Impugnación de Tutela 103853 A/UGPP LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado Ponente STP5503-2019 Radicación n° 103853 Acta 102 Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil diecinueve (2019). 1. ASUNTO Procede la Sala a resolver la impugnación elevada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderado especial, contra el fallo proferido el 13 de febrero de 2019 por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio del cual negó por improcedente el amparo impetrado en contra de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad, trámite que se hizo extensivo a las autoridades, partes e intervinientes en el proceso objeto de amparo, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.
2. LA DEMANDA Los sucesos que motivaron la solicitud de amparo fueron sintetizados por la Sala Laboral de esta Colegiatura, en los siguientes términos: «La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP acude al presente mecanismo de amparo con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y a lo que denominó «SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA PENSIONAL», presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas.
Para tal efecto y en lo que a este trámite interesa, la parte accionante manifiesta que Trinidad Londoño de Pinzón, Stella Valencia de Salazar, María Elsa Valencia Rivera, Celmira Vásquez de Marín, Adalgisa Toro Toro, María Beltsy Sepúlveda de Hernández, Elvia Gallego de Ríos, Margarita Gómez de Rojas, Alicia Gómez Viuda de Cardona, Luz Gómez Alzate, Edilma Cuervo Arteaga, Leyla Correa de Sepúlveda, Lily de Jesús Correa de Mejía y María Bernarda García de Durán, promovieron proceso ordinario laboral contra Cajanal, con el propósito de que se les reconozca el reajuste pensional conforme al artículo 143 de la Ley 100 de 1993 y se les deje de descontar su pensión de gracia el 12% por concepto de aporte a salud.
Aduce que el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira, despacho que en fallo del 13 de julio de 2004 accedió al reajuste de las mesadas pensionales «respecto de las elevaciones por aportes en salud, incluidas las adicionales, a partir del veintiséis (26) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999)» y absolvió de las demás pretensiones.
Posteriormente, las demandantes promovieron proceso ejecutivo laboral contra Cajanal, a fin de obtener el cumplimiento de la sentencia de 13 de julio de 2004, trámite dentro del cual el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira profirió auto de 3 de noviembre de 2004 en el que libró mandamiento de pago y decretó medida de embargo. Precisa que el juez accionado mediante auto del 10 de mayo de 2006 modificó el mandamiento de pago ordenado, aprobó la liquidación del crédito y ajustó las medidas cautelares.
Dicha decisión fue adicionada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira a través de providencia 21 de julio de 2006. Indica que el a quo en proveído de 25 de agosto de 2009 declaró legalmente terminado el proceso ejecutivo. Señala la accionante que en razón a las condenas dictadas por los jueces accionados, expidió los actos administrativos tendientes a darles cumplimiento «conforme a la sentencia T-488 de 2014».
Por otro lado, refirió que Cajanal en resolución 25006 de 29 de octubre de 2001 reliquidó la pensión de gracia de la señora Trinidad Londoño de Pinzón y que la UGPP inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho – lesividad, contra este acto administrativo, el cual está en trámite en el Tribunal Administrativo de Risaralda. Alega que la sentencia del 13 de julio de 2004 y las decisiones proferidas en el proceso ejecutivo laboral constituyen una vía de hecho y un abuso del derecho «ya que el incremento del 7% determinado por el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 por aportes a salud le fue echo (sic) a la causante en los años 1994 y 1996 lo que hacía improcedente volver a reajustar la prestación gracia», lo cual genera que la pensionada «ostente una situación especial que la constitución ni la ley han contemplado y es que su reajuste deba ser del 14% situaciones que generan no solo la figura de los dobles pagos sino un desfalco al Sistema Pensional».
Con fundamento en lo anterior, solicita el resguardo de sus derechos fundamentales y, para su efectividad, pretende que se deje sin efecto la sentencia de 13 de julio de 2004, los autos de 3 de noviembre de 2004, 10 de mayo de 2006 y 21 de julio de 2006, para que, en su lugar, se ordene proferir un nuevo fallo en el que se tenga presente que la pensión de Trinidad Londoño de Pinzón ya fue reliquidada y, por lo tanto, se dé por terminado el proceso ejecutivo laboral.
