Radicación n.° 91042. John Jamilton Chimunja Buitrago. FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO Magistrado ponente STP5051-2017 Radicación n.° 91042 Acta 104 Bogotá D. C., abril seis (06) de dos mil diecisiete (2017). VISTOS Resuelve la Sala las impugnaciones formuladas por la Gerente Nacional de Defensa Judicial de COLPENSIONES, el Apoderado Judicial del Consorcio Colombia Mayor 2013 y el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo, en contra de la sentencia proferida el 27 de febrero de 2017 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, que tuteló los derechos al mínimo vital y vida digna del señor JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO, en el marco del trámite de la acción de tutela promovida a instancias del prenombrado en contra de las autoridades impugnantes, así como del Fondo de Solidaridad del Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Procuraduría General de la Nación.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 1. De la demanda de tutela y sus anexos se extracta que JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO, fue afectado por «un atentado terrorista» acaecido el 27 de junio de 2004, razón por la cual, a través de apoderada, mediante escrito adiado el 10 de noviembre de 2015, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez por su condición de víctima de la violencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, y demás normas modificatorias. 2.
Se tiene que luego de varias vicisitudes, y mediando una orden de tutela[footnoteRef:1], la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES– se pronunció de fondo respecto de la referida petición, a través de Resolución n.° GNR 106579 del 15 de abril de 2016[footnoteRef:2] –notificada a la representante del señor CHIMUNJA BUITRAGO el 18 de abril de 2016[footnoteRef:3]–; acto administrativo en el que pese a que se reconoció que el peticionario reúne los requisitos para acceder a la prestación económica solicitada, ordenó «dejar en suspenso el reconocimiento y pago» de la misma, «hasta tanto se determine por la autoridad competente, la entidad encargada del financiamiento de dicha prestación». [1: Ver folios 14 a 17 del Cuaderno Original Principal de Tutela n.° 1.] [2: Ver folios 19 a 22.
Ibídem.] [3: Ver folio 18. Ibídem.] 3. Contra la citada decisión, el actor, a través de su representante judicial, interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación[footnoteRef:4]: el primero resuelto mediante Resolución n.° GNR 255289 del 30 de agosto de 2016[footnoteRef:5] –que fue notificada el 5 de septiembre de 2016[footnoteRef:6]–; y el segundo, por medio de la Resolución n.° VPB 34501 del 2 de septiembre de 2016[footnoteRef:7] –de la cual fue enterada su apoderada el 21 de septiembre de 2016[footnoteRef:8]–, actos administrativos que mantuvieron incólume la determinación inicial, esto es, «dejar en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por víctima de la violencia solicitada por el señor CHIMUNJA BUITRAGO JOHN JAMILTON». [4: Ver folios 30 a 35.
Ibídem.] [5: Ver folios 53 a 55. Ibídem.] [6: Ver folio 52. Ibídem.] [7: Ver folios 76 a 79. Ibídem.] [8: Ver folio 75. Ibídem.] 4. Informó el demandante que como consecuencia del atentado del que fue víctima, el señor CHIMUNJA BUITRAGO fue calificado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez –no precisa cuál– con una pérdida de la capacidad laboral del 77,95%, con fecha de estructuración 27 de junio de 2004. 5.
Adicionó que actualmente JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO padece «Trauma raquimedular, lesión de médula espinal, causándole paraplejia que lo tiene en silla de ruedas, además presenta problemas de vejiga, riñones, requiriendo el uso de pañales desechables y medicamentos de por vida»; sumado a ello, se trata de una persona de escasos recursos económicos «que vive de la caridad de terceras personas» y convive con su progenitora, María Nelly Buitrago Ospina, quien a su vez, tiene 61 años de edad, y presenta múltiples problemas de salud entre ellos «Parkinson, artritis reumatoide, artrosis, diabetes Tipo II, que la tienen postrada en cama y dependiendo de terceros para sobrevivir». 6.
Señaló el actor que en esas circunstancias «no es justo que por trámites administrativos entre las entidades que tienen que reconocer y pagar la mencionada pensión de invalidez víctima de atentado terrorista» su patrocinado «tenga que padecer y seguir esperando el reconocimiento de un derecho adquirido y que se encuentra determinado en la ley». 7.
