Impugnación Rad. 91800 ADOLFO CARVAJALINO TOUS JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA Magistrado Ponente STP6836-2017 Radicación No 91800 (Aprobado Acta No.149) Bogotá. D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecisiete (2017). Decide la Sala la impugnación interpuesta por ADOLFO CARVAJALINO TOUS, contra el fallo proferido el 17 de abril de 2017, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, mediante el cual negó por improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados, supuestamente vulnerados por el Ministerio de Educación Nacional.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Así fueron sintetizados los fundamentos de la acción en el fallo constitucional de primera instancia: Manifiesta que en su calidad de ciudadano colombiano residió durante varios años en Venezuela, periodo durante el cual realizó estudios de pregrado de Medicina – Universidad de Carabobo, obteniendo el título de médico cirujano en el año 1974.
Posteriormente, en 1993, recibió el título en postgrado de otorrinolaringología del Hospital Central de Valencia Dr. Enrique Tejera de Venezuela. Indica que dada la situación interna en Venezuela regresar a Colombia a ejercer su profesión. Motivo por el cual presentó ante el Ministerio de Educación la solicitud para convalidar los títulos académicos obtenidos en el exterior, siendo aprobado el de médico cirujano el 2 de marzo de 2016.
De igual manera inició el trámite de convalidación del título de otorrinolaringología desde el mes de octubre de 2015, obteniendo en varias oportunidades por parte de la entidad accionada respuesta desfavorable frente a su petición. Indica que en una primera oportunidad la negativa se debió a que el convalidante no tiene certificados varios de los procedimientos que son considerados básicos obligatorios durante la formación de la especialización en otorrinolaringología. Por encontrarse en desacuerdo con la decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, no obstante la decisión fue confirmada.
Por lo anterior, considera que la entidad accionada no hizo un estudio de fondo de las certificaciones por él aportadas desconociendo con ello su formación académica y su larga trayectoria profesional, lo que ha ocasionado una afectación al mínimo vital, del cual dependen él, su cónyuge y su progenitora. Por tanto, pretende por intermedio de la acción de tutela se amparen sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, ordenando a la entidad accionada emitir respuesta positiva a la convalidación de título de especialista en otorrinolaringología obtenido en el exterior[footnoteRef:1] [1: Fls.290 y 291] EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca indicó que el amparo era improcedente para resolver la situación planteada por el demandante, atendiendo la existencia de otro mecanismo de defensa judicial idóneo, a saber, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en ejercicio de la cual puede solicitar, como medida cautelar, la suspensión provisional del acto administrativo cuestionado.
Consideró que en el presente caso “ no se avizora una vulneración al mínimo vital y su derecho al trabajo, pues con los elementos aportados se evidencia que el accionante está autorizado para ejercer su profesión como médico dentro del territorio nacional (sic) [footnoteRef:2]. [2: Fl.296] LA IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la anterior decisión. Considera que los actos administrativos que negaron la homologación del título de especialista en otorrinolaringología, además de ser contradictorios entre sí, desconocen el concepto de residencia asistencial programada que existe hace más de 25 años en Venezuela para las especialidades en salud, lo que es suficiente para probar su condición de especialista.
Precisa que la tutela es procedente como mecanismo transitorio, pues “ si bien es cierto cuenta con autorización para trabajar en Colombia como médico general, no lo es menos que su experiencia laboral de más de 25 años, da cuenta que esa es como especialista en otorrinolaringología, hecho que genera un manejo especializado en patologías de esta especialidad (…) hecho que le impide laboral en la red de prestadores de la zona donde reside con su grupo familiar (sic) ”[footnoteRef:3]. [3: Fl.305] CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
De acuerdo con la preceptiva del artículo 1º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la decisión proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca. 2. El carácter subsidiario de la acción de tutela respecto de actos administrativos 2.1.
