Radicado 11001020400020250089700 Número interno 144982 Primera instancia PAOLA ANDREA MARTÍNEZ MONTOYA en nombre propio y como agente oficiosa de su hija menor de edad S.A.M FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS Magistrado ponente STP6907-2025 Radicación n°. 144982 Acta n°. 099 Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veinticinco (2025). I. ASUNTO 1.
Se pronuncia la Sala en relación con la demanda de tutela presentada por PAOLA ANDREA MARTÍNEZ MONTOYA, en nombre propio y como agente oficiosa de su hija menor de edad S.A.M., contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, la ARL Suramericana, el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., la Superintendencia Nacional de Salud y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, seguridad social, debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital y petición. 2.
Al presente trámite fueron vinculados como terceros con interés la Sala de Casación Laboral, su Secretaría, la Secretaría de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali y las partes e intervinientes en la tutela con radicado No. 76001220500020240033500. II.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 3. Refirió la accionante que ha sido «víctima sistemática de acoso sexual y laboral» desde marzo de 2022, lo que le generó una incapacidad médica continua que se prolongó por 883 días y puso en riesgo su vida e integridad física y mental. 4. Destacó que por esa situación radicó denuncia en la fiscalía, y el 20 de noviembre de 2024 presentó demanda de tutela «ante la vulneración sistemática de [sus] derechos fundamentales por parte varias entidades privadas y públicas». 5.
El conocimiento de la acción constitucional (Rad. 76001220500020240033500) correspondió a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, Corporación que con fallo de 6 de diciembre de ese mismo año amparó sus derechos fundamentales « a la seguridad social, a la vida digna, debido proceso, a la salud, al mínimo vital y al derecho de petición, reconociendo judicialmente la gravedad de [su] situación y ordenando diversas medidas de protección» entre las que destacó la impartida a Emssanar EPS, consistente en realizar un dictamen médico para calificar su pérdida de capacidad laboral: «2.
ORDENA R al EPS EMSSANAR de (sic) contestación a los derechos de petición remitidos por la tutelante los días 06 de abril de 2024, 09 de agosto de 2024 de manera clara, precisa y congruente. 3. ORDENAR a la EPS EMSSANAR a realizar el dictamen médico a fin de calificar la perdida de la capacidad laboral de la Sra. PAOLA ANDREA MARTÍNEZ MONTOYA, dentro de los próximos (5) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia». 6.
Relató que contra la anterior decisión se presentó recurso de impugnación y se envió el expediente a la Sala de Casación Laboral; sin embargo, auto de 10 de enero de 2025 y previo a resolver la alzada, la citada Corporación lo devolvió al Tribunal para que se pronunciara sobre las solicitudes de aclaración y adición del fallo, e imposición de medidas cautelares[footnoteRef:1] que presentó su apoderada, y de la nulidad deprecada por el Centro Médico Santuario S.A.S. [1: Tuvieron por finalidad que el Tribunal precisara la autoridad responsable del pago de las incapacidades laborales.] 7.
Mencionó que, a la fecha, tales requerimientos no han sido atendidos por el Tribunal, tardanza que considera vulnera sus derechos fundamentales y torna necesaria la intervención de este juez de tutela. 8. Por otro lado, puso de presente que las incapacidades médicas otorgadas superiores a los 181 días no le han sido canceladas, pues pese a que la EPS Emssanar expidió concepto médico laboral con pronóstico no favorable de rehabilitación[footnoteRef:2] y remitió su caso al Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. «con origen probable del evento: enfermedad laboral», el fondo de pensiones se negó a reconocer el subsidio económico de la incapacidad con el argumento que «la EPS debe subsanar la contradicción de: decir por un lado en el concepto de rehabilitación que el origen probable es laboral y en la remisión remitirlo como enfermedad general». [2: Fecha del concepto 9 de diciembre de 2024.] 9.