Por lo anteriormente expuesto, el apoderado de JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO, acudió al Juez de Tutela para que, una vez agotado el procedimiento previsto en el Decreto 2591 de 1991, proteja los derechos fundamentales a la vida digna, igualdad, seguridad social, mínimo vital y debido proceso en favor del prenombrado, y como consecuencia de ello, ordene «a COLPENSIONES y a las entidades responsables del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por víctima de la violencia» que emitan la correspondiente resolución de reconocimiento y pago de la aludida prestación «con el correspondiente retroactivo que se deberá reconocer desde la fecha de estructuración de la enfermedad (27-06-2004)».
TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. De la petición de amparo conoció la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, que en proveído fechado 14 de febrero de 2017[footnoteRef:9], avocó el conocimiento de la actuación y comunicó lo pertinente a las autoridades demandadas para que ejercieran sus derechos de contradicción y defensa. [9: Ver folio 92.
Ibídem.] 2. Álvaro Willington Ortiz Abril, Apoderado Judicial del Consorcio Colombia Mayor 2013[footnoteRef:10], luego de referirse sobre la naturaleza jurídica de esa entidad, como punto de partida, informó que revisadas las bases de datos de beneficiarios del Fondo de Solidaridad Pensional administrado por ese Consorcio «se evidenció que el señor JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO, no es beneficiario del Programa de Subsidio al Aporte en Pensión». [10: Ver folios 107 a 116.
Ibídem.] En relación con el reconocimiento de la pensión para las víctimas de la violencia, citó apartes de la Sentencia C-767 de 2014, en la que se estableció la continuidad de la citada prestación económica; sin embargo, precisó que la misma «no opera de pleno derecho, pues se estableció desde su creación, Ley 418 de 1997, unos requisitos que operan sine qua non, y para el caso que nos ocupa, unas obligaciones de carácter específico frente a las entidades que intervienen en el reconocimiento de la prestación».
Señaló que el Consorcio Colombia Mayor 2013 en calidad de Administrador Fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, carece de legitimidad en la causa por pasiva, como quiera que el artículo 18 de la Ley 782 de 2002 «le confirió de manera expresa a Colpensiones el reconocimiento de las pensiones de personas víctimas de la violencia», por lo tanto solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional.
De otra parte, explicó, con base en las consideraciones plasmadas por la Corte Constitucional en las Sentencias C-767 de 2014 y SU-587 de 2016 que la «mal llamada pensión especial de víctimas de la violencia» no hace parte del Sistema General de Pensiones, como quiera que éste último tiene como finalidad la de cubrir las contingencias que puede sufrir una persona a lo largo de su vida, tales como las de vejez, invalidez y muerte; mientras que aquella es una prestación que tiene su origen en el conflicto armado y por lo tanto su propósito es mitigar los impactos producidos por el mismo.
En ese sentido, señaló que al no tener la prestación reclamada por el accionante la calidad de una pensión propiamente dicha, no le son aplicables «las figuras del retroactivo pensional y la concesión de la pensión de invalidez desde la fecha de estructuración de la misma» pues las mismas son características propias del Sistema General de Pensiones.
Destacó que, en la Sentencia SU-587 de 2016, la Corte Constitucional indicó que «la pensión especial de víctimas de la violencia, no puede ser subsidiada con los recursos que actualmente se encuentran en las subcuentas de solidaridad y subsistencia» sino que los recursos para el pago de dichas prestaciones «deben tener su origen en el Presupuesto General de la Nación, cuyo giro debe asegurarse por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público», por manera que, indicó que la entidad competente para satisfacer las pretensiones de la demanda, es la referida Cartera Ministerial.
Así las cosas, pidió que se desvincule al Consorcio Colombia Mayor 2013 del presente trámite constitucional, o en su defecto, que se denieguen las pretensiones del actor por no ser la acción de tutela el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento de prestaciones económicas. 3. Carolina Jiménez Bellicia, Asesora del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[footnoteRef:11], señaló que la inconformidad del accionante se dirige contra la Resolución n.° GNR 106579 del 15 de abril de 2016, proferida por COLPENSIONES, mediante la cual «ordenó dejar en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez a favor del señor JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO», recordando que la aludida entidad «es una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial vinculada al Ministerio de Trabajo». [11: Ver folios 120 a 122.
Ibídem.] En ese sentido, precisó que «el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es un ente técnico que tiene la función primordial de responder por la política macroeconómica del Estado y no tiene dentro de sus funciones y competencias, en virtud del principio de legalidad injerencia alguna de intervenir en las actuaciones de COLPENSIONES».
