RAMÓN GUEVARA ABELLA son incompatibles, toda vez que, en este punto, ello no deja de ser simplemente el criterio jurídico de esa entidad pero, evidentemente, se trata de un asunto que corresponde dirimir y declarar a la autoridad competente, que no es otra que el juez contencioso administrativo, a través del proceso que la entidad accionada promovió y se encuentra actualmente en curso.
En otras palabras, al reportar la novedad sobre la incompatibilidad de las prestaciones sociales del memorialista, la UGPP indirectamente hizo que se suspendiera el pago de su pensión de vejez, y esa consecuencia indefectiblemente, debe únicamente derivarse de un pronunciamiento judicial que así lo declare, de suerte que, mientras que no exista certeza jurídica sobre la incompatibilidad pensional, mal podía dejar de pagársele al actor, de manera abrupta y sin un soporte legal, una prestación social legalmente reconocida que no ha sido dejada sin efectos por la autoridad competente. 7.
Así las cosas y según se anunció en un comienzo, se ratificará el fallo impugnado y el amparo otorgado en el sentido que se advierte la conculcación de los derechos del accionante por parte de la UGPP, no por las razones aducidas por el a quo, sino por las anteriormente descritas, con la modificación de revocar el numeral segundo de la parte resolutiva del mismo, que textualmente dice: “…DEJAR SIN EFECTO el acto administrativo mediante el que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- de manera unilateral revocó la Resolución No. 06451 del 22 de junio de 1989 mediante la cual la Caja de Previsión Social le había reconocido al señor Néstor Ramón Guevara Abella la pensión vitalicia de jubilación”; toda vez que según ya se dijo, ello no se viene a la realidad. 8.
Finalmente, en relación con la petición de la censora para que se revoque la orden de tutela por presuntamente mediar un hecho superado, basta decir que no resulta de recibo por cuanto las gestiones a través de las cuales pretende acreditar ello no obedecieron a un actuar oportuno y diligente de su parte, sino al acatamiento a lo ordenado por el juez constitucional.
Es decir, los razonamientos aquí efectuados sobre la vulneración de los derechos del quejoso ante la suspensión en el pago de su mesada pensional no pierden sus fundamentos por el hecho de que, con posterioridad a que así fuera declarado, la demandada cumpla con sus obligaciones, toda vez que a partir de ello no puede deducirse que esta ha sido respetuosa de las garantías fundamentales del actor, sino que obró única y exclusivamente, en la medida que el juez constitucional así se lo ordenó; máxime, que tampoco se advierte un idóneo y total cumplimiento de la orden constitucional, si en cuenta se tiene que el amparo dispuso el pago retroactivo de las mesadas dejadas de cancelar y según lo informado por la UGPP, únicamente se procedió a reportar la inclusión en nómina a partir del mes de mayo de los cursantes.
De manera pues que, no es posible estimar que la presente acción de amparo carece de objeto por hecho superado, por lo que lo procedente es confirmar la protección dispensada En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- CONFIRMAR el fallo recurrido, con la modificación de revocar el numeral segundo de su parte resolutiva, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- NOTIFICAR esta decisión de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- REMITIR el diligenciamiento a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ EYDER PATIÑO CABRERA Nubia Yolanda Nova García Secretaria 17