STP6297-2015 — Corte Suprema

STP6297-2015Corte Suprema de Justicia · Sala Tutelas2015

Magistrado ponente: Gustavo Enrique Malo Fernández

Decreto 1382 de 2000Decreto 2591 de 1991Ley 1437 de 2011Ley 270 de 1996Ley 599 de 2000Ley 769 de 2002Ley 906 de 2004

De qué trata

Tema: DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Concepto (c. j.) Tesis: «Considera la Sala importante recordar que el debido proceso ha de entenderse como una garantía de rango constitucional reconocida en el ámbito supranacional, prerrogativa que se transgrede cuando se pretermite un acto procesal expresamente señalado por la ley como requisito sine qua non para adelantar el subsiguiente, o cuando se adelanta sin cumplir con los requisitos sustanciales inherentes a su validez o eficacia. [1: Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 8; Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo XXVI; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 14, y Carta Internacional de Derechos Humanos, artículo 10. Ley 906 de 2004, artículo 6.] Y específicamente, respeto del debido proceso administrativo, la jurisprudencia constante de la Corte Constitucional, en cuanto a su contenido, ha indicado que: "Esta Corporación, a través de múltiples pronunciamientos, ha estudiado el tema relacionado con el debido proceso administrativo, precisando algunos aspectos que determinan y delimitan su ámbito de aplicación. Inicialmente, ha destacado que se trata de un derecho constitucional fundamental, de aplicación inmediata, consagrado en el artículo 29 Superior, que le reconoce directa y expresamente ese carácter, y en los artículos 6° y 209 del mismo ordenamiento, en los que se fijan los elementos básicos de la responsabilidad jurídica de los servidores públicos (art. 6°) y los principios rectores que deben gobernar la actividad administrativa del Estado (art. 209). Dentro de ese marco conceptual, la Corte se ha referido el debido proceso administrativo como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”. Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”». PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Trámites ante los organismos de tránsito - Cancelación de matrícula de vehículo - Cancelación por pérdida definitiva, hurto o desaparición documentada - Requisitos: denuncia por pérdida del vehículo y certificación expedida por autoridad judicial. Tesis: «El marco normativo en el que se finca la solicitud elevada por el actor atañe a lo dispuesto en la Resolución No. 12379 de 2012 «Por la cual se adoptan los procedimientos y se establecen los requisitos para adelantar los trámites ante los organismos de tránsito», normativa que en el Capítulo V, destinado a la regulación de la Cancelación de la matrícula de un vehículo, específicamente en el artículo 16-9º, precisa que: Si la solicitud de cancelación de matrícula está originada por pérdida definitiva, hurto o desaparición documentada. El organismo de tránsito requerirá al usuario la presentación de la denuncia instaurada ante la autoridad competente por el hurto del vehículo y la certificación expedida por autoridad judicial, que constate que se desconoce el paradero final del vehículo. El tiempo que debe transcurrir desde la denuncia instaurada por la pérdida del vehículo para que se declare pérdida definitiva es de un (1) año». PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Trámites ante los organismos de tránsito - Cancelación de matrícula de vehículo - Cancelación por pérdida definitiva, hurto o desaparición documentada - Concepto del Consejo de Estado: análisis Tesis: «Para una mejor contextualización de tal aserto y del problema jurídico que viene de plantearse, como quiera que la fundamentación de la accionada impugnante yace en el criterio expuesto por el Consejo de Estado, resulta pertinente traer a colación el concepto No. 1826 del 20 de septiembre de 2007, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa Corporación, a través del cual, en relación con algunos cuestionamientos elevados por el entonces Ministro de Transporte, respecto de la Ley 769 de 2002 -Código Nacional de Tránsito Terrestre-, atinentes a las alternativas de hurto y desaparición documentada para la cancelación de la matrícula de un vehículo, figura que consagra el artículo 40 de esa codificación y que de manera similar fuera reproducida en la Resolución No. 12379 de 2012, art. 16-9º, conforme fue transcrito líneas atrás, señaló lo siguiente: "En relación con el primer aspecto, se considera que la frase hurto o desaparición documentada sin que se conozca el paradero final del vehículo que utiliza la norma, es una sola hipótesis legal, de modo que la desaparición documentada equivale al hurto del vehículo, entre otras razones, porque en sana lógica, solamente en caso de hurto puede aducir el propietario que perdió la posesión y que desconoce el destino final del vehículo, pues mientras tenga la posesión siempre deberá conocer la ubicación espacial del mismo. Además de esta razón, un análisis de la forma como está redactado el comentado artículo 40 permite llegar a la misma conclusión: obsérvese que todas las causales se encuentran separadas entre comas en el párrafo transcrito, y que entre las palabras hurto o desaparición no existe este signo gramatical, indicando que la conjunción o tiene sentido de equivalencia y no de alternativa(32). Ahora bien, el calificativo de documentada que impone la norma al hurto remite a la manera de comprobarse este hecho, esto es, que el vehículo le fue robado a su propietario y que no se ha encontrado por las autoridades. Es claro que tanto la fiscalía que investiga el caso, como el juez penal que lo juzga, están en condiciones de certificar ambos hechos, tanto el del hurto como el de no haberse recuperado el vehículo, de manera que el propietario pueda solicitar la cancelación de la licencia de tránsito del mismo. En forma respetuosa, la Sala se permite recomendar al Gobierno Nacional la expedición de un reglamento en el que se desarrollen los elementos incorporados en el artículo 40 de la Ley 769 del 2002, atendiendo la finalidad perseguida por la norma y ubicando la situación en el régimen sustantivo y procedimental que en materia penal se ocupa del hurto"». CONSEJO DE ESTADO - Sala de Consulta y Servicio Civil - Función consultiva - Conceptos: finalidad y ausencia de fuerza vinculante (c. j.) Tesis: «(...) conviene reseñar la postura desarrollada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en punto a la ausencia de fuerza vinculante de los conceptos emitidos por esa Corporación frente a la entidad que eleva la consulta y de los particulares, ello con el propósito de despojar a la impugnante de la cortapisa que le impide visualizar el amplio compendio fáctico que la normativa en cuestión lleva implícito y que, eventualmente, posibilitaría acceder de manera positiva al requerimiento que frustra al demandante. Así lo expuso la mencionada colegiatura: "2.1. El artículo 237 de la Constitución Política establece que le corresponde al Consejo de Estado, entre otras cosas, desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (numeral 1º) y actuar como supremo cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administración (numeral 3º). Tales competencias constitucionales son ejercidas, de una parte, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y, de la otra, por la Sala de Consulta y Servicio Civil. Las mismas han sido denominadas como administration active o administración activa y administration consultative o administración consultiva, respectivamente. Ahora bien, en ejercicio de la función de administración consultiva, le corresponde al Consejo de Estado [a]ctuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen. Tal función es ejercida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en los términos expuestos en los artículos 112 