República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado nº 78154 SANTIAGO SALCEDO BORRERO y otros Impugnación CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER Magistrado Ponente STP6707-2015 Radicación nº 78154 (Aprobado en Acta No. 187) Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil quince (2015).
Se pronuncia la Sala acerca de la impugnación presentada por el apoderado de los accionantes SANTIAGO SALCEDO BORRERO y las compañías INGENIO RISARALDA S.A., CENTRAL TUMACO S.A. EN LIQUIDACIÓN, INGENIO LA CABAÑA S.A., MANUELITA S.A., y C.I. DE AZÚCARES Y MIELES S.A., contra la sentencia de tutela de 15 de abril de 2015, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante la cual se declaró improcedente la acción de amparo interpuesta contra el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por la presunta vulneración del derecho fundamental de petición. A la actuación fue vinculada la Compañía RIOPAILA CASTILLA S.A., y la Subdirectora Técnica de Prácticas Comerciales de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, doctora Eloísa Rosario Fernández Deluque.
ANTECEDENTES De conformidad con la situación fáctica descrita en la demanda y sus anexos, se tiene que, a través de apoderado, el señor SANTIAGO SALCEDO BORRERO y las compañías INGENIO RISARALDA S.A., CENTRAL TUMACO S.A. EN LIQUIDACIÓN, INGENIO LA CABAÑA S.A., MANUELITA S.A., C.I. DE AZÚCARES Y MIELES S.A. y RIOPAILA CASTILLA S.A., el 16 de septiembre de 2014, presentaron derecho de petición ante la Secretaría Técnica del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Industria y Turismo -dirigido a la doctora Eloísa Fernández de Deluque-, con la finalidad de obtener «copia del audio o grabación de la sesión del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior que se realizó el pasado 24 de junio de 2014» (Folio31 cuaderno Tribunal), específicamente, lo relacionado con la «intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio dentro de la sesión (…), en la que se presentó el concepto verbal al que hace referencia el parágrafo 2° del artículo 1° del Decreto 3303 de 2006».
(Folio 28 ibídem) En razón de dicha solicitud, mediante Oficio No. 2-2014-016877 del 30 de septiembre de 2014, la doctora Eloísa Fernández de Deluque, firmando en calidad de Subdirectora de Prácticas Comerciales, le informó al apoderado de los peticionarios -Dr. Juan Carlos Prías Bernal-: (…) [L]a normatividad no impone el deber de registrar en audio de las sesiones del Comité (…) el documento que da cuenta fidedigna de las mismas son las correspondientes actas (…) los estudios parciales o documentos de trabajo, u otros documentos auxiliares para elaborar documentos oficiales no son accesibles para los particulares (…).
Los audios solicitados no constituyen como tal un documento público, sino que en los eventos que se realizan, solo son una ayuda instrumental para la elaboración y suscripción de las actas del Comité (…) las respectivas actas (…) constituirían el documento público (…)» (Folio 33 cuaderno Tribunal) Inconformes con lo anterior, acuden al presente reclamo constitucional, a través del mismo representante judicial el señor SANTIAGO SALCEDO BORRERO y las compañías INGENIO RISARALDA S.A., CENTRAL TUMACO S.A. EN LIQUIDACIÓN, INGENIO LA CABAÑA S.A., MANUELITA S.A., C.I. DE AZÚCARES Y MIELES S.A. y RIOPAILA CASTILLA S.A., refiriendo que el citado Oficio No. 2-2014-016877, no constituye una respuesta de fondo al derecho de petición, en tanto la Cartera accionada no se pronunció en concreto sobre la entrega o no de la copia de la grabación solicitada, quedándose en meras evasivas.
Señala el demandante que el confuso e impreciso escrito que les fuera allegado en calidad de respuesta no se puede tener como una satisfacción al derecho fundamental de petición que les asiste, cuya contestación se espera clara concreta y congruente con lo solicitado, ya que se dejó en el limbo lo peticionado acerca del acceso o no a las grabaciones requeridas.
En razón de ello, solicitan los accionantes que les sea amparado el derecho fundamental de petición, ordenando «al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de la Secretaría Técnica del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, que se sirva entregar copia del audio o grabación de la sesión del Comité Triple que tuvo lugar el pasado 24 de junio de 2014».
(Folio 15 cuaderno Tribunal) A la demanda se adjuntó copia de la respuesta de 30 de septiembre de 2014 censurada, del derecho de petición presentado y de las peticiones que en igual sentido presentó el representante legal de ASOCAÑA. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA Luego de subsanar la nulidad decretada por indebida integración del contradictorio[footnoteRef:1], la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá avocó conocimiento de la acción, ordenando correr traslado de la demanda al Ministerio de Comercio Industria y Turismo accionado, así como a la Subdirección de Prácticas Comerciales de esa Cartera, para que si a bien lo tienen se pronuncien al respecto.