Aludió que, con escrito del 11 de enero de 2025, reiterado el 6 de febrero y 19 de marzo del mismo año, le pidió a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca información sobre la «entidad de seguridad social responsable del pago de honorarios para el trámite de calificación de origen de [su] enfermedad laboral conforme al parágrafo 1° del artículo 29 del Decreto 1352 de 2013 (compilado en el Decreto 1072 de 2015)». 10.
De lo anterior obtuvo respuesta el 21 de marzo de 2025; no obstante, estimó que resultaba incongruente con lo solicitado, por lo que el 27 de ese mismo mes y año elevó un nuevo requerimiento a la entidad en el que puso de presente el supuesto previsto en el «parágrafo 1 del artículo 2.2.5.1.25 del Decreto 1072 de 2015», según el cual, en su criterio, es procedente recurrir directamente a la Junta para obtener la calificación de invalidez sin tener que asumir el pago de honorarios. 11.
Por último, afirmó que el 12 de febrero, 13 de marzo y 5 de abril de 2025, su apoderada presentó tres solicitudes: la primera ante la ARL Suramericana reclamando información sobre el «cumplimiento de [sus] obligaciones legales en materia de protección contra la violencia de género en el ámbito laboral, específicamente en relación son [su] caso»; y las dos restantes en la Superintendencia Nacional de Salud, para obtener su intervención y garantizar el cumplimiento del fallo de tutela, específicamente en la calificación de invalidez ordenada por el Tribunal en el fallo de tutela de 6 de diciembre de 2024 antes mencionado.
Según indicó en la demanda, a la fecha no le han sido resueltas dichas exigencias. 12. En virtud de lo anterior instó amparar sus derechos fundamentales y ordenar: i) A la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali que se pronuncie sobre las solicitudes de aclaración y adición del fallo, imposición de medidas cautelares y nulidad, deprecadas por su apoderada y el Centro Médico Santuario S.A.S., en el marco del expediente de tutela con radicado No. 76001220500020240033500. ii) A la Administradora de Fondos de Pensiones Porvenir S.A., que pague totalidad de la prestación económica derivada de las incapacidades laborales que le fueron certificadas por la EPS Emssanar «desde el 12 de diciembre de 2024 hasta el 2 de abril de 2025 y las que se generen (…)». iii) A la ARL Suramericana, que dé respuesta a la petición presentada el 12 de febrero de 2025. iv) A la Superintendencia Nacional de Salud, que adopte las medidas necesarias para que se pronuncie de fondo sobre los escritos presentados el 13 de marzo y 5 de abril de 2025. v) Como pretensión subsidiaria, pidió ordenar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca «que acepte dar trámite directo a la calificación de pérdida de capacidad laboral y determinación de origen de [su] enfermedad, en aplicación del parágrafo 1° del artículo 2.2.5.1.25 del Decreto 1072 de 2015, sin exigir el previo agotamiento de la calificación en primera oportunidad ni el pago directo de honorarios».
III. TRÁMITE Y RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS 13. La presente demanda de tutela fue inicialmente repartida a la Sala de Casación Laboral; sin embargo, consideró que debía integrar el contradictorio por pasiva al haber intervenido la acción constitucional No. 76001220500020240033500 y, mediante auto de 10 de enero de 2025 dispuso remitir las diligencias a esta Sala. 14.
Recibido por reparto el expediente el 21 de abril del presente año, esta Sala, con auto de 28 de abril de 2025 avocó conocimiento y corrió traslado del libelo, tanto a las entidades accionadas como a las vinculadas, a efectos de garantizar el derecho de defensa y contradicción. En virtud de ello, recibió los siguientes informes: 14.1. La Sala de Casación Laboral manifestó que su intervención en la tutela con radicado No. 76001220500020240033500 promovida por la aquí accionante se limitó a devolver el expediente al Tribunal de origen, al advertir que no se había pronunciado frente las peticiones de aclaración, corrección y nulidad presentadas por la actora y uno de los vinculados. 14.2.