Para resolver el asunto la Sala debe reiterar que la acción de tutela, como mecanismo de protección y defensa de los derechos fundamentales es, en virtud del artículo 86 de la Carta Política de Colombia, de orden subsidiario y residual[footnoteRef:4], lo que significa que su procedibilidad depende de la inexistencia de otros medios idóneos de defensa judicial al alcance de quien demanda. [4: Ver también sentencias: T- 1277 de 2005, T-771 de 2004, T-408 de 2002, T-432 de 2002, SU-646 de 1999 y T-007 de 1992] Sin embargo, puede ocurrir, y así lo ha dicho la Corte Constitucional, que a pesar de que los interesados cuenten con los medios ordinarios para defender sus derechos concretos, ninguno de estos mecanismos actúen de manera efectiva y eficiente.
Es precisamente en dichos casos, que el juez de tutela debe hacer un examen razonable y ponderado en cuanto a la validez y efectividad del medio judicial alternativo. Este dinamismo judicial permite, en un Estado Social de Derecho, asegurar la vigencia de un orden justo, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución Política[footnoteRef:5]. [5: Ver entre otros: sentencias T-1277 de 2005, T- 771 de 2004, T- 408 de 2002, T-432 de 2002 y SU- 646 de 1999.] Con todo, no se puede olvidar que la eficacia de los medios de defensa ordinarios, no necesariamente depende de la velocidad con la cual se resuelve un asunto, pues con este parámetro todas las demás acciones instituidas en el ordenamiento jurídico, con excepción del hábeas corpus, serían ineficaces y por lo mismo, ningún sentido tendría los otros medios de defensa -consecuencia contraria a la esencia y teleología de la acción constitucional-. 2.2.
La Ley 1437 de 2011 introdujo cambios significativos al procedimiento administrativo que, según la jurisprudencia constitucional, resultan relevantes para el examen de subsidiariedad de la acción de tutela contra actos administrativos. Así, una de las modificaciones más importantes es la relativa a las medidas cautelares. El artículo 230 establece que las mismas pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. Con fundamento en ello, el juez puede adoptar, según las necesidades lo requieran, una o varias de las siguientes medidas: (i) mantener una situación o restablecerla al estado en que se encontraba antes de la conducta que causó la vulneración o la amenaza;
(ii) suspender un procedimiento o una actuación de cualquier naturaleza, incluso contractual; (iii) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo; (iv) ordenar la adopción de una decisión por parte de la administración o la realización o demolición de una obra; y (v) impartir órdenes o imponer obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes en el proceso correspondiente.[footnoteRef:6] [6: Sentencia SU-355 de 2015] La suspensión provisional procede por la violación a las normas invocadas en la demanda o en la solicitud que en escrito separado se formule, siempre y cuando la infracción surja del análisis del acto administrativo que se demanda y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.
La oportunidad para decretar las medidas cautelares tiene una regulación particular, dependiendo de que se traten de medidas ordinarias o de urgencia. Respecto de las primeras se dispone que podrán ser adoptadas antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. Frente a las medidas cautelares de urgencia, el Código prevé que desde el momento en que se presente una solicitud en ese sentido y sin necesidad de notificar previamente a la otra parte, la autoridad judicial puede adoptar una medida cautelar cuando verificadas las condiciones generales previstas para su adopción, evidencia que por la urgencia que se presente no puede agotarse el trámite previsto.[footnoteRef:7] [7: Ibídem] El acentuado rigor que gobernaba la procedencia de la suspensión provisional en vigencia del anterior código – al exigirse no solo el planteamiento de la solicitud antes de ser admitida la demanda sino también la constatación de una manifiesta y directa infracción de las normas invocadas-, fue modificado al prescribirse ahora que podrá solicitarse en cualquier momento y que podrá prosperar cuando la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación –no directa- con las disposiciones invocadas.
Tales modificaciones, sostiene la Corte Constitucional, inciden sustancialmente en la forma en la que deben ser apreciada la procedencia de la acción de tutela en cada caso particular, si se considera que para que ésta sea viable es necesario que los medios de defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y constitucionalidad de las medidas cuestionadas.[footnoteRef:8] [8: Ibídem ] Análisis del caso concreto 1.
A voces del art. 32, inc. 2° del Decreto 2591 de 1991, el juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándolo con el acervo probatorio y con el fallo. Si, a su juicio, la sentencia carece de fundamento, procederá a revocarla; si la encuentra ajustada a derecho, la confirmará. 2. Mediante Resolución No. 10136 del 20 de mayo de 2016, el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación del título de especialista en otorrinolaringología, otorgado al accionante, por el Hospital Central de Valencia DR. ENRIQUE TEJEIRA[footnoteRef:9], determinación que fue confirmada en sede de reposición y de apelación. Con ocasión de dicho acto, aduce el actor, se vulneran sus derechos fundamentales, pues se impide que desempeñe su profesión y desconoce su trayectoria laboral, ejercida durante más de 25 años. [9: Fl.8] 3.
