República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Radicación N° 71378 Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS N° 2 MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ Magistrada Ponente STP655-2014 Radicación n° 71378 (Aprobado Acta No. 021) Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil catorce (2014).
OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Resolver la impugnación presentada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN –, contra el fallo de tutela proferido el 4 de diciembre último por el Tribunal Superior de Bogotá, mediante el cual concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso, invocado por el representante legal de la empresa AGUAS DE BOGOTÁ S.A. E.S.P.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN El representante legal de la empresa AGUAS DE BOGOTÁ S.A. E.S.P., relata que mediante declaración de importación autoadhesivo No. 482013000003539-9 de 4 de enero de 2013, la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena ordenó el ingreso al país de 22 compactadores, por el término de 6 meses. El 25 de junio siguiente, continúa, la empresa AGUAS DE BOGOTÁ S.A. E.S.P., solicitó plazo mayor para mantener los compactadores dentro del país, lo cual fue autorizado por el Jefe de Grupo Interno de Trabajo de Importaciones de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena, a través de Resolución 4845 del 27 de junio de 2013, por el término de 2 meses más, adicionales al tiempo inicialmente concedido, lo que significa que, según el memorialista, el plazo se amplió hasta el 4 de septiembre de 2013.
Seguidamente, expone que el 27 de agosto de 2013 la Agencia de Aduanas Aduanamientos Importaciones y Exportaciones, en calidad de representante de la Empresa AGUAS DE BOGOTÁ S.A. E.S.P., solicitó un plazo mayor a la declaración de importación temporal de corto plazo No. 482013000003539-9 en atención al paro agrario nacional. Por su parte, aduce que la empresa AGUAS DE BOGOTÁ S.A. E.S.P., el 29 de agosto de 2013 igualmente solicitó plazo mayor para mantener los 22 vehículos en el territorio nacional, ante la imposibilidad de movilizarlos por la fuerza mayor que el paro agrario generó en todo el país. A renglón seguido, agrega que el 6 de septiembre de 2013, la Agencia de Aduanas Aduanamientos Importaciones y Exportaciones, mediante radicado 32583 « justifica el hecho notorio que implicaba el paro agrario nacional».
Menciona que el 11 de septiembre de 2013 la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena, por medio de Resolución 5803 negó la petición de plazo adicional con fundamento en que no se demostró la fuerza mayor, en la medida en que el paro agrario no constituye una situación repentina, súbita o intempestiva, toda vez que el mismo fue un hecho previsible y ampliamente anunciado por los medios de comunicación; de tal suerte que debieron adoptarse las medidas necesarias, conducentes y pertinentes que posibilitaran en término el cumplimiento y finalización de la importación temporal del corto plazo de acuerdo a lo establecido en el artículo 156 del Decreto 2685 de 1999.
Expone que el 7 de octubre de 2013, la empresa AGUAS DE BOGOTÁ S.A. E.S.P., presentó ante la DIAN escrito de consideración, con el fin de que analizara una vez más la petición de ampliación del plazo con fundamento en el paro agrario, previa invocación del parágrafo del canon 143 del Decreto 2685 de 1999. En respuesta, la DIAN emitió la Resolución 6607 del 10 de octubre de 2013 a través de la cual niega la ampliación del plazo mayor y confirma lo manifestado en el auto administrativo 5803 de 2013.