Subsidiariamente, pide «Se AVALE la facultad utilizada por la administración de haber objetado por ilegal el fallo judicial del 13 de julio de 2004 y por ende su imposibilidad de cumplimiento, lo cual se adoptó a través de acto administrativo No. RDP 7594 del 25 de febrero de 2015, ello en cumplimiento de los requisitos de la sentencia T-488 de 2016».
3. EL FALLO IMPUGNADO La Corte Suprema de Justicia a través de su Sala de Casación Laboral negó por improcedente la petición de amparo deprecado, al advertir que no se cumplen los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, ya que se están debatiendo decisiones proferidas desde hace más de doce años. Además, Cajanal EICE no hizo uso de los mecanismos ordinarios que tenía a su alcance para atacar las decisiones censuradas a través de esta acción. En este sentido consideró: “ Nótese entonces que entre la fecha de interposición del presente accionamiento – 30 de enero de 2009 – y la data de las providencias que cuestiona la promotora – 13 de julio de 2004 y contra los autos de 3 de noviembre de 2004, 10 de mayo de 2006 y 21 de julio de 2006 – han transcurrido más de 12 años, de donde resulta ostensible la extemporaneidad de la presente acción, la cual no se ve menguada por el hecho de que la accionante asumió las obligaciones de defensa judicial de Cajanal a partir del 12 de junio de 2013, pues dicho término debe contarse a partir de la ocurrencia del hecho que se reputa lesivo de los derechos fundamentales, que en este caso, no puede ser otro, más que la fecha en que fue proferida la sentencia que se controvierte.
Igualmente, debe decirse que, aun cuando se admitiera que el recurso a la constitución fue formulado en tiempo, este no tiene vocación de prosperidad, pues, una de las principales características de este dispositivo es su residualidad, que lo convierte en la última herramienta de la que pueda hacer uso una persona para proteger los derechos que cree desconocidos, presupuesto que aquí, se itera, no se encuentra satisfecho, comoquiera que Cajanal pudo interponer recursos contra las providencias que les fueron desfavorables, pero inexplicablemente omitió su ejercicio».
Finalmente agregó que, aun cuando esa Sala tenga otra posición en torno a las decisiones emitidas por las oficinas judiciales accionadas, la presente acción no cumple con los requisitos de procedibilidad exigidos, lo cual no permite predicar su prosperidad.
4. LA IMPUGNACIÓN La entidad accionante en sustento de su disenso señaló sobre el requisito de inmediatez, que le era imposible atacar las providencias controvertidas, por cuanto para esas fechas aún no había recibido el tema pensional y menos la defensa de la extinta Cajanal, por ende, no debe cargar con la responsabilidad de no haber presentado la protección tutelar entre los años 2004 y/o 2006, ya que la UGPP adoptó el tema de la defensa judicial de Cajanal sólo hasta el 12 de junio de 2013, determinándose así un motivo válido para la inactividad del accionante.
Ahora, respecto a la subsidiariedad expone el impugnante que teniendo en cuenta los anteriores argumentos, le era imposible interponer los respectivos recursos de apelación contra las decisiones objeto de censura en este trámite y respecto al recurso extraordinario de casación aduce que, con ocasión a la omisión del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira de expedir las copias auténticas del expediente laboral, no se logró instaurarlo, generándose un cercenamiento a su derecho al acceso a la administración de justicia. 5.
CONSIDERACIONES 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.2.4 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el canon 2º del Decreto 1983 de 2017, en concordancia con el artículo 44 del Reglamento General de la Corte Suprema de Justicia, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la sentencia de tutela adoptada en primera instancia por la de Casación Laboral. 2.
Suficiente ha sido la divulgación frente al artículo 86 de la Constitución Política, en cuanto establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.
De esta manera, la acción de tutela resulta ser un instrumento de carácter excepcional cuando se dirige contra providencias judiciales, ya que su prosperidad va atada al cumplimiento de requisitos de procedibilidad, los cuales, deben ser debidamente motivados y demostrados por el actor en el trámite constitucional. 4. Dicho lo anterior, el instrumento constitucional contra decisiones judiciales presupone la concurrencia de unos requisitos de procedibilidad que consientan su interposición: genéricos y específicos, esto, con la finalidad de evitar que la misma se convierta en un instrumento para discutir la disparidad de criterios entre los sujetos procesales y la autoridad accionada y contrariar su esencia, que no es distinta a denunciar la violación de los derechos fundamentales.