De otra parte, con fundamento en las consideraciones plasmadas en las sentencias STL-6388-2016 y STL-5570-2016, proferidas por la Sala de Casación Laboral de esta Corporación, solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda, tras señalar que el Juez Constitucional no puede entrar a definir asuntos que competen a otras autoridades, máxime cuando en el presente asunto se encuentra en discusión la fuente de financiación del reconocimiento de la prestación especial que el actor reclama.
Con todo, informó que «en la actualidad el respectivo Decreto para que las personas que sean víctimas de la violencia puedan acceder al auxilio estipulado en la Ley y en la sentencia de constitucional de la Corte, se encuentra en el Despacho del señor Ministro para la respectiva firma». 4. Juanita Durán Vélez, Gerente Nacional de Defensa Judicial, actuando en calidad de Vicepresidente Jurídica y Secretaria General de la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES–[footnoteRef:12], de manera preliminar presentó una reseña de la normatividad que ha regulado la «prestación económica que busca establecer un ingreso periódico en favor de las víctimas que han sufrido adicionalmente una pérdida de la capacidad», así como de las principales decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en relación con dicha temática, a partir de lo cual, concluyó que «la pensión especial de invalidez para víctimas de la violencia» se encuentra vigente con fundamento en el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales. [12: Ver folios 126 a 134.
Ibídem.] Explicó que la referida prestación es ajena y excluyente al régimen de prima media y su financiación no corresponde directamente a COLPENSIONES –entidad que sólo debe realizar el reconocimiento administrativo, previa verificación de requisitos– sino al Fondo de Solidaridad Pensional del Ministerio del Trabajo, que es administrado por el Consorcio Colombia Mayor; sin embargo, precisó que: «…actualmente, el Fondo de Solidaridad Pensional, administrado por el Ministerio del Trabajo, se ha negado a reembolsar los recursos correspondientes a las pensiones de invalidez de víctimas de la violencia. En el mismo sentido, ese Ministerio envió recientemente una Comunicación a la entidad –y a la Defensoría del Pueblo– en la que indicó que COLPENSIONES carecía de competencia para pagar directamente esas pensiones con cargo a sus propios recursos –aún de manera temporal mientras se efectúa el recobro– pues éstos son de destinación específica de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la Constitución por lo que, no siendo esta una prestación del régimen de prima media los recursos del mismo no pueden ser destinados a esa finalidad.
Asimismo, indicó que esta restricción también afecta el Fondo de Solidaridad Pensional por lo que tampoco procede efectuar el recobro con cargo a esos recursos. Por el contrario, para ese Ministerio, es el Ministerio de Hacienda el que debe definir la fuente de financiación de esas pensiones». De acuerdo a lo anterior, la funcionaria precisó que es evidente «que si bien es cierto, legal y jurisprudencialmente se ha reconocido que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones es la entidad encargada de llevar a cabo el reconocimiento de la pensión especial de invalidez para las víctimas de la violencia y que a su vez, ésta prestación no hace parte del Sistema General de Pensiones, el punto de litigio se encuentra precisamente en lo que tiene que ver con la competencia para llevar a cabo el pago y la financiación de la misma, especialmente de las pensiones que ya han sido reconocidas en cumplimiento del precedente reseñado en este escrito [Sentencia C-767/2014] ».
Al margen de lo anterior, solicitó que se declare la carencia actual de objeto, por hecho superado, tras considerar que COLPENSIONES, ya resolvió de fondo las peticiones del actor relacionadas con el reconocimiento de la pensión especial de invalidez por víctima de la violencia, esto es, la solicitud inicial, así como los recursos de reposición y apelación, mediante las Resoluciones GNR 106579 del 15 de abril, GNR 255289 del 30 de agosto y VPB 34501 del 2 de septiembre, todas ellas del año 2016; actos administrativos en virtud de los cuales, se ordenó «dejar en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por víctima de la violencia solicitada por el señor CHIMUNJA BUITRAGO JOHN JAMILTON». 5.
Luis Nelson Fontalvo Prieto, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Trabajo[footnoteRef:13], argumentó básicamente –con base en el informe rendido por la Subdirección de Subsidios Pensionales, Servicios Sociales Complementarios y Otras Prestaciones de ese Ministerio– que de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 4108 de 2012[footnoteRef:14], no es el competente para reconocer y determinar en cada caso en concreto los requisitos del artículo 18 de la Ley 782 de 2002 que modificó el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, razón por la cual, solicitó que: [13: Ver folios 250 a 253.