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali informó que con auto interlocutorio de 2 de mayo de la presente anualidad resolvió de fondo las solicitudes de aclaración y adición del fallo, e imposición de medidas cautelares y nulidad deprecadas, determinación que le notificó a las partes el 5 de mayo siguiente. Indicó que la tardanza en tramitar el asunto se debió a la alta carga laboral que afronta el despacho, y destacó que entre enero a abril de 2025 profirió un total de 110 providencias en proceso ordinarios, 355 autos de sustanciación, 64 autos interlocutorios, 17 fallos de tutela, 1 habeas corpus, 2 autos de incidentes de desacato, y recibió 625 memoriales, entre ellos solicitudes de impulso, aclaración y corrección. 14.3.
La Fiscalía 5ª Seccional de Tuluá informó que tiene a su cargo la denuncia presentada por PAOLA ANDRÉA MARTÍNEZ MONTOYA el 8 de julio de 2022 por el supuesto delito de acoso sexual, carpeta que recibió por reasignación el 24 de octubre de 2024. 14.3.1. Agregó que, de acuerdo con el programa metodológico, recibió en ampliación de denuncia a la accionante y dispuso entrevistar al propietario de la finca donde presuntamente ocurrieron los hechos, entre otras órdenes a policía judicial. 14.3.2.
Por último, sostuvo que no ha vulnerado los derechos de la libelista y una vez se dé cumplimiento a todo lo dispuesto en el programa metodológico procederá a resolver de fondo, para lo cual según afirmó, efectuará una valoración en la que tendrá de presente la perspectiva de género. 14.4. La Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, a través de su Subdirectora Técnica Jurídica de la Secretaría de Salud Departamental, manifestó que lo pretendido por la actora es el pago de incapacidades laborales, aspecto frente al cual carece de competencia para intervenir, y precisó que el procedimiento para el pago de las prestaciones económicas debe hacerse conforme a lo establecido en la ley. 14.5.
La Alcaldía de Pradera (Valle del Cauca) puso de presente que conforme al marco de sus competencias legales y administrativas, ha actuado de manera oportuna a los requerimientos de la promotora del amparo e incluso ha activado los mecanismos de protección que ha tenido a su alcance, al punto que trasladó el caso a la Comisaría de Familia de ese municipio, con el fin de activar la ruta de atención integral correspondiente, trámite al que le ha hecho seguimiento. 14.6.
La ARL Suramericana informó que con oficio CE202521005224 del 28 de febrero de 2025 dio contestación de fondo a la solicitud elevada por la actora. A su respuesta anexó copia del citado oficio. 14.7. La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca destacó que con oficio de 15 de abril de 2025 dio respuesta a la petición de la actora: «solicitud de determinación de entidad responsable del pago de honorarios y orientación para trámite de calificación de origen de enfermedad laboral», en la cual le indicó que no era posible establecer la entidad encargada del pago de los honorarios, por cuanto para ello era resultaba necesario establecer el origen de las patologías «de conformidad con lo dispuesto con el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012», trámite que no se ha efectuado porque «[e]n los cuatro (4) PQR y correos electrónicos recibidos en la Junta Regional, NO se ha recibido ningún documento que soporte lo afirmado, solo refiere de una EPS y una ARL que no la ha calificado».
Por último, instó a la libelista a «adelantar el trámite de calificación ante las entidades COMPETENTES del sistema de seguridad social el cual se encuentra AFILIADA, conforme lo establece el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012». A su respuesta anexó copia de los correos remitidos a la libelista. 14.8. El Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. relató que con su actuación no ha transgredido los derechos fundamentales de la accionante, pues consultada su base de datos no evidenció petición alguna encaminada al pago de incapacidades de origen común desde el día 181 al 540, que es lo que establece la ley. 14.8.1.
Agregó que, para trámite dicho trámite la interesada debe «acercarse a una de nuestras oficinas más cercanas con cita previa para realizar la radicación de solicitud de pago de incapacidades con los diagnósticos relacionados al concepto de rehabilitación y deben estar transcritas correspondientes al día 181 hasta el día 360 (540) con la documentación completa». 14.8.2.