Una vez finalizado el paro agrario, añadió, los vehículos fueron trasladados a Cúcuta para ser sacados del territorio nacional, pero al ser negada la petición referida, manifiesta que los compactadores no se han podido sacar de Colombia, «lo que nos tiene en un limbo jurídico». Por los motivos expuestos, acude a la acción de tutela para que se respete el derecho fundamental a la igualdad, teniendo en cuenta que, en otro asunto, la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena a través de Resolución 6961 de 29 de agosto de 2013 concedió el plazo mayor solicitado y, en atención al paro agrario, suspendió los términos de duración de la ejecución de los tránsitos, sin entrar a discutir si existió o no la fuerza mayor; sentido en el cual afirma debió pronunciarse al decidir específicamente la solicitud de ampliación de término elevada en representación de AGUAS DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. En consecuencia, para la protección de la garantía fundamental invocada, pide se dejen sin efectos las Resoluciones 5803 del 11 de septiembre de 2013 y 6607 del 10 de octubre de 2013 y «en su defecto se ordene para que mediante acto administrativo declaren que existió fuerza mayor y se conceda el plazo mayor en un término prudencial que le permita a AGUAS DE BOGOTÁ S.A., E.S.P., sacar los vehículos del país».
TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA 1. Mediante auto de 22 de noviembre de 2013 el juez colegiado de instancia admitió la acción de tutela y ordenó vincular a la autoridad accionada, esto es, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN –. 2. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN – sostuvo que la acción promovida no puede sustituir otros medios de defensa judicial, pues si lo pretendido por el actor es dejar sin efectos unos actos administrativos emitidos por la entidad, para ello cuenta con varios mecanismos ante la jurisdicción contencioso administrativa para la defensa de sus intereses.
Así mismo, advirtió que el demandante no interpuso recursos contra la resolución adoptada el 11 de septiembre de 2013 a través de la cual se resolvió negativamente su petición, incuria que no puede ser subsanada mediante este mecanismo constitucional, al tiempo que, refirió, no se evidencia la causación de un perjuicio irremediable, tanto así que el accionante promovió la presente acción luego del transcurso de casi 2 meses desde la expedición del acto administrativo censurado.
Con todo, señaló que la autoridad aduanera no se encuentra en la obligación legal de acceder a la petición formulada, pues por tratarse de una importación temporal la ampliación de términos se encuentra supeditada al cumplimiento de los presupuestos de ley. 3. La Corporación a quo concedió el amparo para el derecho fundamental al debido proceso.
Precisó inicialmente que a pesar de que se invocó la protección para la garantía superior a la igualdad, otorgó el amparo respecto a la prerrogativa consagrada en el artículo 29 de la Carta Política, por considerar que es ésta la que resultó soslayada con la actuación de la entidad demandada. En tal sentido, destacó, la entidad accionada violó el debido proceso al decidir en forma desfavorable la petición elevada a través de agente aduanero por la empresa AGUAS DE BOGOTÁ S.A., E.S.P., mediante un acto administrativo que no manifestó expresamente la procedencia de los recursos de ley que le permitieran a la parte interesada controvertir la decisión. Con base en dicho argumento, concedió el amparo para el derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, ordenó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – División de Gestión de la Operación Aduanera de la Seccional Cartagena que dentro de los 5 días siguientes a la notificación del fallo, expida el respectivo acto administrativo por medio del cual de respuesta a la solicitud presentada por la empresa accionante, con indicación de los recursos de ley que proceden.
Finalmente, por sustracción de materia denegó el amparo para el derecho fundamental a la igualdad. 4. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN – impugnó el fallo. Planteó en sustento, que al responder la solicitud elevada por la entidad accionante cumplió con el procedimiento establecido en las normas aduaneras para la importación temporal a corto plazo.
Al respecto, sostuvo que la demandante hizo uso de un procedimiento inexistente, pues en vez de invocar la prórroga de que trata el literal a) del artículo 143 del Decreto 2685 de 1999, aludió a la figura de «autorización de plazo mayor» con fundamento en la ocurrencia de un hecho constitutivo de fuerza mayor, procedimiento que no está previsto en la legislación aduanera vigente, en la medida en que « no se consagra de aplicar a la figura de autorización de un plazo mayor, una nueva autorización propiamente dicha».