Ibídem.] [14: «Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo».] «Se denieguen las pretensiones del accionante, pues dentro de las funciones de este Ministerio no se tiene el proferir acto administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez víctimas de la violencia e igualmente, no demostró el nexo de causalidad en el hecho delictivo, del grupo armado al margen de la ley que lo causó y el origen de la invalidez del accionante ante lo cual debe ser analizado por las entidades competentes.
Sea desvinculado este Ministerio, considerando que se encuentra en trámite de firmas un proyecto de decreto que reglamentará las condiciones de otorgamiento de este auxilio de carácter humanitario incorporando como fuente de financiación el Presupuesto General de la Nación. Vincular a la presente acción al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que rinda informe sobre la fuente de financiación para dicho trámite de acuerdo a sus competencias».
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, mediante fallo dictado el 27 de febrero de 2017[footnoteRef:15], tuteló los derechos al mínimo vital y vida digna de JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO. [15: Ver folios 265 a 275. Ibídem.] Como punto de partida señaló (i) que el accionante demostró haber sido víctima de un «ataque terrorista» y que como consecuencia del mismo fue calificado con una pérdida de la capacidad laboral del 77,95%, sumado a que actualmente padece múltiples patologías relacionadas con su condición de paraplejia, y de él depende su progenitora, quien es una mujer de 61 años de edad, también con invalidez y varias afecciones en su salud que hacen precarias sus condiciones de subsistencia. Adicionó (ii) que en esas condiciones se puede inferir que el señor CHIMUNJA BUITRAGO es un sujeto de especial protección constitucional pues se trata de una persona en condición de invalidez, que carece de recursos económicos y además tiene la calidad de víctima de la violencia. Precisó (iii) que por su condición de víctima del conflicto armado, COLPENSIONES concluyó –según se desprende del contenido de la Resolución n.° GNR 106579 del 15 de abril de 2016– que el accionante es merecedor de la «pensión especial de invalidez por víctima de la violencia», sin embargo, resolvió suspender su pago hasta tanto se defina la entidad encargada para el financiamiento de dicha prestación. Recordó (iv) que frente a dicha temática, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-587 de 2016 –fallo con efectos inter comunis– analizó un caso similar al de marras, y cuya parte resolutiva, entre otras determinaciones, ordenó a COLPENSIONES «levantar la decisión de dejar en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez», reconociéndole a dicha entidad la facultad de «repetir contra el Fondo de Solidaridad Pensional, a través de la fiducia que se constituya para el manejo de las sumas que se destinen desde el Presupuesto General de la Nación».
Afirmó entonces (v) que existiendo un precedente constitucional, resultaba evidente que las decisiones adoptadas por COLPENSIONES frente al caso del señor CHIMUNJA BUITRAGO vulneran sus derechos fundamentales, máxime cuando dicha entidad, al verificar los requisitos contemplados en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 –con sus modificaciones– concluyó que el prenombrado era titular de la pensión especial de invalidez por su condición de víctima de la violencia. Por lo anterior, (vi) ordenó a COLPENSIONES que «en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a levantar la decisión de dejar en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez a favor del señor JHON JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO, en los términos descritos por el artículo 46 de la Ley 418 de 1997; teniendo la posibilidad de repetir el valor de los pagos que deba asumir para el cumplimiento de la orden contra el Fondo de Solidaridad Pensional».
IMPUGNACIÓN Inconformes con lo decidido por el Tribunal a quo, impugnaron la decisión, el Gerente Nacional de Defensa Judicial de COLPENSIONES[footnoteRef:16], el Apoderado Judicial del Consorcio Colombia Mayor 2013[footnoteRef:17] y el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo[footnoteRef:18], quienes de manera unívoca solicitaron la revocatoria del fallo, exponiendo al efecto, lo siguiente: [16: Ver folios 2 a 6 del Cuaderno Original Principal de Tutela n.° 2.] [17: Ver folios 34 a 35.
Ibídem.] [18: Ver folios 39 a 41. Ibídem.] El primero, insistió en que en el caso concreto operó la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que COLPENSIONES resolvió de fondo la petición de reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez por víctima de la violencia, trámite administrativo en el que fue agotada la vía gubernativa; adicionando que, la parte actora tiene la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral para obtener el reconocimiento judicial de la prestación reclamada.