De manera que si no existen motivos que impidan promover la acción, ésta procederá contra las decisiones judiciales en la medida que carezcan de fundamento objetivo y configuren una vía de hecho, o causal de procedibilidad, por el contrario, serán improcedentes aquellas demandas en que las consideraciones personales o subjetivas del accionante se anteponen a las argumentaciones del funcionario que las profiere, toda vez que esa circunstancia por sí misma no es razón suficiente para predicar la existencia de una arbitrariedad. 5.
En el caso sub examine, la queja constitucional de la entidad accionante se dirige contra las decisiones emitidas por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira dentro del proceso ordinario laboral que finiquitó con sentencia que data del 13 de julio de 2004, las actuaciones adelantadas en el proceso ejecutivo seguido a continuación, calendadas 3 de noviembre de 2004 y 10 de mayo de 2006, así como el interlocutorio proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, fechado 21 de julio de 2006.
Frente a ello, la Sala advierte que se procederá a confirmar el fallo objeto de impugnación, ya que luego de analizar los medios de convicción allegados al expediente, así como el precedente jurisprudencial que atañe a este tema, es evidente que no le asiste razón al libelista en su reclamación, atendiendo que los requisitos de procedencia – inmediatez y subsidiariedad – efectivamente no se avizoran en este asunto, como lo precisó el A quo.
Estas son las razones: 6. Respecto al requisito de inmediatez, la Corte Constitucional ha resaltado que de conformidad con el artículo 86 Superior, la acción de tutela puede interponerse «en todo momento” porque no tiene término de caducidad. Sin embargo, la jurisprudencia ha exigido “una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales».
Este requisito de procedencia tiene fundamento en la finalidad de la acción constitucional, con el fin de brindar la protección urgente e inmediata de un derecho fundamental presuntamente conculcado y por ende, persigue la protección de la seguridad jurídica y los intereses de terceros. Es así como a juicio de esta Sala emerge traer a colación lo dispuesto por la Corte Constitucional en Sentencia T-034 de 2018, en la que dispuso: “ La Sala encuentra que, si bien ha pasado un periodo considerable entre las providencias que la UGPP controvierte (3 de septiembre de 2013 / 20 de febrero de 2014 / 10 de junio de 2016) y la presentación de la acción de tutela (25 de abril de 2017), esa entidad presentó razones justificadas para sustentar su demora, las cuales no pueden ser desestimadas por parte del juez constitucional, si se tienen en cuenta las reglas que se expusieron con anterioridad.
En efecto, pese a que estos términos parecen irrazonables, la Sala considera que se cumple el requisito de inmediatez por varias razones: En primer lugar, en la Sentencia SU-631 de 2017 se advirtió que al momento de evaluar la procedencia de las acciones de tutela interpuestas por la UGPP deben considerarse “[e]l estado de cosas inconstitucional en el que estuvo inmersa CAJANAL hasta el momento de la liquidación de esa entidad, implica que la misma no tuvo ocasión de defender sus intereses en oportunidad y por los mecanismos ordinarios de acción judicial, y que el juez constitucional debe tener en cuenta su imposibilidad fáctica de respuesta para constatar el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción (…)”.
En efecto, podría pensarse que debido a la congestión que debió afrontar la entidad accionante al suceder procesalmente a Cajanal EICE no le permitió atender eficientemente la defensa judicial que ésta tenía a su cargo, sin embargo, no puede escudarse en este hecho, ya que le fueron trasladados, por virtud de la ley, los bienes, derechos y obligaciones, además, a partir del 12 de junio de 2013 tiene a su cargo los expedientes pensionales y la correspondiente defensa judicial, por tanto, el tiempo que ha transcurrido desde esta fecha no es justificado, toda vez que esta acción constitucional fue impetrada solo hasta el 29 de enero de 2019, es decir, la UGPP tardó más de cinco años en invocar la supuesta conculcación de sus derechos.
