STP5388-2014 — Corte Suprema

STP5388-2014Corte Suprema de Justicia · Sala Tutelas2014

Magistrado ponente: Luis Guillermo Salazar Otero

De qué trata

Tema: ACCIÓN DE TUTELA - Legitimación en la causa por activa - Agencia oficiosa: falta de legitimación del accionante para actuar en representación de los derechos políticos del gobernador elegido Tesis: «En lo que dice relación al primer tópico, se tiene que, sin hacer mención expresa, el accionante propende por los derechos de Carlos Arturo Rodríguez Celis en su condición de Gobernador del Departamento del Amazonas, respecto de quien aduce se le está impidiendo ejercer sin interrupciones el período constitucional para el que fue elegido, lo cual le supone un perjuicio irremediable. 4.1. Sobre el particular, habrá de recordarse que la acción de tutela carece de formalidad cuando se trata de invocar ante el juez constitucional el amparo de los derechos fundamentales propios y presuntamente vulnerados; sin embargo, la situación varía ostensiblemente ante determinadas circunstancias, esto es, cuando se actúa a nombre de otro que es justamente el caso presente; eventualidad ante la cual convergen ciertas exigencias que se demandan para habilitar su accionar. 4.2. Para el efecto el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 señala: “...Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se puede agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.” De la lectura exacta del articulado se establece: i) Que la norma legitima para que incoe la acción de amparo, solamente a la “persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales”, quien puede hacerlo de manera directa o por medio de representante, bien que éste sea judicial o un agente oficioso. ii) Si se trata de representante judicial, que obviamente ha de ser un profesional del derecho, surge la obligación de demostrar la existencia del correspondiente mandato, en la medida en que por tratarse de derechos fundamentales se requiere de poder especial. iii) Y en el evento que se actúe como agente oficioso, además de manifestar tal circunstancia en la solicitud, debe acreditarse la indefensión del titular de las garantías cuya tutela se demanda. 2.3. Así lo ha precisado la Corte Constitucional, verbigracia en la sentencia CC T-749 de 2005: “Recuerda la Sala que, de conformidad con el artículo 86 de la Carta y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela está instaurada para permitir a cualquier persona solicitar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, lo que significa, en primer lugar, que el titular de la acción es quien considera amenazados o lesionados su derechos fundamentales y que, por tanto, tiene un interés directo en la protección de los mismos; en segundo lugar, que es el denunciante quien debe promover la acción personalmente, salvo en los casos de representación legal o judicial, agencia oficiosa o intervención del Defensor del Pueblo o los personeros municipales; en tercer lugar, que los efectos de un fallo de tutela no son extensivos a otras personas no reclamantes, y, por último, que una persona no puede reclamar a través del ejercicio de esta acción la protección de derechos ajenos, ni puede alegar la afectación indirecta de sus derechos fundamentales como consecuencia de la lesión de los derechos de otro.” 4.3. En el presente asunto y como bien lo estimó el a quo, en modo alguno el demandante refirió que Carlos Arturo Rodríguez Celis se encuentre en imposibilidad de defender sus propios derechos y que por ende estuviere obrando como agente oficioso. Contrario sensu, dentro del plenario se ventiló que en pretérita oportunidad, el mencionado interpuso sendas acciones de tutela, una directamente y otra por intermedio de apoderado, por los hechos relacionados con la suspensión ordenada en su contra, de manera que sí se encuentra en disposición de acudir ante los jueces para denunciar las situaciones que considere lesivas de sus garantías. Por manera que, acertada se ofrece la determinación del Tribunal de rechazar la tutela impetrada por el memoralista en cuanto se refiere a los derechos del Gobernador del Amazonas, ante su falta de legitimidad por activa. » DERECHOS POLÍTICOS - Contenido y alcance de los derechos políticos ante la inhabilidad del funcionario electo (c.j.) Tesis: «Ahora bien, en punto de los derechos políticos presuntamente violentados a CARLOS VALLEJO LÓPEZ, tal y como se indicó en párrafos anteriores, no se advierte una tal situación. Respecto a las restricciones constitucionales y legales para el ejercicio de un cargo por parte de un servidor público de elección popular y la presunta vulneración que de los derechos políticos se desprende para sus electores, sostuvo la Corte Constitucional en sentencia CC T-887 de 2005: “De acuerdo con los antecedentes expuestos, en el presente asunto es posible identificar dos problemas jurídicos diferenciados. El primero, que tiene origen en la perspectiva de los demandantes, en el cual se debate si la inhabilidad sobreviniente para el ejercicio de cargos públicos, derivada de una sanción disciplinaria, vulnera los derechos políticos de los ciudadanos quienes votaron por el candidato electo. El segundo, derivado de la pretensión del ciudadano coadyuvante, consiste en determinar si la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación vulneró los derechos fundamentales del ex concejal Pinedo Méndez, en especial su derecho al debido proceso. Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala adoptará la siguiente metodología. En relación con la primera controversia, determinará el contenido y alcance de los derechos políticos consagrados en el artículo 40 C.P. frente al ejercicio de la facultad disciplinaria. Respecto de la segunda controversia, estudiará en primera medida lo referente a la procedencia del amparo constitucional transitorio y, en caso que este requisito sea verificado, procederá a comprobar si el procedimiento disciplinario adelantado en contra del ciudadano Pinedo Méndez desconoció los derechos constitucionales mencionados. Contenido y alcance de los derechos políticos ante la inhabilidad del funcionario electo El reconocimiento del derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político es un rasgo característico del modelo de Estado de Social y Democrático de Derecho, fundado en el principio de soberanía popular. Si se parte de la premisa fundamental que el poder público tiene como única fuente la voluntad del Pueblo, es necesario que a partir del Texto Constitucional se establezcan instrumentos adecuados para que éste participe tanto en la elección de sus representantes, como en la determinación de las políticas públicas que lo afectan. Entonces, es a partir de esta perspectiva que los derechos a elegir y ser elegido, a tomar parte en los mecanismos de participación democrática, a formar y pertenecer a partidos políticos, a revocar el mandato de los elegidos, a tener iniciativa en las corporaciones públicas, a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley y a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, toman la forma de garantías que hacen efectivo el ejercicio de la soberanía popular en el marco de la democracia participativa. La Corte reconoce que una de las condiciones para la protección de los derechos a elegir y ser elegido como formas de participación democrática, consiste en garantizar que los elegidos pueden ejercer materialmente el cargo para el cual fueron designados. Esto con el fin de que estén en capacidad de desarrollar el programa político que presentaron a sus electores y de esa manera ejerzan en debida forma la representación de los mismos. No obstante, el hecho que la elección de sus representantes sea una expresión de la voluntad popular no contrae, como lo consideran los accionantes, la inamovilidad de los funcionarios electos. En esta medida, la consecuencia del origen democrático de los representantes a corporaciones públicas consiste en la limitación de las posibilidades de remoción únicamente a los eventos en que concurran circunstancias excepcionales, previstas en la Constitución y en la ley, que pretendan la consecución de finalidades legítimas desde la perspectiva del Texto Constitucional. Así, institutos jurídicos como la declaratoria de pérdida de investidura o la inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos decretada como consecuencia de la sanción penal o disciplinaria, son instancias legítimas a partir de los cuales puede originarse la separación del cargo de elección popular, a condición que hayan sido precedidas de un proceso judicial o administrativo, según el caso, en el que se observen las garantías constitucionales y legales de que es titular el afectado con la decisión. Esto se explica en la medida en que dichos procedimientos y las sanciones que son resultados de los mismos, buscan proteger fines constitucionalmente valiosos, tales como la moralidad administrativa y la integridad del patrimonio público, a través de la sanción disciplinaria contra los servidores que al incumplir los deberes funcionales del cargo vulneran dichos bienes jurídicos ». PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Facultad de la Contraloría General de la República para solicitar la suspensión en el ejercicio de cargos públicos (c.j.) Tesis: «(...)la facultad de parte de la Contraloría para solicitar, entre otros, la suspensión en el ejercicio de cargos públicos, precisó ese Tribunal en sentencia CC C-484 de 2000, por medio de la cual se estudió la exequibilidad de los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993: “Así las cosas, las normas acusadas consagran las sanciones de remoción del cargo, suspensión de funciones y terminación del contrato laboral administrativo, las cuales se conciben como medidas que pueden imponer los contralores, a través de los nominadores, como consecuencia de procesos de responsabilidad fiscal. Por ende, en principio, si la medida es aplicada por el contralor es una sanción fiscal o si lo hace la Procuraduría es una sanción disciplinaria, como quiera que el titular de la misma señala prima facie la naturaleza de la imposición. Sin embargo, el anterior criterio no puede convertirse en el único para determinar la naturaleza jurídica de la sanción, pues precisamente el control constitucional sobre el reparto de competencias que fija la Carta, exige que la finalidad de la medida esté ajustada al tipo de juicio que la aplica. En efecto, la garantía superior del debido proceso involucra la observancia de las formas propias de cada juicio, lo que significa que debe existir un nexo de causalidad entre la tipificación de la pena y el proceso en el que deberá imponerse. Pues bien, el proceso fiscal busca “determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos y a los particulares, por la administración o manejo irregulares de los dineros o bienes públicos”, por lo que las medidas a imponer deberán ser una consecuencia directa de la vigilancia de la gestión fiscal. Por su parte, el proceso disciplinario analiza el comportamiento de quienes desempeñan funciones públicas, a la luz de normas de contenidos éticos. Por ende, las sanciones estarán ligadas al correcto desempeño de la función. De otra parte, para analizar la naturaleza jurídica de las sanciones acusadas también es importante conocer cuál es el tipo de conducta que se reprocha, puesto que la responsabilidad fiscal juzga el indebido manejo de recursos públicos, mientras que el comportamiento recriminado en la responsabilidad disciplinaria es el abuso, por acción u omisión, de la función pública. Por consiguiente, el tipo de derecho afectado con cada una de las sanciones no debe identificarse, pues la sanción fiscal tendrá, principalmente, un contenido resarcitorio que actúa sobre derechos patrimoniales del sancionado, mientras que la sanción disciplinaria deberá dirigirse a la relación laboral cuyo comportamiento es evaluado por el derecho disciplinario. Ahora bien, las sanciones que consagran las normas acusadas, esto es, la remoción del cargo entendida como la desvinculación del empleado público, la terminación del contrato del trabajador oficial y la suspensión de funciones, no tienen un contenido pecuniario propio de la responsabilidad fiscal sino que, por el contrario, afectan el núcleo esencial de la relación laboral entre el Estado y el servidor público, la cual se ubica en el derecho disciplinario. De allí que la Ley 200 de 1995 consagra como sanciones disciplinarias: la remoción del cargo, suspensión de funciones y la terminación del contrato laboral administrativo (art. 29), puesto que la afectación del vínculo laboral es una consecuencia directa de la vigilancia en el desarrollo de la función