El segundo, señaló que en su calidad de administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional «no puede desembolsar dineros que hagan parte de las subcuentas de solidaridad y subsistencia; de modo que es necesario que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, asigne las partidas presupuestales provenientes de los recursos del Presupuesto General de la Nación, para que sean girados con destino a Colpensiones, entidad en quien quedó radicada la obligación de pagar los beneficios económicos reconocidos a las víctimas de la violencia, por lo anterior, es indispensable que sea el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien asegure el giro de los recursos cuyo origen está en el Presupuesto General de la Nación, toda vez que la Corte Constitucional consolidó una obligación inmediata en esa cartera ministerial».
El tercero, indicó que el Tribunal de primera instancia prescinde del precedente constitucional que determinó que la pensión especial por invalidez para las víctimas del conflicto armado no puede ser financiada con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, sino con el Presupuesto General de la Nación, informando que actualmente el Ministerio de Trabajo de manera conjunta con el Homólogo de Hacienda y Crédito Público «se encuentra en elaboración un Proyecto de Decreto que reglamentará de manera integral tal auxilio vitalicio, motivo por el cual se hace imperativa la actuación de dicho ministerio respecto de la financiación de la prestación reconocida».
CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. De conformidad con la preceptiva del numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta porque la decisión fue proferida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal del Distrito Judicial de Neiva, de la cual es su superior funcional. 2.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de manera expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio de carácter irremediable. 3.
Para su procedencia se requiere el cumplimiento de algunos requisitos, siendo uno de ellos y quizás el primero y más elemental, la existencia cierta del agravio, lesión o amenaza a uno o varios derechos fundamentales que demande la inmediata intervención del juez de tutela en orden a hacerla cesar, motivo por el cual la solicitud de amparo debe contener un mínimo de demostración en cuanto a la vulneración que afecta los derechos que se quieren proteger, pues si no son objeto de ataque o amenaza carece de sentido hablar de la necesidad de amparo.
Criterio sostenido también por la Corte Constitucional al señalar que: «…es indispensable un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o en el menoscabo material o moral del derecho cuya efectividad se solicita a través de la acción de tutela. Por consiguiente, quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación» (C.C.S.T-864/1999). 4.
Resulta indiscutible que la solicitud de protección constitucional presentada por el apoderado judicial del accionante JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO, está dirigida, en últimas a que, por medio del presente mecanismo extraordinario el Juez de tutela, deje sin efectos las Resoluciones GNR 106579 del 15 de abril, GNR 255289 del 30 de agosto y VPB 34501 del 2 de septiembre, todas ellas del año 2016, por medio de las cuales la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES– dispuso «dejar en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por víctima de la violencia solicitada por el señor CHIMUNJA BUITRAGO JOHN JAMILTON»; y que como consecuencia de lo anterior, se ordene a dicha entidad el pago inmediato de la citada prestación económica al señor CHIMUNJA BUITRAGO dada su calidad de sujeto de especial protección constitucional, no sólo por su condición de invalidez sino también por haber sido reconocido como víctima de la violencia. 5.
Establecido lo anterior, como punto de partida, la Sala precisa que la naturaleza de las pretensiones formuladas en la demanda, analizada bajo el prisma de los principios de subsidiariedad, residualidad y excepcionalidad, que según el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, caracterizan el ejercicio de la acción de tutela, conllevaría, en principio, a negar el recurso de amparo deprecado por la parte accionante.
Ello en razón a que la jurisprudencia nacional ha precisado que cuando lo que pretende cuestionarse a través de la tutela es un acto administrativo –como claramente ocurre en el presente caso– por regla general, la acción de amparo resulta improcedente, por cuanto lo indicado en los citados principios, sumado a la existencia de otros medios idóneos de defensa, como por ejemplo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa o la posibilidad inclusive de ventilar el problema jurídico ante la justicia ordinaria laboral –como lo señalaron algunos intervinientes– hacen inviable la utilización de tal medio como alternativa para la protección de los derechos presuntamente vulnerados (C.C.S.T-094/2013). 6.
No obstante, una vez revisada la información y las pruebas que hacen parte de este trámite, así como analizados los informes presentados por los representantes de las entidades públicas comprometidas y, contrastado todo ello con los criterios establecidos, en reciente jurisprudencia, por la Corte Constitucional, respecto al reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez para las víctimas de la violencia, desde ahora advierte la Sala que, dadas las particularidades del presente caso, la intervención del Juez Constitucional se torna necesaria en aras de garantizar la efectividad de los derechos de los que es titular JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO, por las siguientes razones: 7.