Igualmente, dispuso la vinculación de la compañía RIOPAILA CASTILLA S.A. [1: Proferida el 10 de marzo de 2015, por esta Sala de Decisión de Tutelas, sin afectar la validez de las pruebas allegadas ] Dentro de la actuación fueron allegadas las siguientes respuestas: 1. El representante judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, doctor Carlos Eduardo Serna Barbosa, solicitó denegar las pretensiones de la demanda al no haber incurrido en la vulneración que alega el demandante, a quien sostiene le fue contestado el derecho de petición, informándole la imposibilidad de suministrarle los audios del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior celebrado el 24 de junio de 2014, en los que intervino la Superintendencia de Industria y Comercio, dado que el documento oficial de carácter público son las respectivas actas a las cuales tiene acceso el público en general, no siendo obligación legal llevar el registro magnético de las sesiones del mencionado Comité. Adjuntó copia del Oficio No. DCE-004 de 27 de enero de 2015, a través del cual el Director de Comercio Exterior informa a la Oficina Jurídica el trámite cumplido y copia del fallo de insistencia de 22 de septiembre de 2014, emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se inhibió de resolver sobre una petición que en igual sentido elevó el representante de ASOCAÑA. 2.
La Subdirectora de Prácticas Comerciales de la Dirección de Comercio exterior, doctora Eloisa Rosario Fernández Deluque, actuando también como Secretaria de Técnica del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior informó que mediante comunicación No. 2-2014-016877 de 30 de septiembre de 2014 emitió respuesta oportuna y de fondo al derecho de petición presentado por el apoderado de los accionantes el 16 de septiembre (Oficio No. 1-2014-018926), en la que se indicó que el fundamento legal y jurisprudencial aplicable para concluir que el audio solicitado no constituye un documento público y que los documentos que da cuenta fidedigna de la recomendaciones del Comité son las respectivas actas, según lo dispuesto en el Decreto 3303 de 2006.
Resaltó que la sesión que tuvo lugar el día 24 de junio de 2014 corresponde al Acta No. 275 suscrita por la Viceministra de Comercio Exterior, como Presidente del Comité y por la Secretaria Técnica, la cual se encuentra a disposición para consulta del público en general. Manifestó que conforme a la Ley 1564 de 2012 los audios solicitados no constituyen un documento público, solo son una ayuda instrumental para la elaboración y suscripción de las actas del Comité. Considera que en momento alguno ha lesionado el derecho fundamental de petición o de información, pues con la respuesta que le fue suministrada al apoderado de los accionantes dejó en claro las razones por las cuales no procedía la entrega del audio requerido.
Anexó copia del acta No. 275 de 24 de junio de 2014 y de los Decretos relacionados. 3. Finalmente, el mismo representante de las sociedades accionantes allegó copia del poder conferido por el representante legal de la sociedad RIOPAILA CASTILLA S.A., para actuar dentro de la presente acción de tutela, coadyuvando las pretensiones de la demanda.
LA SENTENCIA IMPUGNADA Fue proferida el 15 de abril de 2015, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, declarando improcedente el amparo, tras considerar que la Cartera accionada se pronunció oportuna y fundadamente frente a la solicitud elevada por los actores, lo que se suyo no implicaba una solución favorable a su pedimento, dado que la funcionaria que resolvió la petición señaló al accionante que el acta de la sesión de 24 de junio de 2014 contenía las recomendaciones y conclusiones del Comité, conforme al inciso 3° del artículo 8 del Decreto 3303 de 2006, cumpliendo con sus funciones, señalando frente a la grabación magnética que al ser un documento interno de trabajo no obra dentro de la actuación, y por lo tanto, no es posible su entrega, tal como lo prevé el artículo 19 de la Ley 1712 de 2014.
Además, sostuvo que la respuesta ofrecida al derecho de petición respeta la jurisprudencia constitucional en la materia, pues si bien los ciudadanos tiene derecho a acceder a los documentos públicos emitidos por las entidades estatales, siempre que no tengan el carácter de reservados -circunstancia no reconocida en el presente caso-, ello no implica que el documento solicitado que no revista tales características resulte de obligatoria entrega, como en este caso, en el que se pretenden grabaciones que hacen parte del proceso de formación del acta de la sesión, como documento final.
Por ello, al no advertir lesión alguna el a quo negó por improcedente el amparo al derecho de petición pretendido en la demanda. IMPUGNACIÓN Notificado del contenido del fallo, el demandante insiste en señalar que no se trata de una mera inconformidad con lo resuelto en la contestación al derecho de petición, sino que en su sentir no hubo una respuesta concreta a la solicitud en términos constitucionales, pues solo se efectuaron «una serie de divagaciones sobre si el Comité tiene o no obligación de grabar, registrar en audio sus sesiones, pero jamás se refiere a la petición expresa de entregar o dar acceso en concreto al audio o grabación» (Folio 263 cuaderno Tribunal).