pública. Con todo, podría argumentarse que una conducta reprochable fiscalmente también afecta el vínculo laboral existente entre el Estado y el servidor público, por lo que la sanción fiscal podría retirar de la función pública un trabajador que malversó recursos públicos. En efecto, como se explicó en precedencia, una misma conducta puede originar al mismo tiempo responsabilidad fiscal y disciplinaria, pero no por ello las sanciones pueden ser las mismas, pues la Constitución no sólo diseñó un marco de conductas propias para cada órgano de control sino que preceptuó el deber legal de determinar las formas propias de cada juicio. Por esa misma razón, el numeral 8º del artículo 268 de la Carta facultó al contralor para promover investigaciones penales y disciplinarias de servidores públicos, aportando las pruebas que recaudó en el proceso fiscal. Por lo expuesto, la remoción del cargo, la terminación del contrato administrativo y la suspensión de funciones no pueden tipificarse como sanciones que impone directa e indirectamente el órgano de control fiscal, pues al hacerlo invade competencias exclusivas del funcionario disciplinario competente. 12. No obstante, es necesaria la siguiente aclaración: de acuerdo con las normas acusadas, la figura de la suspensión del cargo tiene una doble connotación. De un lado, es una sanción, la cual como se explicó, no puede ser impuesta por la contraloría, por ser de naturaleza disciplinaria. De otro lado, es una medida cautelar de origen constitucional que no busca sancionar sino asegurar la transparencia, imparcialidad y efectividad de la investigación fiscal, pues para adelantar el proceso fiscal es razonable la separación del cargo del funcionario involucrado en la falta fiscal. Ahora bien, esta última figura goza de pleno respaldo constitucional, como quiera que el propio numeral 8º del artículo 268 superior dispone que la contraloría podrá exigir “la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios”. Por consiguiente, la medida es válida constitucionalmente si se entiende como medida cautelar que podrá ser solicitada por la contraloría, y no como sanción fiscal.” (Subrayas de la Sala). En sentencia CC C-603 de 2000 del mismo año, aclaró: “La Constitución Política, en el numeral 8 del artículo 268, asigna a la Contraloría General de la República la facultad de promover las investigaciones penales o disciplinarias que correspondan, pudiendo incluso llegar a exigir la suspensión inmediata de los funcionarios comprometidos. El uso de la atribución en referencia tiene repercusión directa en la interrupción del ejercicio del cargo público objeto de la actuación del Contralor, ya que, cuando éste se dirige al nominador en demanda de la suspensión, no le deja alternativa distinta de proceder a ella. Se trata de un requerimiento con efectos vinculantes para el nominador, ya que la Carta Política emplea el término ""exigir"", lo que definitivamente es distinto de ""solicitar"" o ""pedir"", expresiones que, al fin y al cabo, dejarían la decisión en manos del funcionario administrativo correspondiente. Una exigencia tiene connotación imperativa; hace forzosa la ejecución de lo exigido. Por otra parte, la medida en comento tiene un alcance provisional, por cuanto no se separa definitivamente a los servidores públicos involucrados, cuya presunción de inocencia -en el campo fiscal, en el disciplinario y en el penal- todavía no ha sido desvirtuada (art. 29 C.P.). Pero permite que, si el Contralor tiene razones poderosas para temer que la permanencia de aquéllos en el desempeño de sus empleos pueda afectar las investigaciones, dificultar la tarea de fiscalización o comprometer todavía más el interés colectivo, los bienes del Estado o la moralidad pública, demande del nominador, con la referida fuerza vinculante, que se los suspenda, no a título de sanción sino como instrumento transitorio encaminado a la efectividad del control”. » DERECHOS POLÍTICOS - Ausencia de vulneración de los derechos políticos del accionante elector, al suspender temporalmente al gobernador elegido por orden de la Contraloría Departamental Tesis: «(...)deviene claro que los derechos políticos del accionante, como elector que votó a favor del Gobernador del Amazonas, no pueden considerarse transgredidos por el hecho que este haya sido objeto de una suspensión temporal demandada por la Contraloría Departamental del mismo y ejecutada por el Presidente de la República mediante decreto No. 543 del pasado 13 de marzo de los cursantes, por la sencilla razón que los mismos no son absolutos y precisamente, una de las razones por las cuales pueden verse limitados encuentra configuración en el evento en el cual el servidor público electo incurre en alguna conducta que, constitucional y legalmente, habilite su separación definitiva o temporal del cargo, según sucedió en el asunto sub examine. 5.4. En otras palabras y como bien lo adujo el a quo, los derechos políticos del actor inicialmente fueron garantizados, como que se demostró que participó libremente en los comicios electorales en los cuales resultó elegido el Gobernador del Departamento del Amazonas, de manera que su derecho a elegir y ser elegido se vio satisfecho. Adicionalmente, su derecho a la representación política se materializó por el hecho que el mencionado servidor pudo posesionarse y ejercer el cargo para el cual fue elegido, con miras a ejecutar el plan de gobierno que ofreció a los ciudadanos y con el que estuvo de acuerdo el memorialista. Situación distinta es que el funcionario hubiere incurrido en comportamientos que presuntamente configurarían responsabilidad fiscal, y en ese contexto, haya sido objeto de una medida transitoria que, como ya se vio, hace parte de las prerrogativas de la Contraloría General de la República y cuenta con pleno sustento y justificación constitucional, hasta tanto se arriba a una determinación final al respecto luego de agotarse el proceso respectivo, el cual dicho sea de paso, se encuentra actualmente en curso y en el que, con todo, la sanción a imponer será de índole estrictamente patrimonial la cual según ya se vio per se no puede suponer su separación del cargo de elección popular en cuestión pero que, a su vez, no se constituye en óbice para que en su disfavor puedan desprenderse actuaciones de tipo penal o disciplinario, que sí tienen tal virtualidad.»