de la Ley 1437 de 2011 (98 del C.C.A.), 237, numeral 3º, de la Ley 270 de 1996 (L.E.A.J.) y 21 del Acuerdo No. 058 de 1999 -Reglamento Interno-. El ejercicio de aquella competencia implica, entre otras cosas, la potestad para: (i) absolver consultas propiamente dichas; (ii) realizar estudios específicos sobre una materia de interés para la administración pública; (iii) revisar o preparar proyectos de ley o de códigos; y (iv) resolver conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada. Los conceptos que emite la Sala de Consulta y Servicio Civil, a su vez, se dictan para lo siguiente: (i) absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo - artículo 112.1. del C.P.A.C.A. -, (ii) sobre los contratos que se proyecte celebrar con empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos para efectuar el control fiscal de la gestión administrativa nacional - artículo 121.6 ibídem -; y (iii) en relación con las controversias que se presenten en entre entidades del nivel nacional, o entre éstas y entidades del nivel territorial, siempre que el Gobierno Nacional se lo solicite - artículo 112.7 ibídem -. Es del caso precisar que en el sub examine lo que se demanda es el concepto emitido frente a una consulta formulada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para los efectos de esta decisión, resulta importante precisar, por una parte, que los miembros de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no cumplen funciones jurisdiccionales y, por la otra, que los conceptos que esta emite, por regla general, no son vinculantes, tal y como lo establece el inciso 2º del artículo 112 del C.P.A.C.A. - 98 del C.C.A. En efecto, la norma referida establece lo siguiente: .ARTÍCULO 112. INTEGRACIÓN Y FUNCIONES DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. La Sala de Consulta y Servicio Civil estará integrada por cuatro (4) Magistrados. Sus miembros no tomarán parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales. Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo (…) (Subrayas fuera de texto) Estos conceptos no son vinculantes, además, porque que no son dictados en ejercicio de la función judicial y tampoco contienen la voluntad de la administración o la manifestación de alguna función administrativa; en otras palabras, debido a que no son providencias judiciales ni actos administrativos propiamente dichos: son la manifestación de las opiniones técnico-jurídicas de una autoridad investida de funciones asesoras o consultivas y, como tal, no tienen la entidad suficiente para definir o modificar una situación jurídica concreta, así como tampoco la tiene para definir algún derecho subjetivo particular (individual o colectivo). Y se dice que no son actos administrativos porque no contienen la expresión de la voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de función administrativa, así como tampoco modifican el ordenamiento jurídico, es decir, que no crean, extinguen o modifican ninguna situación jurídica específica. Súmese a lo expuesto que los conceptos que emite la autoridad demandada no están dotados de los atributos propios de un acto administrativo, esto es, la presunción de legalidad, la ejecutividad, la ejecutoriedad, la impugnabilidad y la revocabilidad. En consecuencia, no pueden recibir aquella denominación y, mucho menos, puede pensarse que produzcan los mismos efectos jurídicos de un acto administrativo. En suma, se puede concluir lo siguiente: (i) que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es el máximo órgano consultivo del Gobierno Nacional; (ii) que a este órgano consultivo se le pueden solicitar, entre otras cosas, conceptos generales o particulares; (iii) que la legitimidad en la causa por activa para solicitar aquellos referidos conceptos la tienen los Ministros del despacho y los Directores de Departamento Administrativo; (iv) que los conceptos previamente referidos no son providencias judiciales y tampoco actos administrativos, y (v) que estos conceptos no son vinculantes para la entidad que lo solicita y, mucho menos, para los particulares.(Subrayado fuera de texto). " Retomando, entonces, la fundamentación del concepto transcrito y que a la postre, se recuerda, ha sido acogido por la autoridad de tránsito accionada para negarle el trámite de cancelación de la matrícula del vehículo de placas SXY-543, de propiedad del señor DEVIA VEGA, se tiene que una de las falencias redunda en considerar que la desaparición documentada equivale al hurto del vehículo, "entre otras razones porque en sana lógica, solamente en caso de hurto puede aducir el propietario del vehículo que perdió la posesión y que desconoce el destino final del vehículo, pues mientras tenga la posesión siempre deberá conocer la ubicación espacial del mismo." (Resaltado fuera de texto) Nótese como en el concepto, el colegiado parte del restringido presupuesto según el cual, en tratándose de la actividad delictiva, solo el tipo penal de hurto conduciría a la pérdida de la posesión del vehículo, siendo que una mesurada auscultación de los delitos contra el patrimonio económico de que trata el Título VII de la Ley 599 de 2000, permite establecer que algunos otros comportamientos antijurídicos consagrados por el legislador, tales como la estafa, la extorsión o el abuso de confianza, llevan implícita la pérdida de la tenencia o posesión del bien por parte del sujeto pasivo de la acción y el posible correlativo desconocimiento de la localización del objeto material del ilícito». PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Trámites ante los organismos de tránsito - Cancelación de matrícula de vehículo - Cancelación por pérdida definitiva, hurto o desaparición documentada: procedencia de la cancelación cuando el propietario es despojado de la posesión a causa de un ilícito DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Cancelación de matrícula de vehículo - Vulneración al negar la cancelación de la matrícula de un vehículo cuya perdida de la posesión se investiga por el delito de estafa Tesis: «(...) en atención a la teleología de la norma en comento, ha de entenderse que la cancelación de la matrícula de un vehículo automotor, procede, en este específico aspecto, cuando el propietario es despojado de la posesión del mismo, siendo la actividad delictiva el medio utilizado para tal fin, en donde, como se expuso con antelación, el punible de hurto no es la única hipótesis delictiva capaz de generar ese comportamiento contrario a derecho, opciones alternativas que, indudablemente, pueden sustentar la desaparición documentada que, se precisa, está consagrada como otra forma de obtener la cancelación de la matrícula del automotor, pues lo que ha de contemplarse, de cara a garantizar con mayor amplitud el espectro protector de la garantía al debido proceso por parte de la administración, es que el usuario pueda acudir a ese trámite, bajo las condiciones previstas en la normatividad, esto es, la denuncia presentada ante la autoridad competente y la certificación judicial en la que se constate que se desconoce el paradero final del vehículo. En ese orden de ideas, inane deviene el análisis gramatical expuesto en el concepto que viene de mencionarse, al verificarse que el hurto y la desaparición no son circunstancias que guarden identidad. Así las cosas, al descender a la situación particular expuesta por el actor, la Corte ratificará la decisión adoptada por el a-quo, pues resulta diáfano que para el trámite de cancelación de matrícula del vehículo, el señor DEVIA VEGA allegó a la Administradora de la Sede Operativa de Tránsito de Cota la documentación exigida en el artículo 16-9º de la Resolución No. 12379 de 2002, siendo acertada la orden dada por el juez de tutela de primer grado en el sentido de exigir de la referida accionada un pronunciado que responda a lo previamente analizado».