Así las cosas, concluyó que en manera alguna el no conceder al usuario aduanero una ampliación del plazo de importación temporal sobre la ampliación ya concedida, comporta la violación de algún derecho fundamental, en la medida en que la norma no consagra dicho trámite, mucho menos al advertir que la entidad accionante pretendía la aplicación de una norma que la DIAN expidió con ocasión de algunos inconvenientes que se presentaron con la ejecución del régimen de tránsito aduanero, lo cual nada tiene que ver con el régimen de importación temporal solicitado por la empresa demandante.
Con todo, adujo que la acción de tutela no procede contra actos administrativos, pues para ello existe la jurisdicción contencioso administrativa, al tiempo que descartó la existencia de un perjuicio irremediable que habilite el amparo en forma transitoria. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con la preceptiva del artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000 esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Superior de Bogotá. En el evento puesto a consideración, el actor pretende por esta vía subsidiaria y residual de protección, se dejen sin efectos las Resoluciones 5803 del 11 de septiembre de 2013 y 6607 del 10 de octubre de 2013 proferidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN –, por considerar que a través de dichos actos administrativos debió concederse la ampliación del plazo solicitada en relación con una importación temporal, invocada en virtud de una circunstancia constitutiva de fuerza mayor.
La acción de tutela, como es sabido, es un mecanismo de defensa judicial de carácter residual y subsidiario, en la medida en que sólo procede a falta de recurso ordinario a través del cual pueda propenderse por la salvaguarda de los derechos fundamentales que se dicen vulnerados. De contera, el amparo constitucional en mención no tiene connotación alternativa o supletoria, es decir, que su ejercicio no puede darse en forma paralela a los medios de defensa judiciales ordinarios, ni tampoco se instituyó como último recurso al cual se pueda acudir cuando aquellos no resultan favorables al interesado.
Sobre el particular, en la sentencia C-543/92, remembrada en la SU-961 de 1999, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: Así, pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtida una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho.
Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción. En el presente caso, como quedó reseñado, se pretende que el juez constitucional deje sin efectos los actos administrativos censurados, para en su lugar declarar la existencia de una situación constitutiva de fuerza mayor, que autorice la ampliación del plazo solicitada en relación con una importación temporal.
En ese orden, de encontrarse la parte accionante en desacuerdo con su contenido debe acudir a demandar el contenido de las decisiones ante el juez contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la de simple nulidad y de esta manera propender por el reconocimiento de los derechos que, según dice, se le vulneran con la actuación de la autoridad accionada.
A través de este proceso, sin duda alguna, podrá atacar la decisión que ahora considera contraria a la Ley y a la Constitución, y obtener la protección de sus derechos, antes que acudir a la acción constitucional que, como se viene señalando, es de naturaleza residual y subsidiaria, y procede sólo cuando se han agotado las instancias ordinarias.
Súmese a lo anterior, que conforme lo ha señalado la jurisprudencia Constitucional, en forma reiterativa, la acción de tutela no es mecanismo judicial apropiado para impugnar la legalidad de actuaciones administrativas, toda vez que las acciones contenciosas administrativas son también las vías judiciales ordinarias de defensa con que cuentan los asociados para tal fin.
Sobre el particular ha dicho la Corte Constitucional en Sentencia T- 166 de 2006: Tal como lo reconoció el juez de primera instancia, en el presente asunto nos encontramos frente a unos actos administrativos, amparados por la presunción de legalidad y al existir desacuerdo con los mismos, la preceptiva contenciosa vigente tiene previsto los mecanismos y los jueces competentes para que tales actos, si así se ameritare, sean retirados del ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, si la legalidad de los actos acusados no ha sido cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no es la tutela el medio establecido para reclamar pretensiones que contra tal normatividad pudieren surgir. De otro lado, en el presente asunto no se configura el perjuicio irremediable, porque de promoverse la correspondiente acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, el peticionario podría obtener la suspensión provisional de los actos censurados sin perjuicio de la eventual nulidad.
De tal forma, resulta improcedente conceder el amparo, al haberse podido acudir a otro mecanismo de defensa judicial considerado eficaz para reclamar ante la jurisdicción especializada, como lo ha reiterado esta corporación: (…)la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos”.