República de Colombia Corte Suprema de Justicia Impugnación de Tutela 72972 Carlos Vallejo López CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1 LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO MAGISTRADO PONENTE STP5388-2014 Radicación n° 72972 Acta No. 121 Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014) ASUNTO Resolver la impugnación interpuesta por CARLOS VALLEJO LÓPEZ respecto del fallo proferido el 21 de marzo del año en curso por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca, por medio del cual, de un lado rechazó por falta de legitimación por activa la solicitud de amparo invocada a favor de Carlos Arturo Rodríguez Celis en su condición de Gobernador del Departamento del Amazonas, y de otro, negó por improcedente la acción de tutela que impetrara en contra de la Contraloría Departamental del Amazonas y la Presidencia de la República, por la presunta violación de los derechos fundamentales a elegir y ser elegido y participar en el ejercicio del poder político. 1.

ANTECEDENTES Los sintetizó el a quo en los siguientes términos: “El accionante, acude a este mecanismo excepcional constitucional con el fin que se le salvaguarde sus derechos fundamentales, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas, apoyando su solicitud en los siguientes términos: Como elector habilitado por el censo, expresó en la urnas su voluntad libre de cualquier presión al ejercer su derecho al voto a favor del candidato elegido como Gobernador del Amazonas, - CARLOS ARTURO RODRÍGUEZ CELIS-, avalando el plan de gobierno 2012-2016.

“Por un Buen Vivir somos Pueblo, Somos Más”, derecho que se extiende al ejercicio concreto del control activo del poder. Que la Contraloría Departamental expidió irregularmente la resolución No. 190 del 24 de octubre del año anterior, por la cual dispuso “la suspensión inmediata del señor CARLOS ARTURO RODRÍGUEZ CELIS (..) en su calidad de Gobernador del Departamento de Amazonas, y en consecuencia exigir al presidente de la república proceda a hacer efectiva la suspensión…”, desconociendo la Constitución y la ley, cercenando sus derechos de elegir y ser elegido y a participar en el ejercicio y control del poder político, reconocidos como fundamentales y de aplicación inmediata – artículos 40 y 85 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos-, pretendiendo de esta manera impedir el ejercicio del mandato por el período constitucional para el cual fue elegido, derechos que podrán verse afectados igualmente por la Presidencia de la República al momento de hacer efectiva dicha suspensión. Por lo anterior, solicita el amparo de sus derechos fundamentales, solicitando “la suspensión de la ejecución y efectos de todos aquellos actos y situaciones que puedan surgir en cabeza del Contralor Departamental del Amazonas y la Presidencia de la República como consecuencia de la resolución No. 190 del 24 de octubre de 2013”, en aras de evitar la consumación de un perjuicio irremediable tanto para el Gobernador como para quienes fueron sus electores, para el período por el cual fue elegido, siendo la tutela el mecanismo idóneo para la protección que se reclama.”

2. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca, mediante fallo del 21 de marzo de los cursantes, resolvió: 1. Rechazar el amparo propuesto respecto de los derechos de Carlos Arturo Rodríguez Celis, en la medida que no se demostró que se encontrara en imposibilidad de propender directamente por los mismos y por el contrario, se tiene conocimiento que previamente promovió dos acciones de tutela por los hechos relacionados con su suspensión como Gobernador del Amazonas.

Sumado a lo anterior, si el aquí accionante guardaba inconformidad con el acto administrativo en cuestión, tuvo la oportunidad de coadyuvar la posición de aquél en dichos trámites constitucionales, amén que dentro del proceso de responsabilidad fiscal seguido contra el servidor público solamente él tiene la calidad de sujeto procesal y por ende es el llamado a invocar la violación del derecho al debido proceso dentro de tal actuación, mientras que el aquí libelista es un tercero ajeno a la misma. 2.

Negar la tutela respecto a la presunta transgresión de los derechos políticos del actor, sobre los cuales recordó que no son absolutos, por cuanto no se advierte tal. 2.1. Frente al derecho a elegir y ser elegido, se demostró que el petente ejerció su derecho al sufragio, de manera que mal podría considerarse desconocido. 2.2. El derecho a la representación política por intermedio del candidato electo también fue respetado, en tanto Carlos Arturo Rodríguez Celis se posesionó y ejerció el cargo de Gobernador del Departamento del Amazonas, de suerte que la voluntad de sus electores se vio materializada. 2.3.

