Impugnación Tutela 90819 A/. Sonia Rangel Rueda CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1 LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado ponente STP4687-2017 Radicación n° 90819 Acta 97 Bogotá, D. C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecisiete (2017). ASUNTO Procede la Corte a resolver la impugnación presentada por la apoderada de SONIA RANGEL RUEDA, contra el fallo proferido el 9 de febrero del año 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, a través del cual negó por improcedente la tutela contra el Ministerio de Educación Nacional, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo. 1.
ANTECEDENTES Fueron reseñados en el fallo de primera instancia, así: «Manifestó la accionante a través de su apoderada que presentó el 3 de Abril de 2013 solicitud de convalidación de título oficial de “Magister Universitario en profesor de educación secundaria obligatoria y bachillerato, formación profesional y enseñanza de idiomas en la especialidad de familias industriales”, expedido por la Universidad de Castilla la Mancha UCLM, aportando para dicha convalidación los documentos requeridos por el Ministerio de Educación. En el mes de Abril de 2013, la asesora de Ministerio allegó constancia aduciendo que los documentos habían sido radicados; así mismo un mes después se le informó a la accionante el concepto técnico de la evaluación, en el que se negó la convalidación del título obtenido en España como magister y que la convalidación con los programas que había allegado se haría a título de especialista; ante la referida decisión, la tutelante allegó escrito a la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior “CONACES”, en el que daba su aceptación del concepto técnico dado por el par evaluador para obtener la convalidación de su título como especialista, el cual se materializó mediante Resolución No. 10405 del 6 de Agosto de 2013.
Dentro de la resolución anterior la accionante manifestó que se presentó un error en el título obtenido el cual fue convalidado como especialista en la enseñanza de Segunda Lengua y no Especialista en Pedagogía, presentándose el recurso de reposición contra dicha decisión, decisión que se repuso mediante Resolución No. 18192 convalidando el título que la misma quería. Ahora bien, se señaló que la señora Rangel Rueda se encuentra laborando en las Unidades Tecnológicas de Santander desde hace 4 años y requiere la convalidación de su título como Magister en pedagogía y no como Especialista tal y como fue otorgado por el Ministerio de Educación; lo anterior al considerar que la autoridad accionada desconoció la Ley 1611 del 02 de enero de 2013 por medio de la cual se aprueba el “ACUERDO DE RECONOCIMIENTO MUTUO DE TÍTULOS Y GRADOS ACADÉMICOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR UNIVERSITARIA ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DEL REINO DE ESPAÑA”; toda vez que como se reseña en algunos apartes de dicha norma, el programa de postgrado maestría requiere de unos créditos mínimos y una intensidad horaria, los cuales la accionante adujo haber cumplido a cabalidad con el master universitario realizado en España, lo que conllevaría a la convalidación irrefutable de su título de Maestría en Colombia.
De lo anterior el Ministerio de Educación el 12 de enero de 2016 se pronunció respecto de la inquietud manifestada por la accionante, expresando que “En el recurso de reposición ejercido por la convalidante nunca expresó su inconformidad sobre el nivel de formación al cual le convalidaron”; sin embargo, estimó que sus derechos se encuentran vulnerados con dicha determinación, pues reúne todos los presupuestos para que su título sea convalidado como maestría, omitiéndose por parte de la autoridad accionada la norma establecida por este tipo de controversias.
Finalmente indicó la accionante que para poder seguir en la Institución educativa como docente, requiere de la homologación del título obtenido en España como Magister y no como Especialista, como requisito en el programa de acreditación que se lleva a cabo en el claustro universitario. Por todo lo reseñado, solicitó el amparo de sus derechos y como consecuencia se ordene al Ministerio de Educación que convalide y reconozca todos los efectos académicos y legales en Colombia del título de Maestría en pedagogía otorgado por la Universidad de Castilla la Mancha UCLM».
2. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga negó la acción de tutela deprecada. Los argumentos para sustentar su decisión se resumen como sigue: 1. En los actos administrativos particulares y concretos objeto de reproche constitucional no se prevé la presencia de la violación de derechos fundamentales e inminencia de un perjuicio irremediable. 2.