Sentencia T-533 de 1998 (septiembre 30), M.P. Hernando Herrera Vergara. … Sólo la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable haría posible tramitar la petición de tutela para proteger transitoriamente al afectado. Sin embargo, del análisis de las pruebas aportadas al expediente no se infiere la existencia de tal consecuencia lesiva, que pudiere evitarse con el ejercicio transitorio de esta acción, en los alcances plasmados por esta Corte Constitucional.
En otra oportunidad, específicamente en sentencia T - 956 de 2011, La Corporación en cita sostuvo: En principio, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto, ya que para controvertir estos actos el juez natural es la jurisdicción contenciosa administrativa, instancia en la cual los afectados pueden hacer uso de dos mecanismos de defensa.
De un lado, en ejercicio del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, se puede interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, según el artículo 152, numeral 2° del mismo código, en caso de que sea manifiesta la infracción de una de las disposiciones invocadas, también se puede solicitar la suspensión provisional del acto administrativo demandado.
De otro lado, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispone que toda persona podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos cuando quebranten las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. Subrayas fuera del texto original.
Por tanto, siendo este el camino jurídico que se debe surtir ante la aludida jurisdicción para que revise las determinaciones adoptadas por la DIAN y si encuentra que son violatorias repare el daño sufrido, no puede la acción constitucional asumir facultades propias de otras instancias, so pena de invadir ámbitos legítimamente establecidos cuando, por demás, debe entenderse que las decisiones adoptadas por la administración están revestidas de legalidad, hasta tanto no se establezca lo contrario, circunstancia que, según queda visto, no compete determinar al juez de tutela.
Adicionalmente, la parte demandante puede, en la oportunidad que consagra el numeral 1º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, solicitar la suspensión de las actuaciones que considera vulneradoras de sus derechos fundamentales, en caso de urgencia manifiesta, la cual se resuelve desde el momento mismo de admitirse la demanda y resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la tutela.
Concluye la Sala que ante la existencia de otros medios de defensa judicial que permiten acceder a la eventual protección de los derechos que considera la parte accionante vulnerados, la acción de tutela se convierte en trámite inadecuado e inapropiado para promover su defensa. En estos eventos, dado el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, sólo procedería como mecanismo transitorio si la empresa demandante se encontrara ante la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable, tal como claramente lo establece el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política.
Sobre el particular, es necesario señalar que en la presente acción no surgen motivos para determinar que la empresa AGUAS DE BOGOTÁ S.A., E.S.P., podría padecer un perjuicio irremediable, pues nada se informa en dicho sentido y la Sala no cuenta con ningún elemento de convicción que haga pensar en la inminencia de sufrir un daño irreversible o un perjuicio que tenga la virtualidad de comprometer o amenazar de manera concreta, grave y específica sus derechos fundamentales.
Finalmente, tampoco se advierte soslayado el derecho a la igualdad al advertir que lo aportado al expediente constitucional no acredita que la empresa accionante haya sido discriminada por el organismo estatal accionado, en relación con otros supuestos idénticos definidos por la misma entidad, pues la Sala no cuenta con elemento de juicio alguno que permita pregonar el eventual trato desigual.
Lo considerado en precedencia constituye razón suficiente para revocar la decisión impugnada, en lo que concierne al amparo de la garantía superior al debido proceso, para en su lugar denegar la protección concedida por su incontrastable improcedencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas N° 2, de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE 1.
REVOCAR los numerales 1° y 2° del fallo impugnado, por las razones expuestas en la anterior motivación. En consecuencia, NEGAR por improcedente el amparo para el derecho fundamental al debido proceso. 2. CONFIRMAR en lo demás la decisión de segunda instancia, en cuanto negó la protección del derecho fundamental a la igualdad, conforme lo expuesto en precedencia. 3.
REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de esta determinación. Notifíquese y cúmplase MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 18