Finalmente, adujo que las incapacidades superiores a los 540 días deben ser asumidas por la EPS, conforme a lo establecido en el artículo 67 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015 [footnoteRef:3]. [3: Por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.] 14.9. El Ministerio de Justicia y del Derecho aludió a su competencia funcional y alegó falta de legitimación en la causa por pasiva. 14.10.
Durante el término de traslado no se allegaron respuestas adicionales. IV. CONSIDERACIONES 15. De conformidad con lo establecido en el numeral 7º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 (modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021), en concordancia con el artículo 44 del Reglamento General de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de Casación Penal es competente para resolver la demanda de tutela instaurada por PAOLA ANDREA MARTÍNEZ MONTOYA, al comprometer actuaciones judiciales adoptadas por la homóloga Laboral de esta Corporación. 16.
El artículo 86 de la Constitución Política, en armonía con el canon 1º del Decreto 2591 de 1991, dispone que toda persona tendrá derecho a incoar acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos hayan sido vulnerados o estén amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que la Ley contempla, amparo que solo procederá si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se configure un perjuicio irremediable que deba evitarse, a través del uso del trámite constitucional como mecanismo transitorio, mientras que la vía judicial ordinaria atiende el asunto.
Análisis del caso en concreto i). De la censura formulada contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali. 17. De acuerdo con el escrito de tutela, PAOLA ANDREA acudió a esta acción con el ánimo que se ordenara a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali pronunciarse de fondo respecto de las solicitudes de aclaración y adición del fallo, e imposición de medidas cautelares elevadas al interior de la tutela con radicado No. 76001220500020240033500. 18.
De la información obrante en el expediente y de acuerdo con la respuesta allegada por el referido tribunal se logró establecer que con auto de 2 de mayo de la presente anualidad la autoridad judicial demandad se pronunció de fondo sobre dichos requerimientos, providencia que notificó a las partes el 5 de mayo siguiente. 19. Bajo ese panorama, se observa que la pretensión que motivó esta acción quedó satisfecha y, por tanto, la solicitud de amparo pierde eficacia, en la medida en que desapareció el objeto jurídico sobre el cual recaería una eventual decisión. 20.
Al respecto, ha indicado el máximo órgano de la Jurisdicción Constitucional que, cuando la situación fáctica que motiva la presentación de la acción de tutela se modifica en el sentido de que cesa la acción u omisión que en principio generó la vulneración de los derechos fundamentales, de manera que la pretensión presentada para procurar su defensa fue satisfecha, la solicitud de amparo pierde eficacia en la medida en que desaparece el objeto jurídico sobre el que recaería una eventual decisión del juez de tutela.
En consecuencia, cualquier orden de protección sería innocua. Sobre este particular la Corte Constitucional[footnoteRef:4] ha indicado que: [4: CC T-011/2016, T-439/2018 y T-048/2019; reiterado en sentencia T-070/2022.] «El hecho superado ocurre, particularmente, cuando una acción u omisión de la entidad accionada logra satisfacer completamente la pretensión objeto de la acción de tutela, y esto ocurre entre el término de presentación del amparo y el fallo correspondiente.
En estos eventos, la intervención del juez de tutela carece de sustento y hace improcedente el estudio de fondo. Sin embargo, el juez deberá en su fallo demostrar que se satisfizo plenamente la pretensión de la acción de tutela, pues de lo contrario deberá garantizar la plena garantía y respeto de los derechos fundamentales». 21. En consecuencia, como la concreta pretensión de la demandante fue resuelta por la autoridad judicial convocada, se declarará improcedente el amparo constitucional reclamado en su contra, por carencia actual de objeto, tras haberse superado el hecho que lo motivó (Cfr. CSJ STP4634-2015, CSJ STP6708-2015 y CSJ STP1647-2018, entre otras). ii) Del cuestionamiento presentado contra la ARL Suramericana. 22.