El proceso administrativo surtido por parte del Ministerio de Educación para la convalidación del título obtenido en España por la accionante se encuentra acorde con la legislación interna que la regula. 2.1 La convalidación tuvo soporte en la documentación aportada por la demandante al Ministerio de Educación Nacional, y sobre la cual se emitió concepto académico que una vez comunicado fue aceptado expresamente por la señora RANGEL RUEDA, sin reparo alguno. 2.2.
Con base en la aceptación de la solicitante, la accionada profirió la resolución 10405 del 6 de agosto de 2013, contra la cual aquella formuló recurso de reposición resuelto por el Ministerio de Educación mediante la resolución 18192 del 17 de diciembre de 2013, circunstancia que evidencia el agotamiento de los recursos que la ley otorga. 2.3 La Petición del mes de noviembre de 2015, fue resuelta mediante comunicación del 12 de enero de 2016 indicándosele que en el recurso de reposición nunca se hizo manifestación de inconformismo sobre el nivel de formación obtenido de la convalidación, razón por la cual no tienen vocación de mérito las razones esbozadas sobre la presunta vulneración del derecho al debido proceso. 3.
No se demostró la afectación inminente que le genera el acto administrativo proferido por la entidad accionada, y además se desconoció el principio de inmediatez, pues solo después de 3 años de proferida la resolución es que considera le fueron violados sus derechos, sin que se explique la mora para acudir a los mecanismos legales y constitucionales.
3. LA IMPUGNACIÓN Inconforme, la apoderada de la accionante impugnó la anterior determinación, con fundamento en similares argumentos a los que dieron soporte a su escrito introductor, haciendo énfasis en el perjuicio irremediable al que se expone la señora por el error en la resolución de la homologación dispuesta por la accionada. 4. CONSIDERACIONES 1.
De conformidad con lo establecido por los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga. 2. Toda persona tiene la potestad de promover acción de tutela en los términos del artículo 86 de la Constitución Política con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o si existiendo, se utiliza como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.
En el caso sub exámine, la queja constitucional del libelista dice relación con los actos administrativos proferidos por el Ministerio de Educación Nacional, por medio de los cuales se resolvió su solicitud de homologación del título profesional de postgrado otorgado a la recurrente por la Universidad de España. Según la accionante, dichas actuaciones desconocen el debido proceso y resultan transgresores de sus derechos en tanto la exponen al riesgo inminente de perder su empleo. 3.1.
Al respecto, de entrada advierte la Sala que se procederá a confirmar el fallo objeto de impugnación, en tanto no se observa de qué forma las decisiones de la autoridad accionada generan la alegada vulneración de derechos de la actora, y menos aun, un perjuicio irremediable, evento único en el cual la petición de amparo se tornaría viable en un caso como el particular al no poderse predicar la existencia de otros medios de defensa judicial, puesto que la resolución cuestionada se encuentra debidamente ejecutoriada y vencido el término para demandar su control de legalidad.
Sobre el tópico sostuvo la Corte Constitucional en sentencia T-796 de 2011: “Desde su jurisprudencia inicial la Corte Constitucional al pronunciarse sobre el alcance de estas disposiciones ha señalado que una de las características más importantes de la acción de tutela es su carácter subsidiario y residual. Es decir, no procede como un mecanismo alterno de defensa judicial y no puede convertirse en un instrumento adicional o supletorio al que se puede acudir cuando se han dejado de ejercer los medios ordinarios de defensa en su oportunidad, o cuando se ejercieron extemporáneamente, o para obtener un pronunciamiento con mayor prontitud sin el agotamiento de las instancias ordinarias dentro de la jurisdicción correspondiente.
Ahora bien, de la interpretación sistemática de los preceptos antes reseñados la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la simple existencia de otro medio de defensa no torna en improcedente la tutela, sino que el mismo debe ser idóneo y eficaz para deparar protección a los concretos intereses de quien acude a los mismos. Por esta razón en cada caso particular, el juez constitucional debe hacer un análisis ponderado y razonable en cuanto al medio alternativo de defensa.