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 79476 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1 GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ MAGISTRADO PONENTE STP6297-2015 Radicación n° 79476. Aprobado Acta No. 178. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil quince (2015).

VISTOS Decide la Sala la impugnación interpuesta por la accionada Administradora SIETT Regional Cota, en relación con el fallo de tutela proferido el 27 de marzo de 2015 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, mediante el cual amparó el derecho fundamental al debido proceso reclamado por el señor CARLOS ARTURO DEVIA VEGA, al interior del trámite constitucional que también se instauró en contra de la Fiscalía 132 Seccional de la capital del país.

ANTECEDENTES Los hechos que determinaron la acción constitucional impetrada, las pretensiones del demandante y los informes rendidos por las entidades accionadas, fueron sintetizados por el a-quo de la forma como sigue: (…) El señor CARLOS ARTURO DEVIA VEGA acudió a la acción de tutela contra el nombrado funcionario, con base en los hechos que la Sala, tras examinar toda la información acopiada, sintetiza de la siguiente manera: 1.

El 13 de octubre de 2012 suscribió un contrato de arrendamiento con la señora MARÍA DEL PILAR MORENO GUTIÉRREZ, a través del cual él – en calidad de arrendador—le entregó a aquélla – arrendataria—el vehículo tipo camioneta marca CHEVROLET LUV DMAX, modelo 2011, de placas SXY-543, con el propósito de transportar personal y herramientas a la empresa TRANSPORTE DE CARGA LA UNIÓN LTDA, a cargo de la cual quedaba el mantenimiento de la mentada camioneta. 2.