Anotó que tampoco es de recibo que se niegue el acceso a un documento público -grabación de audio- sobre el que no recae reserva legal. Por lo demás, reiteró los argumentos de la demanda. CONSIDERACIONES 1. De acuerdo con la preceptiva del artículo 1º numeral 2º del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000, esta Sala es competente para pronunciarse respecto de la impugnación interpuesta contra la decisión adoptada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. 2.
En sede de impugnación, el juez constitucional debe verificar el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo, tanto que si a su juicio la sentencia carece de fundamento, procederá a revocarla o de lo contrario la confirmará, tal como lo dispone el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se regula el trámite constitucional. 3.
En el presente asunto el apoderado judicial de SANTIAGO SALCEDO BORRERO y de las compañías INGENIO RISARALDA S.A., CENTRAL TUMACO S.A. EN LIQUIDACIÓN, INGENIO LA CABAÑA S.A., MANUELITA S.A., C.I. DE AZÚCARES Y MIELES S.A. y RIOPAILA CASTILLA S.A., considera lesionados los derechos fundamentales de petición e información de sus poderdantes, por parte de la Subdirección de Prácticas Comerciales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que a su vez cumple funciones de Secretaría Técnica del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior de esa Cartera.
En sustento, indica el demandante que presentó derecho de petición a nombre de los accionados el 16 de septiembre de 2014, ante la Cartera accionada, con la finalidad de obtener copia del audio o grabación de la sesión del 24 de junio de ese año, celebrada por el Comité de Asuntos Aduaneros y de Comercio Exterior, para conocer la intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Refiere que esa petición le fue contestada el 30 de septiembre siguiente, mediante Oficio No.2-2014-06877, en el que según el actor, no se ofreció una respuesta de fondo con lo peticionado, constituyéndose en evasivas, sin que haya definido concretamente la procedencia o no de su petición, situación que considera lesiva de los derechos fundamentales que les asisten a los interesados, más aún si se tiene en cuenta que sobre la información solicitada no pesa ninguna reserva legal. 4.
Al respecto, esta Sala inicia por señalar que la respuesta al derecho de petición reclamado fue oportuna, esto es, ofrecida por la dependencia del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo dentro del término de ley, sin que se haya presentado alguna mora sobre ese particular, en tanto no superó los 15 días previstos en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 -norma reguladora del derecho de petición-.
Así, se tiene que la petición fue radicada en la Cartera accionada el 16 de septiembre de 2014, por el apoderado de los interesados, tal como se advierte a folio 28 del cuaderno del Tribunal y resuelta el 30 de septiembre siguiente, mediante el Oficio No.2-2014-06877, suscrito por la doctora Eloísa Fernández Deluque, Subdirectora de Prácticas Comerciales el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, visible a folio 32 ibídem.
Ahora, analizando la congruencia, entre lo solicitado y lo resuelto, se tiene que la autoridad demandada le informó al petente sobre la ausencia de obligación legal de registrar en audio las sesiones del Comité de Asuntos Aduaneros y Arancelarios, en tanto, el Decreto 3306 de 2006, regulador de ese Comité, estipula que el documento público que da cuenta fidedigna de lo acontecido en esa sesión es la correspondiente acta final.
Así mismo, le informó que los audios solicitados solo son una ayuda instrumental o documentos de trabajo que apoyan la elaboración y suscripción de las referidas actas. Así, en palabras de la citada Subdirección de Prácticas Comerciales, se le indicó al interesado: En este orden me permito reiterar que en cumplimiento a los principios de economía y celeridad procesal, los cuales son un mandato de optimización para la Administración, la normatividad no impone el deber de registrar en audio las sesiones del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, y que el documento que da cuenta fidedigna de la mismas, son las correspondientes actas.
(…) Queda claro que los audios solicitados no constituyen como tal un documento público, sino que en los eventos que se realizan solo son una ayuda instrumental para la elaboración y suscripción de la Actas del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior. Las respectivas actas emanadas del citado Comité, constituirían el documento público según lo dispuesto en el Decreto 3303 de 2006, en su artículo 7, literal h. (Folio 32 cuaderno Tribunal).
De lo anterior, se concluye una negativa a la solicitud del actor, quien insiste en alegar que no hubo una respuesta concreta a su petición, cuando de lo expuesto se nota claramente que la entidad accionada, no solo le informó que no está en la obligación de llevar un registro auditivo, sino que en caso de haber grabado en audio dicha reunión, tampoco puede suministrar tal medio al considerar que el único documento público a ofrecer es el acta final de la sesión del Comité de Asuntos Aduaneros.