En lo relativo a la idoneidad y eficacia del instrumento judicial ordinario, la Corte ha expresado enfáticamente que es “deber del juez de tutela examinar si la controversia puesta a su consideración (i) puede ser ventilada a través de otros mecanismos judiciales y (ii) si a pesar de existir formalmente, aquellos son o no suficientes para proveer una respuesta material y efectiva a la disputa puesta a su consideración.” Por consiguiente, “no es suficiente, para excluir la tutela, la mera existencia formal de otro procedimiento o trámite de carácter judicial.
Para que ello ocurra es indispensable que ese mecanismo sea idóneo y eficaz, con miras a lograr la finalidad específica de brindar inmediata y plena protección a los derechos fundamentales, de modo que su utilización asegure los efectos que se lograrían con la acción de tutela. No podría oponerse un medio judicial que colocara al afectado en la situación de tener que esperar por varios años mientras sus derechos fundamentales están siendo violados.” La regla general de procedencia de la acción de tutela antes reseñada es aplicable igualmente a los actos administrativos, pues por regla general para controvertir las decisiones adoptadas por la Administración resultan idóneas y eficaces las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Solamente ante situaciones excepcionales, el medio ordinario de defensa judicial puede ser desplazado por la acción de tutela como mecanismo transitorio. Así mismo, las disposiciones antes trascritas establecen una excepción al carácter residual o subsidiario de la acción de tutela, precisamente cuando se acude a la garantía constitucional como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, en esos casos no es necesario demostrar que el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial o que éste no es tan idóneo o eficaz como la acción de tutela, sino que el actor debe acreditar el perjuicio irremediable, como ha sostenido esta Corporación “ese fue precisamente el requisito impuesto por el Constituyente y no puede ni la Corte, ni ningún otro juez, pasarlo inadvertido”.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que el concepto de perjuicio irremediable no es susceptible de una definición legal o reglamentaria, porque se trata de un “concepto abierto” que debe ser precisado por el juez en cada caso concreto, y a su vez permite al funcionario judicial “darle contenido y sentido a su tarea de protección efectiva de los derechos fundamentales y ser el punto de confluencia del derecho y la realidad, de cuya adecuada interrelación depende la justicia de su decisión”.
Por lo tanto es el juez de tutela en cada caso concreto el que debe apreciar si de las circunstancias fácticas que dan origen a la acción es posible deducir o no la existencia de un perjuicio irremediable. No obstante, esta Corporación en diversas oportunidades ha intentado precisar el alcance de la figura mediante la definición de los elementos que la configuran, un esfuerzo notable en ese sentido lo constituye la sentencia T-225 de 1993.
En esa oportunidad se sostuvo: Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados. Con respecto al término "amenaza" es conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada.
La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral. Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente. A). El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente".
Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada.
Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.
En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia. B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.
Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.
Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la oportunidad de la urgencia. C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.
Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
Esta caracterización del perjuicio irremediable, que gravita en torno a su inminencia, gravedad y urgencia, ha sido reiterada en numerosas oportunidades por distintas salas de revisión, sin embargo, como antes se sostuvo, en cada caso concreto debe el juez de tutela ponderar si los anteriores elementos caracterizadores del perjuicio irremediable están presentes.
En esa medida resulta relevante examinar algunos de los criterios interpretativos desarrollados por la jurisprudencia constitucional en torna a la figura en estudio: Se ha sostenido en distintas oportunidades que cuando la acción de tutela es interpuesta por un sujeto de especial protección constitucional, tales como madres cabeza de familia, mujeres trabajadoras embarazadas, discapacitados o personas de la tercera edad, el concepto de perjuicio irremediable debe ser entendido en forma mucho más amplia “para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad”, en estos casos debe tomar en consideración no solo las circunstancias personales del actor en el caso concreto, sino también “las características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada”. · Se ha afirmado que existe un perjuicio irremediable cuando se trata de derechos fundamentales cuyo ejercicio está delimitado temporalmente por la Constitución, por ejemplo, el derecho a la representación política o el derecho a ser elegido miembro de corporaciones públicas, porque en estos casos “[c]ada día que pasa equivale a la imposibilidad absoluta de ejercer la representación de quienes votaron para elegir a una persona para que los represente en una corporación pública”. · Del mismo modo se ha argumentado que la imposición de una sanción disciplinaria que conlleva la imposibilidad jurídica para el afectado de acceder al ejercicio de cargos públicos puede ocasionar un perjuicio irremediable en ciertos eventos. · También se ha deducido la existencia de un perjuicio irremediable en aquellos casos de afectación grave y evidente del derecho a la libertad individual, cuando la persona privada de la libertad decide instaurar una acción de revisión con base en un fallo ejecutoriado mediante el cual se establece la responsabilidad penal de otra persona por los mismos hechos por los cuales fue condenado.