Puesto que sólo recibiera un canon de arrendamiento, dice, se puso en contacto con la señora MARÍA DEL PILAR MORENO GUTIÉRREZ, quien le manifestó que “el vehículo fue entregado en calidad de arrendamiento empero que no se sabía nada del mismo. Es decir, este había sido hurtado”. 3. Ante dicha reclamación, la señora MARÍA DEL PILAR MORENO GUTIÉRREZ denunció a los señores MIGUEL ÁNGEL BUSTOS GIL y JOVANI ALFREDO RENDÓN, por el delito de abuso de confianza, ante la Fiscalía 17 Local de Yopal (Casanare).

El 22 de enero de 2014 dicha actuación le fue reasignada a la Fiscalía 132 Seccional de Bogotá, adscrita a la Unidad Cuarta de Automotores. 4. Con ocasión del trámite de TRASPASO, LEVANTAMIENTO DE PRENDA Y CANCELACIÓN que está realizando ante la Sede Operativa de Transporte y Movilidad de Cota – en adelante UT SIETT--, mediante un escrito del 3 de septiembre de 2014 le solicitó al Fiscal 132 Seccional de Bogotá que lo escuchara en versión por “la pérdida por hurto en la modalidad de abuso de confianza” y le expidiera una “certificación de NO recuperación del vehículo (pérdida), e igualmente el estado procesal”. 5.

El 17 del referido mes y año el Fiscal 132 Seccional de Bogotá le certificó, entre otras cosas, que ante dicho despacho se adelanta la investigación Nº 8500161095530201280238, por el delito de estafa agravada, y que el vehículo de placas SXY-543, a pesar de tener orden de inmovilización, no ha sido recuperado. 6. No obstante, la Administradora de la SIETT de Cota, el 14 de enero de 2014, le rechazó su solicitud, con fundamento en que debe aportar la denuncia instaurada ante la autoridad competente por el hurto. 7.

El 20 de enero de 2015, a través de apoderado, nuevamente le solicitó al Fiscal 132 Seccional de Bogotá una certificación “donde manifieste que el vehículo no ha sido recuperado y tiene orden de inmovilización…”, la cual fue expedida el 23 del mismo mes y año, en los mismos términos de la anterior. Por lo tanto, continúa, el 26 de enero de 2015 la Administradora de la SIETT de Cota nuevamente le rechazó su petición aduciendo que “SE LE REITERA QUE DEBE APORTAR LA CERTUFICACIÓN DE LA AUTORIDAD COMPETENTE SOBRE LA NO RECUPERACIÓN DEL VEHÍCULO”. 8.

En tal virtud, pretende que se le ordene al Fiscal 132 Seccional de Bogotá que, de manera clara y expresa, le certifique “cuál es en la actualidad la realidad procesal de la investigación por el delito de que fue objeto el vehículo de placas SXY-543, que fue hurtado en la modalidad de abuso de confianza, ya que ha transcurrido más de dos (2) años que el vehículo no se ha recuperado a pesar de contar con orden de captura” (sic).

También, que se le entregue a la UT SIETT de Cota (Cundinamarca) la información por ésta requerida, se agoten los mecanismos que tiene la justicia para recuperar el automotor y se determine quiénes son los responsables. (…) El Fiscal 132 Seccional de Bogotá, adscrito a la Unidad Cuarta de Automotores, en respuesta al informe solicitado por el magistrado sustanciador, contestó que, conforme a la denuncia instaurada por la señora MARÍA DEL PILAR MORENO GUTIÉRRES, el delito por el que se procede es el de estafa agravada, “como quiera que se evidencia que existió entrega voluntaria del rodante por parte del propietario… a la primera arrendadora y de ésta a los presuntos autores del ilícito, mediante contrato de arrendamiento”.

Por lo anterior, continúa, no le es posible expedir una certificación en los términos en los que la desea la UT SIETT de Cota, ya que, por el momento, lo que se evidencia es la comisión del delito de ESTAFA y/o ABUSO DE CONFIANZA, no el de HURTO. (…) La Administradora de la UT SIETT de Cota, vinculada oficiosamente a este procedimiento, manifestó que, para efectos del trámite de “TRASPASO, LEVANTAMIENTO PRENDA Y CANCELACIÓN” que pretende el actor, no son válidas las certificaciones expedidas por la Fiscalía 132 Seccional de Bogotá, en la medida en que, de conformidad con lo previsto en el artículo 16-9 de la Resolución Nº 12379 de 2012, en concordancia con lo señalado en el artículo 40 del C.N.T., la cancelación de la matrícula sólo se surtirá en los casos de pérdida definitiva, hurto o desaparición del vehículo, mientras que en este caso se certificó que la investigación, en la que se encuentra comprometido el vehículo del accionante, se sigue es por el delito de estafa. 1.