En primer lugar, para este Cuerpo Decisorio no existe discusión frente a que el señor CHIMUNJA BUITRAGO, se encuentra en una situación de vulnerabilidad manifiesta, toda vez que se trata de una persona en condición de discapacidad, pues como consecuencia de un «atentado terrorista» acaecido el 27 de junio de 2004, sufrió varias lesiones que afectaron su integridad física generándole paraplejia y otras múltiples patologías relacionados con esa condición. En efecto, así fue consignado en la parte considerativa de la Resolución n.° GNR 106579 del 15 de abril de 2016 emitida por la Gerencia Nacional de Reconocimiento de la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES–[footnoteRef:19], en los siguientes términos: [19: Ver folios 19 a 22 Cuaderno Original Principal de Tutela n.° 1.] «Que revisado el expediente del señor CHIMUNJA BUITRAGO JOHN JAMILTON, ya identificado, se pudo verificar que aportó a la solicitud de reconocimiento pensional los siguientes documentos: - Dictamen de Calificación de pérdida de la capacidad laboral emitida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Huila. - Copia de la Historia Clínica. - Certificación emitida por la Personería Municipal de Algeciras, Huila. - Certificación emitida por la Alcaldía Municipal de Algeciras, Huila. - Declaración de No Pensión. - Copia del documento de identidad.
Que conforme a las normas anteriormente expuestas, y una vez verificado el expediente pensional del peticionario, se pudo establecer que cumple con la totalidad de los documentos requeridos para el reconocimiento de la prestación, razón por la cual se puede concluir que el señor CHIMUNJA BUITRAGO JOHN JAMILTON ya identificado, fue víctima de la violencia a causa de un atentado terrorista el día 27 de junio de 2004» [footnoteRef:20]. [20: Ver folio 20 (anverso).
Ibídem.] Sumado a lo anterior, con la demanda de tutela, se aportaron documentos que dan cuenta de las condiciones en las que actualmente vive el señor JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO en compañía de su progenitora María Nelly Buitrago Ospina[footnoteRef:21], de quien también se predican circunstancias apremiantes de salud, las cuales son verificables de la revisión de los fragmentos de su historia clínica que fueron allegados[footnoteRef:22]. [21: Ver folios 84 y ss.
Ibídem.] [22: Ver folios 80 a 83. Ibídem.] Entonces, como de manera acertada lo indicó el Tribunal a quo, en el presente caso, se está frente a dos sujetos de especial protección constitucional, que obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, como de manera reiterada lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional.
En efecto, ha dicho la Corte al respecto: «Tratándose de sujetos de especial protección, esta Corporación ha sostenido que el amparo reforzado de los sujetos de especial protección constitucional, parte del reconocimiento que el Constituyente de 1991 hizo de la desigualdad formal y real a la que se han visto sometidos históricamente. Así la Constitución Política en su artículo 13 establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados» (C.C.S.T-736/2013). 8.
En segundo lugar, constata la Sala que, si bien, COLPENSIONES en la Resolución n.° GNR 106579 del 15 de abril de 2016 –previamente citada– reconoció que al aquí accionante le asiste el derecho de acceder a la pensión especial de invalidez para víctimas del conflicto armado, regulada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 18 de la Ley 782 de 2002[footnoteRef:23]; lo cierto es que el pago de dicho auxilio fue suspendido, por cuanto, según lo informado por la Gerente Nacional de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones[footnoteRef:24], existe «un punto de litigio» en lo que tiene que ver con la competencia para llevar a cabo el pago y la financiación de la misma; aspecto que se encuentra en proceso de reglamentación por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según lo certificó, en este diligenciamiento, la Asesora de dicha Cartera[footnoteRef:25] y lo ratificó, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Trabajo[footnoteRef:26]. [23: «Artículo 46 modificado por el artículo 18 de la Ley 782 de 2002.
En cumplimiento de su objeto y en desarrollo de sus facultades, la Red de Solidaridad Social atenderá gratuitamente y sin intermediarios a las víctimas de actos a que se refiere el artículo 15, en los términos previstos en los artículos 20 y 23 de la presente ley, los gastos funerarios de las mismas, para proteger a los habitantes contra las consecuencias de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, subsidiará las líneas de crédito a que se refiere el presente título, de conformidad con las reglamentaciones que adopte su Junta Directiva.