De los criterios anteriores es posible inferir que la jurisprudencia constitucional, si bien ha sostenido de manera reiterada que al juez del caso concreto corresponde apreciar la existencia de un perjuicio irremediable, ha ligado de manera reiterada este concepto al ejercicio de la acción de tutela por ciertos sujetos de características particulares –los sujetos de especial protección constitucional- o a la protección de ciertos derechos –tales como el derecho al ejercicio de cargos y funciones públicas o el derecho a la libertad personal-.
Relación que encuentra justificación en la necesidad de adoptar medidas urgentes e impostergables para la defensa de los sujetos de especial protección constitucional, por una parte, y en segundo lugar en el carácter temporal del goce de ciertos derechos fundamentales, pues en algunos casos la tardanza en su protección haría nugatorio su ejercicio, por estar condicionados a términos constitucional o legalmente establecidos, o en otros eventos, permitir la prolongación de su afectación configura un perjuicio grave e injustificado para su titular”. 3.2.
Con fundamento en lo anterior la Sala, insístase, no ve de qué forma se está causando al accionante, quien tampoco lo demostró, un perjuicio irremediable con el hecho de que las Unidades Tecnológicas de Santander para lograr la acreditación ante el Ministerio de Educación solo esté contratando Magister, máxime cuando conforme con la certificación aportada se advierte una situación completamente contraria, que si bien indica variaciones remunerativas, no se acredita que ellas estén determinadas por la homologación dispuesta en la resolución que aquí se censura, al punto que incluso a la fecha se encuentra vigente el contrato celebrado entre la señora RANGEL RUEDA y las Unidades Tecnológicas de Santander (UTS). 3.3.
Claro es para la Sala, que el término elemental de inminencia como estructurante del perjuicio irremediable, conforme el referente jurisprudencial trascrito, determina la necesidad de mirar la causa que la produce, y para el asunto sub exámine se tiene que aquella no es precisamente el acto administrativo motivo de censura sino el desinterés y descuido de la accionante por demandar la legalidad de la decisión administrativa dentro del término legal dispuesto por el legislador. 4.
Lo anterior sin perder de vista que la firmeza del acto administrativo que hoy pretende censurar por este excepcional medio constitucional, no obedeció a violación del debido proceso administrativo por parte de la entidad accionada, pues claro es que, respecto del mismo la accionante agotó la vía gubernativa formulando los recursos que contra aquel procedían, los cuales fueron resueltos adquiriendo firmeza dicha decisión. Situación distinta es que por negligencia o desidia, se haya dejado de recurrir a la jurisdicción contencioso administrativa a demandar la legalidad de la resolución, y ahora se pretenda por medio de esta acción de tutela revivir los términos legales fenecidos para ello. 5.
Por manera que y según se anunció en un comienzo, al no observarse la alegada violación de derechos, una circunstancia apremiante que torne imperioso dispensar una protección transitoria, ni tampoco un proceder reprochable por la vía constitucional de la autoridad accionada, se confirmará lo decidido en primera instancia. * * * * * * En razón de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión en Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero-.
CONFIRMAR el fallo recurrido. Segundo-. Notificar esta decisión en la forma prevista por el Decreto 2591 de 1991. Tercero.-. Remitir el asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ Magistrado EYDER PATIÑO CABRERA Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria �� Folios 101 a 104 Cdno Trbunal PAGE 16