A este procedimiento fueron vinculados como terceros interesados los indiciados o imputados dentro del proceso referido y la señora MARÍA DEL PILAR MORENO GUTIÉRREZ, quienes no realizaron ningún pronunciamiento. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá amparó, a favor del accionante, el derecho fundamental al debido proceso, vulnerado por la Administradora de la UT SETT de Cota, al precisar que la Fiscalía 132 Seccional de la capital del país, en dos oportunidades, le certificó a la entidad de tránsito accionada que el vehículo de placas SXY-543, vinculado al interior de la investigación número 8500161095530201280238, por el delito de estafa agravada, no ha sido recuperado pese a tener orden de inmovilización, información con la que es procedente acceder a la petición elevada por el tutelante, conforme se desprende de los artículos 40 del Código Nacional de Tránsito y 16-9 de la Resolución No. 12379 de 2012, según los cuales la cancelación de la matrícula de un automotor puede estar fundamentada en la desaparición documentada del rodante, tal como sucede en este caso.

Por lo tanto, el a-quo ordenó a la Administradora de la UT SIETT de Cota (Cund.) que, «en el término de 48 horas, le resuelva nuevamente la petición al actor conforme a las certificaciones expedidas por el Fiscal 132 Seccional de Bogotá, adscrito a la Unidad Cuarta de Automotores, sin que pueda negar la cancelación de la matrícula del mentado vehículo por el hecho de que éste no haya sido objeto de hurto. » LA IMPUGNACIÓN A cargo de la Administradora de la Sede Operativa de Cota (Cund.) de la Secretaría de Tránsito y Transporte, quien persiste en indicar que no ha vulnerado garantía alguna al accionante, puesto que, con base en la postura expuesta por el Ministerio de Transporte y del Consejo de Estado, la cual trae a colación, el concepto de desaparición documentada se equipara con el hurto y no al de estafa, conforme ha sido acreditado por el accionante y certificado por la Fiscalía. Por lo tanto, puntualiza la recurrente, el proceder de esa entidad se ajusta a lo normado en la Resolución No. 12379 de 2012.

CONSIDERACIONES De conformidad con lo establecido por los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Según se tiene dilucidado, toda persona tiene la potestad de promover acción de tutela en los términos del artículo 86 de la Constitución Política con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por el proceder u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la Ley, siempre que no concurra otro medio de defensa judicial o existiendo cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.

En el presente caso, de entrada advierte la Corte que la decisión objeto de repudio será confirmada por las razones que a continuación se exponen: 1. Considera la Sala importante recordar que el debido proceso ha de entenderse como una garantía de rango constitucional reconocida en el ámbito supranacional[footnoteRef:1], prerrogativa que se transgrede cuando se pretermite un acto procesal expresamente señalado por la ley como requisito sine qua non para adelantar el subsiguiente, o cuando se adelanta sin cumplir con los requisitos sustanciales inherentes a su validez o eficacia. [1: Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 8;

Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo XXVI; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 14, y Carta Internacional de Derechos Humanos, artículo 10. Ley 906 de 2004, artículo 6. ] Y específicamente, respeto del debido proceso administrativo, la jurisprudencia constante de la Corte Constitucional, en cuanto a su contenido, ha indicado que: Esta Corporación, a través de múltiples pronunciamientos, ha estudiado el tema relacionado con el debido proceso administrativo, precisando algunos aspectos que determinan y delimitan su ámbito de aplicación. Inicialmente, ha destacado que se trata de un derecho constitucional fundamental, de aplicación inmediata, consagrado en el artículo 29 Superior, que le reconoce directa y expresamente ese carácter, y en los artículos 6° y 209 del mismo ordenamiento, en los que se fijan los elementos básicos de la responsabilidad jurídica de los servidores públicos (art. 6°) y los principios rectores que deben gobernar la actividad administrativa del Estado (art. 209).

Dentro de ese marco conceptual, la Corte se ha referido el debido proceso administrativo como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”.

Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados. 2. Ahora bien, recuérdese que la génesis de la solicitud de amparo constitucional elevada por el señor DEVIA VEGA se remonta a la negativa que ha encontrado, por parte de la Administradora de la Sede Operativa de Cota de la Secretaria de Tránsito y Movilidad, para registrar la cancelación de la matrícula de su vehículo de placas SXY-543.

El marco normativo en el que se finca la solicitud elevada por el actor atañe a lo dispuesto en la Resolución No. 12379 de 2012 « Por la cual se adoptan los procedimientos y se establecen los requisitos para adelantar los trámites ante los organismos de tránsito », normativa que en el Capítulo V, destinado a la regulación de la Cancelación de la matrícula de un vehículo, específicamente en el artículo 16-9º, precisa que: Si la solicitud de cancelación de matrícula está originada por pérdida definitiva, hurto o desaparición documentada.