Igualmente, podrá cofinanciar los programas que adelanten entidades sin ánimo de lucro, celebrando para este último efecto los contratos a que se refiere el artículo 355 de la Constitución Política y las normas que lo reglamentan, todo en función de la protección y ayuda a los damnificados. Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional.
Los pagos que deban hacerse por razón de los seguros que se contraten se harán con cargo a los recursos de la Red de Solidaridad Social».] [24: Ver folios 126 a 134. Ibídem.] [25: Ver folios 120 a 122. Ibídem.] [26: Ver folios 250 a 253. Ibídem.] Es decir, que lo que impide que el accionante disfrute la prestación especial a la que legalmente tiene derecho dada su calidad de víctima del conflicto armado interno, es una circunstancia atribuible a la administración que se concreta en que ésta –a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público– no ha emitido la reglamentación pertinente mediante la cual se establezca un sistema adecuado de financiamiento para el pago del mencionado auxilio con cargo al Presupuesto General de la Nación, sin afectar los recursos parafiscales que integran el Sistema General de Pensiones y la estabilidad y sostenibilidad financiera de éste.
Al respecto, considera la Sala que la falta de reglamentación no puede constituir una cortapisa para el disfrute de los derechos fundamentales, máxime cuando su titular –como ocurre en el presente caso– es un sujeto de especial protección constitucional (persona discapacitada y víctima de la violencia), criterio nada novedoso, si se tiene en cuenta que de antaño la Corte Constitucional ha señalado que «la ausencia de desarrollo legislativo de los derechos constitucionales no puede significar el aplazamiento o recorte de los derechos que, por su naturaleza, requieren de la actuación de las autoridades públicas para asegurar su cumplimiento [ ].
Lo contrario significaría que la realización de los derechos constitucionales estaría librada a la contingencia de las fuerzas políticas del momento, lo que desdice de su carácter de derechos» (C.C.S.C-1064/2001). 9. En tercer lugar, se advierte que al resolver un caso similar al presente, en el que COLPENSIONES suspendió el pago de la pensión especial de invalidez por víctima del conflicto armado a un ciudadano, bajo el argumento de sostenibilidad o de protección a los recursos parafiscales de la seguridad social, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-587 del 27 de octubre de 2016, señaló que si bien la normatividad aplicable sobre la materia señala claramente a las entidades encargadas tanto de la obligación de reconocimiento como de financiación de la prestación en comento, también reconoció que «por una parte, no existe certeza sobre quién debe proceder a su pago periódico, y por la otra, se han presentado discusiones en relación con el cumplimiento de las dos primeras funciones, en virtud de la posible afectación de rentas parafiscales o que, por destinación legal, participan de la naturaleza parafiscal».
En el cometido de dilucidar la citada problemática, luego de un extenso análisis jurídico y jurisprudencial, el Tribunal Constitucional concluyó: «En mérito de lo expuesto, esta Corporación entiende que es posible darle una lectura a la obligación dispuesta a cargo del Fondo de Solidaridad Pensional, que no controvierta el principio de destinación específica de los recursos de la seguridad social que se encuentran a su cargo, en los términos dispuestos en el artículo 48 de la Constitución Política.
En este sentido, la Sala reitera que en virtud del imperativo legal consagrado en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, la obligación de financiación de la pensión especial de invalidez para las víctimas del conflicto armado se encuentra en cabeza del referido Fondo, solo que, con miras a preservar el contenido del citado mandato constitucional, es preciso que las sumas que se destinen para tal propósito, se manejen a través de una fiducia o de otra modalidad operativa, independiente y distinta de aquella que tiene a su cargo las rentas de las subcuentas de solidaridad y subsistencia, cuya capitalización correrá por cuenta del Presupuesto General de la Nación, a partir de la identificación y desembolso de recursos que realice el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tanto para asegurar una liquidez inmediata que facilite el cumplimiento de dicha obligación, como para preservar su estabilidad y asignación presupuestal hacia el futuro».