La determinación de suspender al servidor público no atenta contra esas prerrogativas, en la medida que se encuentra soportada en la facultad constitucional con que cuenta la Contraloría General de la República y no supone una sanción como tal, sino que se trata de una medida provisional que cuenta con pleno sustento constitucional, en tanto no implica privación de la libertad ni destitución del cargo, el cual sólo puede derivarse de una sentencia condenatoria de índole penal. 2.4.

El amparo deviene improcedente aun bajo la consideración de su requisito de subsidiariedad, en la medida que para controvertir al acto administrativo, el Gobernador del Amazonas, que no el petente, tiene a su disposición las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa.

3. LA IMPUGNACIÓN El fallo fue impugnado por el accionante, quien no hizo indicación de las razones de su disenso. 4. CONSIDERACIONES 1. Es competente la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia para decidir sobre el recurso interpuesto contra la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca, conforme con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000. 2.

Sabido es que el mecanismo de amparo a que alude el artículo 86 de la Carta Política, consagra a favor de las personas la facultad de promover la acción de tutela con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión les sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.

En el caso bajo examen, de entrada anuncia la Sala que se confirmará el fallo objeto de inconformidad, en tanto se comparten sus argumentaciones relativas, de un lado, a la carencia de legitimidad por activa por parte de CARLOS VALLEJO LÓPEZ para interceder a favor de Carlos Arturo Rodríguez Celis, y de otro, a la no vulneración de los derechos políticos del primero. Las razones para ello son las siguientes: 4.

En lo que dice relación al primer tópico, se tiene que, sin hacer mención expresa, el accionante propende por los derechos de Carlos Arturo Rodríguez Celis en su condición de Gobernador del Departamento del Amazonas, respecto de quien aduce se le está impidiendo ejercer sin interrupciones el período constitucional para el que fue elegido, lo cual le supone un perjuicio irremediable. 4.1.

Sobre el particular, habrá de recordarse que la acción de tutela carece de formalidad cuando se trata de invocar ante el juez constitucional el amparo de los derechos fundamentales propios y presuntamente vulnerados; sin embargo, la situación varía ostensiblemente ante determinadas circunstancias, esto es, cuando se actúa a nombre de otro que es justamente el caso presente; eventualidad ante la cual convergen ciertas exigencias que se demandan para habilitar su accionar. 4.2.

Para el efecto el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 señala: “ Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se puede agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.” De la lectura exacta del articulado se establece: i) Que la norma legitima para que incoe la acción de amparo, solamente a la “persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales”, quien puede hacerlo de manera directa o por medio de representante, bien que éste sea judicial o un agente oficioso. ii) Si se trata de representante judicial, que obviamente ha de ser un profesional del derecho, surge la obligación de demostrar la existencia del correspondiente mandato, en la medida en que por tratarse de derechos fundamentales se requiere de poder especial. iii) Y en el evento que se actúe como agente oficioso, además de manifestar tal circunstancia en la solicitud, debe acreditarse la indefensión del titular de las garantías cuya tutela se demanda. 2.3.

Así lo ha precisado la Corte Constitucional, verbigracia en la sentencia CC T-749 de 2005: “Recuerda la Sala que, de conformidad con el artículo 86 de la Carta y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela está instaurada para permitir a cualquier persona solicitar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, lo que significa, en primer lugar, que el titular de la acción es quien considera amenazados o lesionados su derechos fundamentales y que, por tanto, tiene un interés directo en la protección de los mismos; en segundo lugar, que es el denunciante quien debe promover la acción personalmente, salvo en los casos de representación legal o judicial, agencia oficiosa o intervención del Defensor del Pueblo o los personeros municipales; en tercer lugar, que los efectos de un fallo de tutela no son extensivos a otras personas no reclamantes, y, por último, que una persona no puede reclamar a través del ejercicio de esta acción la protección de derechos ajenos, ni puede alegar la afectación indirecta de sus derechos fundamentales como consecuencia de la lesión de los derechos de otro.” 4.3.

En el presente asunto y como bien lo estimó el a quo, en modo alguno el demandante refirió que Carlos Arturo Rodríguez Celis se encuentre en imposibilidad de defender sus propios derechos y que por ende estuviere obrando como agente oficioso. Contrario sensu, dentro del plenario se ventiló que en pretérita oportunidad, el mencionado interpuso sendas acciones de tutela, una directamente y otra por intermedio de apoderado, por los hechos relacionados con la suspensión ordenada en su contra, de manera que sí se encuentra en disposición de acudir ante los jueces para denunciar las situaciones que considere lesivas de sus garantías.

Por manera que, acertada se ofrece la determinación del Tribunal de rechazar la tutela impetrada por el memoralista en cuanto se refiere a los derechos del Gobernador del Amazonas, ante su falta de legitimidad por activa. 5. Ahora bien, en punto de los derechos políticos presuntamente violentados a CARLOS VALLEJO LÓPEZ, tal y como se indicó en párrafos anteriores, no se advierte una tal situación. Respecto a las restricciones constitucionales y legales para el ejercicio de un cargo por parte de un servidor público de elección popular y la presunta vulneración que de los derechos políticos se desprende para sus electores, sostuvo la Corte Constitucional en sentencia CC T-887 de 2005: “De acuerdo con los antecedentes expuestos, en el presente asunto es posible identificar dos problemas jurídicos diferenciados.