El organismo de tránsito requerirá al usuario la presentación de la denuncia instaurada ante la autoridad competente por el hurto del vehículo y la certificación expedida por autoridad judicial, que constate que se desconoce el paradero final del vehículo. El tiempo que debe transcurrir desde la denuncia instaurada por la pérdida del vehículo para que se declare pérdida definitiva es de un (1) año. Lo anterior, en atención a que en relación con el referido rodante, cursa en la Fiscalía 132 Seccional de Bogotá indagación preliminar, por la presunta comisión del delito de estafa, actuación dentro de la cual, en repetidas oportunidades, a solicitud del demandante y con destino a la entidad de tránsito mencionada líneas atrás, el ente investigador ha certificado que: Por medio del presente se hace constar, que en este despacho cursa la indagación No 850016109530201280238, en la cual es víctima el Señor CARLOS ARTURO DEVIA VEGA, identificado con C.C. NO. 80.268.911, se procede por el delito de ESTAFA, encontrándose involucrado el vehículo automotor de placa SXY-543.

Igualmente se hace constar que dentro de las diligencias fue ordenada la inmovilización del rodante, de placa SXY-543 desde la fecha Septiembre 8 de 2.014, proferido por la FISCALÍA 132 SECCIONAL, sin que hasta la fecha se haya materializado la orden de inmovilización. Pero el contenido de la anterior certificación ha sido desestimado por la accionada Secretaría de Tránsito para proceder con la cancelación de la matrícula deprecada, incluso también lo enrostra en la impugnación que se desata, al considerar ante el Juez de Tutela que, con apego en la normativa especial transcrita y un concepto emanado del máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, adoptado igualmente por el Ministerio de Transporte, la investigación en la cual se encuentra avocado el automotor del demandante trata de un delito de estafa y no de hurto, siendo esta última hipótesis delictiva la única alternativa que permitiera acceder a lo peticionado conforme se estipula en la Resolución No. 12379 de 2012.

Tal forma de interpretar la norma que permitiría acceder a lo peticionado por el actor, deviene sesgada, perniciosa de la garantía fundamental consagrada en el artículo 29 de la C.N. y limitativa frente a la multiplicidad de eventualidades delincuenciales, lesivas del bien jurídico del patrimonio económico, que, como en el caso expuesto por el actor, tienen la potencialidad de cercenar la posesión de un bien mueble a determinada víctima.

Para una mejor contextualización de tal aserto y del problema jurídico que viene de plantearse, como quiera que la fundamentación de la accionada impugnante yace en el criterio expuesto por el Consejo de Estado, resulta pertinente traer a colación el concepto No. 1826 del 20 de septiembre de 2007, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa Corporación, a través del cual, en relación con algunos cuestionamientos elevados por el entonces Ministro de Transporte, respecto de la Ley 769 de 2002 –Código Nacional de Tránsito Terrestre-, atinentes a las alternativas de hurto y desaparición documentada para la cancelación de la matrícula de un vehículo, figura que consagra el artículo 40 de esa codificación y que de manera similar fuera reproducida en la Resolución No. 12379 de 2012, art. 16-9º, conforme fue transcrito líneas atrás, señaló lo siguiente: En relación con el primer aspecto, se considera que la frase “hurto o desaparición documentada sin que se conozca el paradero final del vehículo” que utiliza la norma, es una sola hipótesis legal, de modo que la desaparición documentada equivale al hurto del vehículo, entre otras razones, porque en sana lógica, solamente en caso de hurto puede aducir el propietario que perdió la posesión y que desconoce el destino final del vehículo, pues mientras tenga la posesión siempre deberá conocer la ubicación espacial del mismo.

Además de esta razón, un análisis de la forma como está redactado el comentado artículo 40 permite llegar a la misma conclusión: obsérvese que todas las causales se encuentran separadas entre comas en el párrafo transcrito, y que entre las palabras hurto o desaparición no existe este signo gramatical, indicando que la conjunción “o” tiene sentido de equivalencia y no de alternativa(32).

Ahora bien, el calificativo de “documentada” que impone la norma al hurto remite a la manera de comprobarse este hecho, esto es, que el vehículo le fue robado a su propietario y que no se ha encontrado por las autoridades. Es claro que tanto la fiscalía que investiga el caso, como el juez penal que lo juzga, están en condiciones de certificar ambos hechos, tanto el del hurto como el de no haberse recuperado el vehículo, de manera que el propietario pueda solicitar la cancelación de la licencia de tránsito del mismo.

En forma respetuosa, la Sala se permite recomendar al Gobierno Nacional la expedición de un reglamento en el que se desarrollen los elementos incorporados en el artículo 40 de la Ley 769 del 2002, atendiendo la finalidad perseguida por la norma y ubicando la situación en el régimen sustantivo y procedimental que en materia penal se ocupa del hurto.

Ahora bien, como quiera que la Corte difiere del anterior análisis, previo a exponer las razones de disenso, conviene reseñar la postura desarrollada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en punto a la ausencia de fuerza vinculante de los conceptos emitidos por esa Corporación frente a la entidad que eleva la consulta y de los particulares, ello con el propósito de despojar a la impugnante de la cortapisa que le impide visualizar el amplio compendio fáctico que la normativa en cuestión lleva implícito y que, eventualmente, posibilitaría acceder de manera positiva al requerimiento que frustra al demandante.

Así lo expuso la mencionada colegiatura: 2.1. El artículo 237 de la Constitución Política establece que le corresponde al Consejo de Estado, entre otras cosas, desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (numeral 1º) y actuar como supremo cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administración (numeral 3º).