No obstante, no puede eludirse que ha transcurrido un término superior a doce años de inactividad en principio por parte de Cajanal EICE y ahora de la entidad accionante para adelantar las gestiones pertinentes en defensa de sus intereses, pues las decisiones objeto de reproche fueron proferidas en los años 2004 y 2006, lo cual evidencia que no se está frente a un término razonable para acudir al juez constitucional y por ende, no se logró desvirtuar la falta de inmediatez. 7.
Ahora, en lo que respecta a la subsidiariedad, resulta importante enfatizar que la jurisprudencia de esta Corte ha sido reiterativa en señalar que, en virtud de este principio, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser, en principio, definidos por las vías ordinarias y extraordinarias - administrativas o jurisdiccionales - y sólo ante la ausencia de dichos senderos o cuando las mismas no son idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la misma.
En este sentido es importante recalcar que en la oportunidad debida, Cajanal EICE no ejerció su defensa a través del recurso de apelación, con el fin de atacar las decisiones que hoy se pretenden dejar sin efecto a través de esta acción constitucional. Sin embargo, a pesar de dicha omisión, aún contaba con el mecanismo excepcional de revisión, el cual igualmente fue omitido.
La Corte Constitucional precisó que la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho recae “además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero” Ahora bien, en relación con el término que tienen las administradoras de pensiones para interponer el mecanismo extraordinario de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho, la regla general, según el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, es dentro de los cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria de la providencia judicial.
En el caso específico de las reclamaciones que presente la UGPP respecto de providencias judiciales proferidas con anterioridad a que esa entidad asumiera la defensa judicial de CAJANAL, esta Corte indicó en Sentencia SU-427 de 2016, que “el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa [CAJANAL], es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013”.
Es decir, se mantienen los cinco (5) años, contados, excepcionalmente para la UGPP, a partir del 12 de junio de 2013. Así las cosas, es evidente que la UGPP tuvo a su alcance promover el recurso extraordinario de revisión para reprochar las providencias que considera lesivas a sus intereses, no obstante permitió el transcurrir del tiempo sin proponer dicho mecanismo, feneciendo esta oportunidad el 12 de junio de 2018.
Ahora bien, de las pruebas allegadas con el libelo, se observa una solicitud de expedición de copias auténticas para este fin, presentada por la entidad accionante el 23 de febrero de 2017 ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira, sobre la cual aduce el impugnante que ese despacho judicial no se pronunció al respecto. En este sentido también se percibe una actitud pasiva frente a este hecho, por parte de la entidad interesada, ya que ese despacho judicial en este trámite constitucional, informó que mediante auto de fecha 25 de agosto de 2009 fue ordenada la remisión del expediente a la Doctora Julia Gladys Rodríguez Daleman, liquidadora de la Caja Nacional de Previsión “CAJANAL EICE”, quien se ubicaba en la carrera 59 No. 43-45 Bloque 1 CAN de Bogotá y a la fecha no cuenta con más información. Lo cual permite entrever la negligencia con que ha actuado la UGPP en este caso, ya que no consolidó los mecanismos propicios para ejercer su derecho de defensa.
En efecto, el carácter residual de estos asuntos impone al tutelante desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los recursos de defensa ofrecidos por el ordenamiento jurídico, en aras de obtener la protección de sus garantías constitucionales. Sobre este particular, ha precisado la jurisprudencia que si existe el medio judicial de defensa, y la parte demandante deja de acudir a él y, además, permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de lograr la guarda de un derecho superior (CC T-480-2011). 8.
En estas circunstancias, el resguardo constitucional pretendido no puede salir avante, ni siquiera como mecanismo transitorio, ya que tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de herramientas administrativas o judiciales, en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración fundamental y a la diligencia del interesado para hacer uso oportuno de los mismos. 9.
Por consiguiente y al no derruir el impugnante las consideraciones del A quo, se confirmará la sentencia recurrida. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la decisión de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: EJECUTORIADA esta decisión, REMITIR el diligenciamiento a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado EYDER PATIÑO CABRERA Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Sentencia SU-961 de 1999; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. � Sentencia SU-241 de 2015; M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. � Sentencia SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerro Pérez. PAGE 16