El primero, que tiene origen en la perspectiva de los demandantes, en el cual se debate si la inhabilidad sobreviniente para el ejercicio de cargos públicos, derivada de una sanción disciplinaria, vulnera los derechos políticos de los ciudadanos quienes votaron por el candidato electo. El segundo, derivado de la pretensión del ciudadano coadyuvante, consiste en determinar si la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación vulneró los derechos fundamentales del ex concejal Pinedo Méndez, en especial su derecho al debido proceso.

Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala adoptará la siguiente metodología. En relación con la primera controversia, determinará el contenido y alcance de los derechos políticos consagrados en el artículo 40 C.P. frente al ejercicio de la facultad disciplinaria. Respecto de la segunda controversia, estudiará en primera medida lo referente a la procedencia del amparo constitucional transitorio y, en caso que este requisito sea verificado, procederá a comprobar si el procedimiento disciplinario adelantado en contra del ciudadano Pinedo Méndez desconoció los derechos constitucionales mencionados.

Contenido y alcance de los derechos políticos ante la inhabilidad del funcionario electo El reconocimiento del derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político es un rasgo característico del modelo de Estado de Social y Democrático de Derecho, fundado en el principio de soberanía popular. Si se parte de la premisa fundamental que el poder público tiene como única fuente la voluntad del Pueblo, es necesario que a partir del Texto Constitucional se establezcan instrumentos adecuados para que éste participe tanto en la elección de sus representantes, como en la determinación de las políticas públicas que lo afectan.

Entonces, es a partir de esta perspectiva que los derechos a elegir y ser elegido, a tomar parte en los mecanismos de participación democrática, a formar y pertenecer a partidos políticos, a revocar el mandato de los elegidos, a tener iniciativa en las corporaciones públicas, a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley y a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, toman la forma de garantías que hacen efectivo el ejercicio de la soberanía popular en el marco de la democracia participativa.

La Corte reconoce que una de las condiciones para la protección de los derechos a elegir y ser elegido como formas de participación democrática, consiste en garantizar que los elegidos pueden ejercer materialmente el cargo para el cual fueron designados. Esto con el fin de que estén en capacidad de desarrollar el programa político que presentaron a sus electores y de esa manera ejerzan en debida forma la representación de los mismos.

No obstante, el hecho que la elección de sus representantes sea una expresión de la voluntad popular no contrae, como lo consideran los accionantes, la inamovilidad de los funcionarios electos. En esta medida, la consecuencia del origen democrático de los representantes a corporaciones públicas consiste en la limitación de las posibilidades de remoción únicamente a los eventos en que concurran circunstancias excepcionales, previstas en la Constitución y en la ley, que pretendan la consecución de finalidades legítimas desde la perspectiva del Texto Constitucional.

Así, institutos jurídicos como la declaratoria de pérdida de investidura o la inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos decretada como consecuencia de la sanción penal o disciplinaria, son instancias legítimas a partir de los cuales puede originarse la separación del cargo de elección popular, a condición que hayan sido precedidas de un proceso judicial o administrativo, según el caso, en el que se observen las garantías constitucionales y legales de que es titular el afectado con la decisión. Esto se explica en la medida en que dichos procedimientos y las sanciones que son resultados de los mismos, buscan proteger fines constitucionalmente valiosos, tales como la moralidad administrativa y la integridad del patrimonio público, a través de la sanción disciplinaria contra los servidores que al incumplir los deberes funcionales del cargo vulneran dichos bienes jurídicos.

Las implicaciones del tránsito de la democracia representativa a la democracia participativa hacen que el contenido de los derechos políticos no se agote en el ejercicio del sufragio, sino que también incluyan otras formas de participación, entre ellas el control político por parte de los electores y la posibilidad de exigir al representante el cumplimiento del programa político ofrecido.

Empero, la nueva dimensión que la actual Carta Política confiere a la participación carece de un alcance tal que permita concluir la imposibilidad de remoción de los servidores que, si bien han accedido al cargo como consecuencia de un procedimiento democrático directo, infringen las normas que están destinadas a la protección de bienes jurídicos relevantes desde la perspectiva constitucional.

En estos eventos, no puede concluirse que la imposibilidad de ejercicio de funciones públicas como efecto de la sanción penal o disciplinaria vulnere los derechos políticos de los electores, pues éstos, al carecer de carácter absoluto como los demás derechos fundamentales, pueden limitarse de forma excepcional, en los términos antes señalados, a fin de garantizar la eficacia de otros contenidos constitucionales protegidos por la imposición de sanciones penales o disciplinarias.

Además, esta limitación dista de ser irrazonable o desproporcionada, pues en cualquier caso el ejercicio del derecho político continúa salvaguardado; bien mediante una nueva elección para el cargo que desempeñaba el funcionario destituido o a través de la sucesión por parte del siguiente candidato en la lista, según se trate de cargos uninominales o de corporaciones públicas.

Lo dicho, entonces, permite inferir que la vulneración de los derechos políticos de los demandantes consagrados en el artículo 40 C.P. es inexistente. En efecto, la inhabilidad sobreviniente derivada de la sanción impuesta por la Procuraduría General al ciudadano Pinedo Méndez tuvo lugar con ocasión de las irregularidades advertidas en el trámite contractual entre Ferrovías y Fenoco S.A., cuando aquel se desempeñaba como presidente de esa entidad estatal.