Tales competencias constitucionales son ejercidas, de una parte, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y, de la otra, por la Sala de Consulta y Servicio Civil. Las mismas han sido denominadas[footnoteRef:2] como “administration active” o “administración activa” y “administration consultative” o “administración consultiva”, respectivamente. [2: HAURIOU, Maurice.

Précis de Droit Administratif. Novena Edición. Paris. 1927. Citado por Gérard Marcou en La Fonction Consultative Juridique Centrale, Aprproche de Droit Comparé. Artículo contenido en el texto Memorias del Seminario Franco-Colombiano sobre la Reforma a la jurisdicción Contencioso Administrativa. Bogotá. 2008. Págs. 247 a 269.] Ahora bien, en ejercicio de la función de “administración consultiva”, le corresponde al Consejo de Estado “[a]ctuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.”[footnoteRef:3].[footnoteRef:4].

Tal función es ejercida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en los términos expuestos en los artículos 112 de la Ley 1437 de 2011 (98 del C.C.A.), 237, numeral 3º, de la Ley 270 de 1996 (L.E.A.J.) y 21[footnoteRef:5] del Acuerdo No. 058 de 1999 –Reglamento Interno-. [3: Artículo 237, numeral 3º, de la Constitución Política.] [4: En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado.] [5: “ARTICULO 21.

FUNCIONES. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas jurídicas generales o particulares, que formule el Gobierno Nacional por conducto de los ministros o directores de departamento administrativo. 2. Preparar los proyectos de ley y de códigos que le encomiende el Gobierno Nacional.

El proyecto se entregará al Gobierno por conducto del Ministro correspondiente, para su presentación a la consideración del Congreso. 3. Conceptuar sobre las cuestiones jurídicas relativas al Servicio Civil, en los casos previstos por la ley.(…)”] El ejercicio de aquella competencia implica, entre otras cosas, la potestad para: (i) absolver consultas propiamente dichas;

(ii) realizar estudios específicos sobre una materia de interés para la administración pública; (iii) revisar o preparar proyectos de ley o de códigos; y (iv) resolver conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada. Los conceptos que emite la Sala de Consulta y Servicio Civil, a su vez, se dictan para lo siguiente: (i) absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo - artículo 112.1. del C.P.A.C.A. -, (ii) sobre los contratos que se proyecte celebrar con empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos para efectuar el control fiscal de la gestión administrativa nacional - artículo 121.6 ibídem -; y (iii) en relación con las controversias que se presenten en entre entidades del nivel nacional, o entre éstas y entidades del nivel territorial, siempre que el Gobierno Nacional se lo solicite - artículo 112.7 ibídem -.

Es del caso precisar que en el sub examine lo que se demanda es el concepto emitido frente a una consulta formulada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para los efectos de esta decisión, resulta importante precisar, por una parte, que los miembros de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no cumplen funciones jurisdiccionales y, por la otra, que los conceptos que esta emite, por regla general[footnoteRef:6], no son vinculantes, tal y como lo establece el inciso 2º del artículo 112 del C.P.A.C.A. - 98 del C.C.A. -. [6: Respecto de las excepciones, ver, entre otros, a Luis Fernando Álvarez Jaramillo.

La Evolución Legal, Orgánica y funcional de la Función Consultiva en el Pasado Reciente y las Propuestas para su Fortalecimiento. Artículo contenido en el texto Memorias del Seminario Franco-Colombiano sobre la Reforma a la jurisdicción Contencioso Administrativa. Bogotá. 2008. Págs. 329-330.] En efecto, la norma referida establece lo siguiente: “ARTÍCULO 112.

INTEGRACIÓN Y FUNCIONES DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. La Sala de Consulta y Servicio Civil estará integrada por cuatro (4) Magistrados. Sus miembros no tomarán parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales. Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1.

Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo (…)” (Subrayas fuera de texto) Estos conceptos no son vinculantes, además, porque que no son dictados en ejercicio de la función judicial y tampoco contienen la voluntad de la administración o la manifestación de alguna función administrativa; en otras palabras, debido a que no son providencias judiciales ni actos administrativos propiamente dichos: son la manifestación de las opiniones técnico-jurídicas de una autoridad investida de funciones asesoras o consultivas[footnoteRef:7] y, como tal, no tienen la entidad suficiente para definir o modificar una situación jurídica concreta, así como tampoco la tiene para definir algún derecho subjetivo particular (individual o colectivo). [7: Cfr. STASSINOPOULOS, Michel D. Tratado de los Actos Administrativos.

Traducción de Mario Rodríguez Monsalve. Página 112.] Y se dice que no son actos administrativos[footnoteRef:8] porque no contienen la expresión de la voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de función administrativa, así como tampoco modifican el ordenamiento jurídico, es decir, que no crean, extinguen o modifican ninguna situación jurídica específica[footnoteRef:9].