De acuerdo con estas pretensiones, es evidente que el actor deriva la violación de sus derechos fundamentales de actos administrativos de carácter particular y concreto, los cuales, teniendo en cuenta su naturaleza, puede solicitar su nulidad y suspensión provisional ante la jurisdicción contencioso administrativa. Esto quiere decir que el demandante dispone de otro medio judicial no solo idóneo sino también temporalmente eficaz para debatir la posible violación de sus derechos, mediante un procedimiento con etapas instituidas para que las partes ejerzan amplia y debidamente sus derechos de contradicción y defensa, garantías que evidentemente se ven cercenadas en el trámite del proceso de tutela debido a la brevedad, informalidad y sumariedad que lo caracteriza.
Así las cosas, la Sala concluye que la presente acción es improcedente. Ello se apoya en la existencia de medios judiciales idóneos y eficaces previstos en la Ley 1437 de 2011 que permite a la jurisdicción contencioso administrativa adelantar un control pleno e integral orientado a la protección de los derechos fundamentales, y suspender provisionalmente los actos administrativos cuando concluya que ellos violan las disposiciones que se invocan como fundamento de la nulidad.[footnoteRef:10] [10: Sentencia SU-355 de 2015] 4.
Ahora bien, la Corte no descarta que las medidas tomadas por la administración pueden incidir en los intereses del accionante, pero no por ello es posible calificar a las mismas como ilegales, asunto que corresponde evaluar a la jurisdicción contenciosa administrativa y no al juez constitucional[footnoteRef:11]. En efecto, las resoluciones cuestionadas se apoyan en la evaluación académica por parte de la Sala del Área de Ciencias de la Salud de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES-, de acuerdo con la cual, el convalidante no tiene certificados varios de los procedimientos que, de acuerdo con el informe consolidado de especialidades médico quirúrgicas, son considerados básicos obligatorios durante la formación de especialización de otorrinolaringología, entre otros, “ reconstrucción de cadena oscilar, estapedotomías, decomprensión de nervio facial, mastoidectomías, tratamiento de lesiones traumáricas de hueso temporal, implante coclear (…) ”[footnoteRef:12]. [11: Sentencia T-365 de 2006] [12: Fl.71] Tales argumentos no fueron desacreditados en sede constitucional, pues sin perjuicio de la experiencia y trayectoria profesional que pretende probar el actor en este caso, lo cierto es que tal circunstancia no incide en los requisitos exigidos por el ordenamiento para establecer la equivalencia en las condiciones de los programas académicos impartidos en Colombia y en el extranjero.
En la medida en que para el otorgamiento de los títulos nacionales el Estado colombiano ha fijado ciertos requisitos encaminados a garantizar la idoneidad de quienes ejercen actividades que implican riesgo social, quienes pretendan hacer valer títulos foráneos deben acreditar que las condiciones para su obtención son similares o equivalentes a las nacionales, lo que, al parecer, no ocurrió en este caso[footnoteRef:13]. [13: Sentencia T-956 de 2011] Aparte de lo anterior, el actor no demuestra de qué manera los actos administrativos cuestionados le están causando un perjuicio irremediable, en las condiciones de gravedad, urgencia e inminencia exigidas.
Sus alegatos se limitan a manifestar que la no convalidación del título vulnera sus derechos fundamentales, pero no se acredita de qué manera dicha circunstancia afecta su mínimo vital o el de su núcleo familiar, lo que descarta la procedencia transitoria del amparo. 5. Teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, no existe mérito para acceder a la protección constitucional deprecada, dada la existencia de otros mecanismos de defensa judicial y teniendo en cuenta que la actuación que se cuestiona no se evidencia como antojadiza o contraria a las garantías fundamentales del actor.
En consecuencia, será confirmada la sentencia de primera instancia. Por lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE CONFIRMAR el fallo impugnado. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 12