En ese sentido, en la parte resolutiva, entre otras determinaciones, ordenó «al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, en un término no mayor a doce meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, y de manera paralela a lo dispuesto en el numeral anterior, proceda a realizar los trámites necesarios para identificar y desembolsar los recursos correspondientes del Presupuesto General de la Nación que permitan financiar, en adelante, la pensión especial de invalidez a favor de las víctimas de la violencia. Esta tarea deberá ser desarrollada de forma coordinada con el Ministerio del Trabajo, para que tales recursos sean asignados a la nueva fiducia cuya creación se ordena, con miras a garantizar la efectividad de la prestación reclamada».
Y en lo que respecta a COLPENSIONES, que fue la entidad directamente accionada, dispuso: «Quinto.- ORDENAR a COLPENSIONES, a través de su representante legal o de quien haga sus veces, que en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a levantar la decisión de dejar en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez a favor del señor J.F.G.P., en los términos descritos por el artículo 46 de la Ley 418 de 1997.
En relación con los pagos periódicos que se efectúen, la citada administradora de pensiones tiene derecho a repetir contra el Fondo de Solidaridad Pensional, a través de la fiducia que se constituya para el manejo de las sumas que se destinen desde el Presupuesto General de la Nación, y que tengan como fin cubrir el capital que demande esta prestación. El deber de reembolso se hará efectivo en el término máximo dispuesto en el numeral 3 de la parte resolutiva de esta sentencia» (Destaca la Sala). 10.
Así las cosas, independientemente de la discusión que pueda existir en relación con qué entidad debe realizar el pago periódico de la «pensión especial de invalidez por víctima del conflicto armado» y con cargo a qué fuente de recursos públicos se financiará el mismo –aspecto este último que, como se indicó en precedencia, está en trámite de reglamentación por las autoridades competentes–, lo cierto es que, los titulares de esa prestación, como el señor JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO, no pueden ver menguado su derecho de acceso efectivo a ese auxilio –que es resultado de una acción afirmativa del Estado para mitigar los efectos nefastos del conflicto armado interno y que tiene íntima relación con el mínimo vital y la vida digna– por controversias institucionales, cuyas consecuencias, el prenombrado no está en la obligación de soportar, más aun tomando en cuenta su condición de sujeto de especial protección constitucional. 11.
En ese sentido, se concluye que fue acertada la orden impartida en el fallo de tutela impugnado, pues la misma, entre otros aspectos, se ciñe a los criterios desarrollados por la Corte Constitucional en la decisión con efectos inter comunis proferida en la Sentencia SU-587 del 27 de octubre de 2016, providencia que por su naturaleza « adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza, certeza del derecho y debido proceso» dado que: «En la práctica jurídica actual, las instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el derecho es dado a los operadores jurídicos a través de normas y reglas jurídicas que no tiene contenidos semánticos únicos.
Por tanto, el derecho es altamente susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o significados que incluso, en ocasiones deriva de la propia ambigüedad del lenguaje. Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, de que haya órganos que permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad» (C.C.S.SU-053/2015). 12.
Por lo anteriormente expuesto al no advertir la Sala reparo alguno en la decisión de tutela de primera instancia, se impartirá confirmación de la sentencia proferida el 27 de febrero de 2017, emitida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva. 13. Finalmente, es oportuno recordar que en el decurso de esta actuación los delegados del Ministerio de Trabajo así como de la Cartera de Hacienda y Crédito Público, informaron que actualmente dichos entes están elaborando de manera conjunta un «Proyecto de Decreto» que reglamentará de manera integral el auxilio vitalicio para aquellas personas con invalidez producida como consecuencia del conflicto armado, en el cual, entre otros aspectos, se definirá la entidad competente para llevar a cabo el respectivo reconocimiento de la prestación, así como el sistema de financiación del pago periódico de la misma.
En ese sentido, la Sala estima conveniente exhortar a las citadas Carteras Ministeriales para que impriman celeridad y eficiencia al referido trámite de reglamentación, toda vez que, en términos de la Corte Constitucional, dado el carácter prestacional de los derechos fundamentales «la progresividad y la necesidad de reglamentación de un derecho no es argumento válido a oponer en contra de su exigibilidad en determinadas circunstancias» (C.C.S.T-680/2003).
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas n.° 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE 1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de febrero de 2017, emitida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
EXHORTAR al Ministerio de Trabajo y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que impriman celeridad y eficiencia al trámite de reglamentación del reconocimiento, pago y financiamiento –entre otros aspectos– de la pensión especial de invalidez para víctimas del conflicto armado, según lo expuesto en la parte considerativa. 3. REMITIR las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 26