Indicó la libelista que el 12 febrero de 2025 presentó una solicitud a la citada ARL con el ánimo que le informara sobre el «cumplimiento de [sus] obligaciones legales en materia de protección contra la violencia de género en el ámbito laboral, específicamente en relación son [su] caso». 23. Sobre el particular surge necesario recordar que esta Sala, en armonía con la jurisprudencia constitucional, ha dejado en claro que el artículo 23 de la Carta Política garantiza esa prerrogativa a todas las personas para que puedan dirigirse ante las autoridades y, eventualmente ante los particulares, para obtener una respuesta de fondo a sus solicitudes de interés general o particular. 24.
De modo que, el derecho de petición tiene una doble dimensión: a) la posibilidad de acudir ante el destinatario y b) el derecho a obtener una respuesta pronta, congruente y de fondo con relación a la cuestión planteada. 25. De otra parte, se tiene que conforme la normativa reguladora del derecho de petición -artículo 1º Ley 1755 de 2015, que incorporó el artículo 13 a la Ley 1437 de 2011- la solicitud además de formularse en interés general o particular, puede entrañar el reconocimiento de un derecho, la resolución de una situación jurídica, el acceso a información sobre la acción de las autoridades públicas, la expedición de copias de documentos públicos y la formulación de consultas. 26.
Lo anterior, sin perder de vista que el contenido del derecho de petición no involucra el sentido de la respuesta, como quiera que aquel es diferente de lo pedido. Por tanto, el juez constitucional que analiza la vulneración del artículo 23 de la Carta simplemente debe examinar si hay resolución o no de la solicitud respetuosamente presentada, pero no puede entrar a determinar el sentido de una respuesta, pues de hacerlo, estaría reemplazando a la administración y de contera, desconocería la discrecionalidad que le es propia al funcionario competente para resolver de fondo el asunto.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-146/12, señaló: (…) El derecho de petición no implica una prerrogativa en virtud de la cual, el agente que recibe la petición se vea obligado a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa.
Esto quiere decir que la resolución a la petición, “(…) producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala, representa la satisfacción del derecho de petición, de tal manera que si la autoridad ha dejado transcurrir los términos contemplados en la ley sin dar respuesta al peticionario, es forzoso concluir que vulneró el derecho pues la respuesta tardía, al igual que la falta de respuesta, quebranta, en perjuicio del administrado, el mandato constitucional. 27.
En ese sentido, la respuesta que se brinde a las peticiones tiene que cumplir con los siguientes requisitos: (i) debe ser oportuna, es decir, atenderse dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; (ii) resolver de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, y (iii) tiene que ser puesta en conocimiento del peticionario, pues la notificación de la respuesta al interesado forma parte del núcleo esencial del derecho de petición, porque de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta se reserva para sí el sentido de lo decidido.
Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. 28. En el caso que se analiza, la demanda informó que con oficio CE202521005224 del 28 de febrero de 2025 dio contestación de fondo a la solicitud de la aquí accionante, pues se pronunció frente a cada uno de sus interrogantes y le explicó, entre otros aspectos: (i) las funciones que cumple como ARL;
(ii) las acciones destinadas a la protección de los trabajadores en el contexto laboral; (iii) los canales de acompañamiento y asesoría dispuestos (virtual, presencial, plan de educación para clientes, líneas telefónicas y asesoría en línea desde la página web); (iv) su rol como ARL en los casos de acoso sexual laboral; (v) precisó la línea de atención integral en salud mental dispuesta en caso de presentarse un evento similar al aludido; y (vi) las políticas, protocolos y lineamientos internos dispuestos por la entidad para el manejo de casos de acoso laboral. -.
Por último, le indicó el procedimiento a seguir en caso de que un trabajador haya sido víctima de acoso y su EPS le prescribe una enfermedad de origen laboral como consecuencia de un evento de esa naturaleza: «Es importante hacer una precisión sobre la determinación del origen laboral de una patología. La ley 100 de 1993 y el decreto 1072 del 2015 reglan el procedimiento para que un diagnóstico sea calificado como de origen laboral.