Ahora, cierto es que la redacción de la respuesta entregada puede generar alguna dubitación, acerca de la existencia o no de las grabaciones, no obstante ello en sí mismo, no comporta la lesión alegada, porque lo decidido por la administración en últimas es negar el otorgamiento de tal información, al advertirle que los audios –en los eventos en que se realizan-, para el caso específico, no son documentos públicos propiamente dichos, sino que son elementos de apoyo para elaboración de la respetiva acta, la cual sí constituye el documento que contiene las conclusiones y recomendaciones definitivas del Comité. De ahí que la intención de la Cartera accionada no es otra que la de negar la solicitud, pues considera que no es su obligación llevar registros auditivos de las sesiones reclamadas y tampoco suministrar información diferente a la contenida en el acta como documento oficial de la sesión. En esos términos, no puede considerarse lesionado el derecho de petición que se reclama, porque contrario a lo afirmado por el recurrente éste sí obtuvo una respuesta, oportuna, congruente y de fondo con lo solicitado, aunque no haya sido de su agrado, pues insiste por esta vía en obligar a la accionada a suministrar unos documentos (grabaciones de audio) de los cuales, según ella le informó, no procede su entrega, es decir, que el actor confunde la facultad de elevar solicitudes y obtener una pronta resolución, con el contenido y la materia de lo que se pide, cuyo factor escapa de la órbita del juez constitucional.
Por lo anterior, no puede predicarse la vulneración al derecho fundamental de petición reclamado en la demanda. 5. Por otra parte, tampoco puede tildarse de arbitraria la negación a la información, en los términos en que fue resuelto el pedido de las grabaciones referidas, pues la Cartera accionada fue determinante en precisar que conforme al artículo 7° del Decreto 3303 de 2006, además de ser función de la Secretaría del Comité de Asunto Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, la elaboración y suscripción de la correspondiente acta, la misma es la única que contiene las conclusiones y recomendaciones definitivas de la sesión, sin que en momento alguno se le ordene llevar un registro magnético o de audio, pues si el mismo se efectuara solo sería un documento de apoyo para la elaboración del documento final.
Así comparte la Sala la posición de a quo en advertir que lo actuado por la accionada se cumplió en ejercicio de sus funciones, sin que se traduzca en el desconocimiento de garantías fundamentales, respetando además, la previsión del parágrafo del artículo 19 de la Ley 1712 de 2014, el cual prevé: Artículo 19. Información exceptuada por daño a los intereses públicos.
Es toda aquella información pública reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional:
PARÁGRAFO. Se exceptúan también los documentos que contengan las opiniones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos. (Subrayado fuera de texto) Es más, en ese sentido la Corte Constitucional con anterioridad sobre el acceso a documentos públicos, en la sentencia T- 216 de 2004, ya había precisado: El derecho al acceso a documentos públicos garantiza a las personas acceder a los documentos producidos por las entidades públicas, mientras no sean reservadas.
Podría pensarse que tal acceso se extiende a los documentos que se elaboran paulatinamente, como, por ejemplo, estudios parciales o documentos de trabajo. Empero, permitir acceso a tales documentos implican una considerable carga para la administración, pues impiden el debido funcionamiento de la misma. Tratándose de esta clase de documentos, éstos o no tienen carácter definitivo o no han sido base para la toma de decisiones.
(…) Dado lo anterior, y sin que exista información sobre el carácter definitivo (aunque sean estudios parciales) de tales documentos o que éstos hayan servido como base para la toma de decisiones, resulta poco razonable demandar acceso a los mismos. Lo anterior, en la medida en que implica (i) colocar a disposición del público documentos que no necesariamente responden a criterios de veracidad y objetividad (C.P. art. 20 de la Carta) o que no han sido revisados debidamente por la administración y (ii) generar factores que dificultan la realización de las labores de la entidad Por consiguiente, es claro que el documento público definitivo de la sesión de 24 de junio de 2014, realizada por el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, es la correspondiente al Acta No. 275, cuyo suministro al público no puede negarse, so pena de desconocer el derecho de acceso a la información, pero como ese no es un aspecto que se haya puesto de presente en la demanda, ni el recurrente advierte haber sido desconocido, no puede el juez constitucional realizar alguna valoración en dicho sentido.
En conclusión, la negativa de la Cartera accionada en suministrar los medios de apoyo (grabaciones de audio) para la realización de un documento público definitivo, no lesiona derechos fundamentales, por lo que en este sentido el amparo también se encuentra destinado a fracasar. 6. Entonces, al no evidenciarse la vulneración presentada en la demanda, tal como lo concluyó el a quo, la decisión que se impone adoptar en esta sede es la confirmación del fallo impugnado.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutelas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: CONFIRMAR el fallo impugnado de conformidad con las consideraciones expuestas. Segundo: NOTIFICAR a las partes de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 Tercero: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez ejecutoriado el presente proveído.
Cúmplase JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 18