Súmese a lo expuesto que los conceptos que emite la autoridad demandada no están dotados de los atributos propios de un acto administrativo, esto es, la presunción de legalidad, la ejecutividad, la ejecutoriedad, la impugnabilidad y la revocabilidad. En consecuencia, no pueden recibir aquella denominación y, mucho menos, puede pensarse que produzcan los mismos efectos jurídicos de un acto administrativo. [8: La Sala no desconoce la existencia de otros conceptos que incluyen la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo como constitutivos del acto administrativo.

Ver, entre otros, a Eduardo García de Enterría. Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, 16ª Edición (Reimpresión). Editorial Thomson Reuters. España. 2014. Pág. 591. Sin embargo, la Sección adopta la concepción clásica del acto administrativo y a ella se remite únicamente para los efectos de esta sentencia y de este caso en concreto.] [9: Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.

Providencia del 4 de marzo de 2010. Expediente No. 11001-03-25-000-2003-00360-01. Radicado Interno No. 3875-03. C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón.] En suma, se puede concluir lo siguiente: (i) que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es el máximo órgano consultivo del Gobierno Nacional; (ii) que a este órgano consultivo se le pueden solicitar, entre otras cosas, conceptos generales o particulares;

(iii) que la legitimidad en la causa por activa para solicitar aquellos referidos conceptos la tienen los Ministros del despacho y los Directores de Departamento Administrativo; (iv) que los conceptos previamente referidos no son providencias judiciales y tampoco actos administrativos, y (v) que estos conceptos no son vinculantes para la entidad que lo solicita y, mucho menos, para los particulares. [footnoteRef:10] (Subrayado fuera de texto). [10: Radicado No. 11001-03-15-000-2014-02268-00(AC) del 5 de febrero de 2015.] Retomando, entonces, la fundamentación del concepto transcrito y que a la postre, se recuerda, ha sido acogido por la autoridad de tránsito accionada para negarle el trámite de cancelación de la matrícula del vehículo de placas SXY-543, de propiedad del señor DEVIA VEGA, se tiene que una de las falencias redunda en considerar que la desaparición documentada equivale al hurto del vehículo, « entre otras razones porque en sana lógica, solamente en caso de hurto puede aducir el propietario del vehículo que perdió la posesión y que desconoce el destino final del vehículo, pues mientras tenga la posesión siempre deberá conocer la ubicación espacial del mismo. » (Resaltado fuera de texto).

Nótese como en el concepto, el colegiado parte del restringido presupuesto según el cual, en tratándose de la actividad delictiva, solo el tipo penal de hurto conduciría a la pérdida de la posesión del vehículo, siendo que una mesurada auscultación de los delitos contra el patrimonio económico de que trata el Título VII de la Ley 599 de 2000, permite establecer que algunos otros comportamientos antijurídicos consagrados por el legislador, tales como la estafa, la extorsión o el abuso de confianza, llevan implícita la pérdida de la tenencia o posesión del bien por parte del sujeto pasivo de la acción y el posible correlativo desconocimiento de la localización del objeto material del ilícito.

Entonces, en atención a la teleología de la norma en comento, ha de entenderse que la cancelación de la matrícula de un vehículo automotor, procede, en este específico aspecto, cuando el propietario es despojado de la posesión del mismo, siendo la actividad delictiva el medio utilizado para tal fin, en donde, como se expuso con antelación, el punible de hurto no es la única hipótesis delictiva capaz de generar ese comportamiento contrario a derecho, opciones alternativas que, indudablemente, pueden sustentar la desaparición documentada que, se precisa, está consagrada como otra forma de obtener la cancelación de la matrícula del automotor, pues lo que ha de contemplarse, de cara a garantizar con mayor amplitud el espectro protector de la garantía al debido proceso por parte de la administración, es que el usuario pueda acudir a ese trámite, bajo las condiciones previstas en la normatividad, esto es, la denuncia presentada ante la autoridad competente y la certificación judicial en la que se constate que se desconoce el paradero final del vehículo.

En ese orden de ideas, inane deviene el análisis gramatical expuesto en el concepto que viene de mencionarse, al verificarse que el hurto y la desaparición no son circunstancias que guarden identidad. Así las cosas, al descender a la situación particular expuesta por el actor, la Corte ratificará la decisión adoptada por el a-quo, pues resulta diáfano que para el trámite de cancelación de matrícula del vehículo, el señor DEVIA VEGA allegó a la Administradora de la Sede Operativa de Tránsito de Cota la documentación exigida en el artículo 16-9º de la Resolución No. 12379 de 2002, siendo acertada la orden dada por el juez de tutela de primer grado en el sentido de exigir de la referida accionada un pronunciado que responda a lo previamente analizado.

Cabe recordarle al accionante que en caso de incumplimiento por parte de la autoridad de tránsito accionada a la orden de tutela suministrada, se encuentra en la facultad de dar inicio al respectivo incidente de desacato ante la Corporación de primera instancia, sin perjuicio de que esta última propenda por el cabal cumplimiento de lo decidido.

En mérito de lo expuesto, la SALA DE CASACIÓN PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo recurrido por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: Notifíquese de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991. Notifíquese y cúmplase GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNANDEZ EYDER PATIÑO CABRERA LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Nubia Yolanda Nova García Secretaria 22