La simple manifestación de un médico tratante de que él origen de un diagnóstico es común o laboral no determinan legalmente dicho origen. La competencia para determinar el origen de los diagnósticos recae en los comités de calificación en primera oportunidad, los cuales son autorizados para ello por el Ministerio; por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, cuando la calificación en Calificación de Invalidez, si la calificación en primera instancia fue apelada.
En caso de que dicho procedimiento no se haya realizado, así existan manifestaciones de médicos tratantes en el sentido de que el origen es común o laboral, se presume, según la ley 776 del 2002, que el origen de los diagnósticos es común. A la fecha, los diagnósticos de la trabajadora no han surtido el trámite de calificación de origen que, de acuerdo con la ley 100 de 1993, podrá realizar la EPS a través del comité calificador.
Sin perjuicio de lo anterior, considerando que se indica que el origen de las patologías es laboral, solicitamos que nos sea remitido el documento de calificación de origen emitido por el ente calificador, ya sea la calificación en primera oportunidad emitida por la EPS, el dictamen en primera instancia emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez con constancia de estar en firme, o el dictamen de Junta Nacional de Calificación de Invalidez». 29.
De acuerdo con lo anterior, para la Sala la respuesta ofrecida, contrario a lo considerado por la quejosa, cumple con las exigencias legales y jurisprudenciales para entenderse de fondo respecto del planteamiento que elevó, por lo que resulta improcedente la intervención excepcional del juez de tutela en este caso, pues la contestación de la demandada se dio previo a la radicación de la tutela. 30.
Resulta pertinente recordar la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, según la cual deviene improcedente la acción tutela cuando no ha habido acción u omisión de parte de la autoridad accionada de la cual pueda predicarse la vulneración del derecho fundamental. « 4.2.1 Improcedencia de la acción de tutela ante la inexistencia de una conducta respecto de la cual se pueda efectuar el juicio de vulnerabilidad de derechos fundamentales.
El objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata, concreta y subsidiaria de los derechos fundamentales, “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares [de conformidad con lo establecido en el Capítulo III del Decreto 2591 de 1991]”.
Así pues, se desprende que el mecanismo de amparo constitucional se torna improcedente, entre otras causas, cuando no existe una actuación u omisión del agente accionado a la que se le pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales en cuestión» [footnoteRef:5]. (Textual). [5: CC T-130/2014.] 31. Así las cosas, al no existir una conducta transgresora de derechos, atribuible a la autoridad accionada como consecuencia de la supuesta falta de pronunciamiento de fondo frente a las peticiones de la libelista, resulta improcedente el amparo de tutela presentado en su contra. iii) De la presunta vulneración de derechos fundamentales por parte de la AFP Porvenir S.A. 32.
Solicitó la accionante ordenar a la Administradora de Fondos de Pensiones Porvenir S.A., que pague totalidad de la prestación económica derivada de las incapacidades laborales que le fueron certificadas por la EPS Emssanar «desde el 12 de diciembre de 2024 hasta el 2 de abril de 2025 y las que se generen (…)». 33. De acuerdo con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, corresponde «al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias». 34.
En materia de reconocimiento de subsidio económico (pago de incapacidades) la citada norma precisa: «para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación de la Entidad Promotora de Salud, la Administradora de Fondos de Pensiones postergará el trámite de calificación de Invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal reconocida por la Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro previsional de invalidez y sobrevivencia o de la entidad de previsión social correspondiente que lo hubiere expedido, la Administradora de Fondos de Pensiones otorgará un subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador» (Resalta la Sala). 35.