Estas conductas, a juicio de las entidades demandadas, constituyeron falta disciplinaria debido a que resultaban contrarias a la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público, finalidades que, como se indicó, tienen reconocimiento constitucional y, en consecuencia, constituyen excepciones legítimas al desempeño en el cargo de elección popular.”(Subrayas de la Sala) 5.1.

En el caso particular, el Gobernador del Departamento del Amazonas, Carlos Arturo Rodríguez Celis, fue suspendido – por intermedio de requerimiento para tal efecto ante la Presidencia de la República y el decreto emanado por esta última – ante lo dispuesto por la Contraloría Departamental mediante resolución No. 190 del 24 de octubre de 2013, con fundamento en las facultades dispuestas en los numerales 5 y 8 del artículo 268 de la Constitución Política al Contralor General de la República, a saber: “5.

Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. 8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.” Ello dentro del proceso de responsabilidad fiscal que se le sigue y ante los elementos que dan cuenta de posibles irregularidades por parte del servidor en el manejo de los recursos públicos del Departamento, las cuales pueden comprometer el interés colectivo, así como en la medida que el investigado puede dificultar la tarea de fiscalización. 5.2.

Ahora bien, en relación con la facultad de parte de la Contraloría para solicitar, entre otros, la suspensión en el ejercicio de cargos públicos, precisó ese Tribunal en sentencia CC C-484 de 2000, por medio de la cual se estudió la exequibilidad de los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993: “Así las cosas, las normas acusadas consagran las sanciones de remoción del cargo, suspensión de funciones y terminación del contrato laboral administrativo, las cuales se conciben como medidas que pueden imponer los contralores, a través de los nominadores, como consecuencia de procesos de responsabilidad fiscal.

Por ende, en principio, si la medida es aplicada por el contralor es una sanción fiscal o si lo hace la Procuraduría es una sanción disciplinaria, como quiera que el titular de la misma señala prima facie la naturaleza de la imposición. Sin embargo, el anterior criterio no puede convertirse en el único para determinar la naturaleza jurídica de la sanción, pues precisamente el control constitucional sobre el reparto de competencias que fija la Carta, exige que la finalidad de la medida esté ajustada al tipo de juicio que la aplica.

En efecto, la garantía superior del debido proceso involucra la observancia de las formas propias de cada juicio, lo que significa que debe existir un nexo de causalidad entre la tipificación de la pena y el proceso en el que deberá imponerse. Pues bien, el proceso fiscal busca “determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos y a los particulares, por la administración o manejo irregulares de los dineros o bienes públicos”, por lo que las medidas a imponer deberán ser una consecuencia directa de la vigilancia de la gestión fiscal.

Por su parte, el proceso disciplinario analiza el comportamiento de quienes desempeñan funciones públicas, a la luz de normas de contenidos éticos. Por ende, las sanciones estarán ligadas al correcto desempeño de la función. De otra parte, para analizar la naturaleza jurídica de las sanciones acusadas también es importante conocer cuál es el tipo de conducta que se reprocha, puesto que la responsabilidad fiscal juzga el indebido manejo de recursos públicos, mientras que el comportamiento recriminado en la responsabilidad disciplinaria es el abuso, por acción u omisión, de la función pública.

Por consiguiente, el tipo de derecho afectado con cada una de las sanciones no debe identificarse, pues la sanción fiscal tendrá, principalmente, un contenido resarcitorio que actúa sobre derechos patrimoniales del sancionado, mientras que la sanción disciplinaria deberá dirigirse a la relación laboral cuyo comportamiento es evaluado por el derecho disciplinario.

Ahora bien, las sanciones que consagran las normas acusadas, esto es, la remoción del cargo entendida como la desvinculación del empleado público, la terminación del contrato del trabajador oficial y la suspensión de funciones, no tienen un contenido pecuniario propio de la responsabilidad fiscal sino que, por el contrario, afectan el núcleo esencial de la relación laboral entre el Estado y el servidor público, la cual se ubica en el derecho disciplinario.

De allí que la Ley 200 de 1995 consagra como sanciones disciplinarias: la remoción del cargo, suspensión de funciones y la terminación del contrato laboral administrativo (art. 29), puesto que la afectación del vínculo laboral es una consecuencia directa de la vigilancia en el desarrollo de la función pública. Con todo, podría argumentarse que una conducta reprochable fiscalmente también afecta el vínculo laboral existente entre el Estado y el servidor público, por lo que la sanción fiscal podría retirar de la función pública un trabajador que malversó recursos públicos.

En efecto, como se explicó en precedencia, una misma conducta puede originar al mismo tiempo responsabilidad fiscal y disciplinaria, pero no por ello las sanciones pueden ser las mismas, pues la Constitución no sólo diseñó un marco de conductas propias para cada órgano de control sino que preceptuó el deber legal de determinar las formas propias de cada juicio.

Por esa misma razón, el numeral 8º del artículo 268 de la Carta facultó al contralor para promover investigaciones penales y disciplinarias de servidores públicos, aportando las pruebas que recaudó en el proceso fiscal. Por lo expuesto, la remoción del cargo, la terminación del contrato administrativo y la suspensión de funciones no pueden tipificarse como sanciones que impone directa e indirectamente el órgano de control fiscal, pues al hacerlo invade competencias exclusivas del funcionario disciplinario competente. 12.