Ahora, bien como la norma en cita no prevé expresamente la entidad que tiene a cargo los subsidios de incapacidad posteriores al día 180 cuando existe concepto desfavorable de rehabilitación, la jurisprudencia constitucional ha indicado que una de las entidades del sistema de seguridad social debe asumir el subsidio de incapacidad en estos casos «pues la indeterminación legal no es una carga que deba ser soportada por el afiliado quien, por demás, se encuentra en situación de vulnerabilidad debido a sus condiciones de salud (…)» (sentencia CC T-920 de 2009, reiterada en T-401 de 2017). 36.
En consecuencia, las reglas jurisprudenciales y legales para el reconocimiento y pago de las incapacidades laborales originadas por enfermedad común desde el día 1 hasta el 540, son las siguientes: «(i) Los primeros dos días de incapacidad el empleador deberá asumir el pago del auxilio correspondiente. (ii) Desde el tercer día hasta el día 180 de incapacidad, la obligación de sufragar las incapacidades se encuentra a cargo de las EPS.
(iii) A partir del día 180 y hasta el día 540 de incapacidad, la prestación económica corresponde, por regla general, a las AFP, sin importar si el concepto de rehabilitación emitido por la entidad promotora de salud es favorable o desfavorable. (iv) No obstante, existe una excepción a la regla anterior. Como se indicó anteriormente, el concepto de rehabilitación debe ser emitido por las entidades promotoras de salud antes del día 120 de incapacidad y debe ser enviado a la AFP antes del día 150.
Si después de los 180 días iniciales las EPS no han expedido el concepto de rehabilitación, serán responsables del pago de un subsidio equivalente a la incapacidad temporal, con cargo a sus propios recursos hasta tanto sea emitido dicho concepto. De este modo, es claro que la AFP debe asumir el pago de incapacidades desde el día 181 al 540, a menos que la EPS haya inobservado sus obligaciones, como se explicó previamente» (CC T-401 de 2017). 37.
Por otro lado, cuando se determina que el origen de la enfermedad que generó la incapacidad es de origen laboral, la norma establece que el reconocimiento del auxilio económico no corresponde a los fondos de pensiones, sino a las administradoras de riesgos profesionales (artículo 3 de la Ley 776 de 2002[footnoteRef:6]). [6: Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales] 38.
Además, bajo ese escenario, la ARL debería continuar con el pago hasta que el trabajador se recupere completamente se califique su pérdida de capacidad laboral. 39. Como en el caso de la actora, la EPS Emssanar expidió concepto médico laboral con pronóstico no favorable de rehabilitación el 9 de diciembre de 2024 y se contradijo al indicar en el concepto de rehabilitación que el origen probable es laboral, pero lo remitió a la AFP Porvenir como enfermedad general, no podría este juez de tutela entrar a definir si las incapacidades reclamadas deberán ser asumidas por el fondo de pensiones o por la ARL. 40.
Además, a la fecha la incapacidad médica continua que se ha prolongado por más 883 días, lo que también imposibilitaría definir con los elementos de juicio obrantes en la tutela si dicha carga económica corresponde a la administradora del fondo o a la EPS. 41. Bajo ese panorama, no es procedente acceder al amparo de tutela reclamado, pues resulta imprescindible que la actora solicite a su entidad prestadora del servicio de salud que corrija y precise si las incapacidades devienen de una enfermedad de origen laboral o común, insumo que resulta jurídicamente imprescindible para definir la entidad a quien corresponda asumir la carga prestacional indicada. iv) De la vulneración atribuida a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca 42.
Como pretensión subsidiaria la accionante solicitó ordenar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca que dé trámite a la calificación por pérdida de capacidad laboral. Para tales efectos, indicó que de acuerdo con el parágrafo 1° del artículo 2.2.5.1.25 del Decreto 1072 de 2015, el interesado puede recurrir directamente a la Junta tras haber transcurrido más de 540 días sin calificación en primera oportunidad. 43.
De acuerdo con la citada disposición, cuando el trabajador presenta la solicitud de calificación directamente a la junta de calificación de invalidez y, en ese caso, corresponde al director administrativo de la junta de calificación de invalidez determinar la entidad de seguridad social a la cual le corresponde el pago de los honorarios para realizar el respectivo cobro a la administradora de riesgos laborales o entidad administradora del sistema general de pensiones según corresponda. 44.
Según lo indicado por la demandante, al momento de solicitar la calificación de invalidez, la mencionada junta le indicó que debía aportar, entre otros documentos, el pago directo de honorarios. 45. La anterior exigencia, a juicio de esta Sala, no implica que dicho pago deba ser asumido por la actora, sino por cualquiera de las entidades antes mencionadas: fondo de pensiones, si la enfermedad es de origen común; o por la administradora de riesgos laborales, en caso de tratarse de una enfermedad de origen laboral. 46.
Si bien la citada norma precisa que el director administrativo de la junta de calificación de invalidez puede determinar la autoridad que deberá asumir el pago de honorarios, para ello resulta imprescindible definir el origen de la enfermedad que, como se explicó en precedencia, no fue debidamente delimitado por la empresa prestadora del servicio de salud. 47.
Así las cosas, para proceder con el estudio de la calificación de pérdida de capacidad laboral reclamada surge necesario clarificar la información antes indicada, o acreditar el pago de honorarios y posteriormente reclamar el reembolso de dicho rubro a la entidad que conforme al resultado del dictamen le corresponda asumir las prestaciones. v) De la censura contra Superintendencia Nacional de Salud 48.
Refirió la accionante que su apoderada, mediante escritos de 13 de marzo y 5 de abril de 2025, le solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud intervenir administrativamente para el cumplimiento del fallo de tutela, específicamente en la calificación de invalidez. 49. Al respecto, de acuerdo con lo elementos de prueba aportados por la libelista se observa que tales peticiones se dirigieron al correo electrónico de la entidad pqrdsuperargo2@supersalud.gov.co, quien les asignó como número de radicado 20252100005425872 y 20252100007437682; sin embargo, a la fecha no se advierte que la entidad haya emitido respuesta o remitido tales escritos a la autoridad competente.
Es más, aun cuando tuvo la oportunidad de controvertir los hechos expuestos por PAOLA ANDREA MARTÍNEZ en su escrito de demanda, guardó silencio. 50. En ese orden de ideas, se satisfacen los presupuestos para aplicar la figura de la presunción de veracidad contenida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 (reglamentario de la acción de tutela), que establece: «Artículo 20.
Presunción de veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa». 51. Ante el silencio absoluto por parte de la Superintendencia accionada corresponde dar por ciertos los hechos expuestos por la actora, exactamente en la falta de contestación a sus peticiones. 52.
Por consiguiente, esta Sala concluye que la autoridad referida ha propiciado un escenario de vulneración constitucional al derecho fundamental de petición de PAOLA ANDREA MARTÍNEZ MONTOYA al no haber ofrecido una respuesta de fondo, razón por la cual se concederá el amparo constitucional reclamado y, en consecuencia, se otorgará a la Superintendencia Nacional de Salud que, si aún no lo hecho, dentro de los cinco (5), contados a partir de la notificación de este fallo, proceda a pronunciarse de fondo sobre lo solicitado por la actora en sus escritos del 13 de marzo y 5 de abril de 2025.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutelas No. 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, V.
RESUELVE
1. Amparar el derecho fundamental de petición de PAOLA ANDREA MARTÍNEZ MONTOYA. 2. Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud que si aún no ha hecho, dentro de los cinco (5), contados a partir de la notificación de este fallo, proceda a pronunciarse de fondo sobre lo solicitado por la actora en sus escritos del 13 de marzo y 5 de abril de 2025. 3.
Declarar improcedente la tutela presentada contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, por carencia actual de objeto, por hecho superado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. 4. Negar el amparo constitucional reclamado contra los demás accionados y vinculados, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 5.
Notificar a las partes de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de este fallo, en caso de no ser impugnado. Cúmplase FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS JORGE HERNÁN DÍAZ SOTO CARLOS ROBERTO SOLÓRZANO GARAVITO NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 6