No obstante, es necesaria la siguiente aclaración: de acuerdo con las normas acusadas, la figura de la suspensión del cargo tiene una doble connotación. De un lado, es una sanción, la cual como se explicó, no puede ser impuesta por la contraloría, por ser de naturaleza disciplinaria. De otro lado, es una medida cautelar de origen constitucional que no busca sancionar sino asegurar la transparencia, imparcialidad y efectividad de la investigación fiscal, pues para adelantar el proceso fiscal es razonable la separación del cargo del funcionario involucrado en la falta fiscal.

Ahora bien, esta última figura goza de pleno respaldo constitucional, como quiera que el propio numeral 8º del artículo 268 superior dispone que la contraloría podrá exigir “la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios”. Por consiguiente, la medida es válida constitucionalmente si se entiende como medida cautelar que podrá ser solicitada por la contraloría, y no como sanción fiscal.” (Subrayas de la Sala).

En sentencia CC C-603 de 2000 del mismo año, aclaró: “La Constitución Política, en el numeral 8 del artículo 268, asigna a la Contraloría General de la República la facultad de promover las investigaciones penales o disciplinarias que correspondan, pudiendo incluso llegar a exigir la suspensión inmediata de los funcionarios comprometidos.

El uso de la atribución en referencia tiene repercusión directa en la interrupción del ejercicio del cargo público objeto de la actuación del Contralor, ya que, cuando éste se dirige al nominador en demanda de la suspensión, no le deja alternativa distinta de proceder a ella. Se trata de un requerimiento con efectos vinculantes para el nominador, ya que la Carta Política emplea el término "exigir", lo que definitivamente es distinto de "solicitar" o "pedir", expresiones que, al fin y al cabo, dejarían la decisión en manos del funcionario administrativo correspondiente.

Una exigencia tiene connotación imperativa; hace forzosa la ejecución de lo exigido. Por otra parte, la medida en comento tiene un alcance provisional, por cuanto no se separa definitivamente a los servidores públicos involucrados, cuya presunción de inocencia -en el campo fiscal, en el disciplinario y en el penal- todavía no ha sido desvirtuada (art. 29 C.P.).

Pero permite que, si el Contralor tiene razones poderosas para temer que la permanencia de aquéllos en el desempeño de sus empleos pueda afectar las investigaciones, dificultar la tarea de fiscalización o comprometer todavía más el interés colectivo, los bienes del Estado o la moralidad pública, demande del nominador, con la referida fuerza vinculante, que se los suspenda, no a título de sanción sino como instrumento transitorio encaminado a la efectividad del control”. 5.3.

Con fundamento en lo anterior, deviene claro que los derechos políticos del accionante, como elector que votó a favor del Gobernador del Amazonas, no pueden considerarse transgredidos por el hecho que este haya sido objeto de una suspensión temporal demandada por la Contraloría Departamental del mismo y ejecutada por el Presidente de la República mediante decreto No. 543 del pasado 13 de marzo de los cursantes, por la sencilla razón que los mismos no son absolutos y precisamente, una de las razones por las cuales pueden verse limitados encuentra configuración en el evento en el cual el servidor público electo incurre en alguna conducta que, constitucional y legalmente, habilite su separación definitiva o temporal del cargo, según sucedió en el asunto sub examine. 5.4.

En otras palabras y como bien lo adujo el a quo, los derechos políticos del actor inicialmente fueron garantizados, como que se demostró que participó libremente en los comicios electorales en los cuales resultó elegido el Gobernador del Departamento del Amazonas, de manera que su derecho a elegir y ser elegido se vio satisfecho. Adicionalmente, su derecho a la representación política se materializó por el hecho que el mencionado servidor pudo posesionarse y ejercer el cargo para el cual fue elegido, con miras a ejecutar el plan de gobierno que ofreció a los ciudadanos y con el que estuvo de acuerdo el memorialista.

Situación distinta es que el funcionario hubiere incurrido en comportamientos que presuntamente configurarían responsabilidad fiscal, y en ese contexto, haya sido objeto de una medida transitoria que, como ya se vio, hace parte de las prerrogativas de la Contraloría General de la República y cuenta con pleno sustento y justificación constitucional, hasta tanto se arriba a una determinación final al respecto luego de agotarse el proceso respectivo, el cual dicho sea de paso, se encuentra actualmente en curso y en el que, con todo, la sanción a imponer será de índole estrictamente patrimonial la cual según ya se vio per se no puede suponer su separación del cargo de elección popular en cuestión pero que, a su vez, no se constituye en óbice para que en su disfavor puedan desprenderse actuaciones de tipo penal o disciplinario, que sí tienen tal virtualidad.

En síntesis, no vislumbra la Sala la alegada afrenta a los derechos del accionante y en tal virtud, no queda opción diferente a confirmar el fallo objeto de impugnación. * * * * * En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión en Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

Primero.- Confirmar el fallo recurrido. Segundo.- Notificar esta decisión de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Remitir las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ Magistrado EYDER PATIÑO CABRERA Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Folios 142 y s.s., Certificación de la Dirección de Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil. PAGE 21