CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación No. 90649 FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO MAGISTRADO PONENTE STP4188-2017 Radicación No. 90649 Acta No. 091 Bogotá, D.C., marzo veintitrés (23) de dos mil diecisiete (2017). 1. VISTOS: Procede esta Sala a resolver el recurso interpuesto por el apoderado del ciudadano RAÚL GARAVITO ARDILA, frente a la sentencia proferida el 06 febrero del año en curso por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, a través de la cual negó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, salud, seguridad social, dignidad humana y mínimo vital.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN: 1. El apoderado del señor RAÚL GARAVITO ARDILA, puso de presente que su poderdante se vinculó por concurso de méritos en el año de 1988 al Instituto de la Reforma Agraria (Incora), ocupando el cargo de Técnico Administrativo Código 3124 Grado 16, entidad que posteriormente se transformó en el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder). 2.
Agregó que como su poderdante desarrolló labores sindicales, fue víctima de desplazamiento forzado del municipio de Tame (Arauca) por parte del grupo armado al margen de la ley denominado Bloque Vencedores de Arauca perteneciente a las Autodefensas Unidas de Colombia. 3. Indicó que el INCODER hacía el rededor de un año inicio proceso de liquidación, designándose para tal efecto al Agente Liquidador Muauro Pelta Cerón, quien al advertir que su poderdante estaba amparado por el fuero sindical, según su concepto “dicha figura se extinguiría hasta tanto no mediara orden judicial o se culminara con el proceso de liquidación del Instituto”. 4.
Precisó que dentro del proceso liquidatorio, el Decreto 1859 de 2016 determinó la creación de un encargo fiduciario con la Fiduciaria S.A., por medio del cual asumiría las responsabilidades laborales y demás del Incoder, por lo que se entendía que el proceso de liquidación aún no había finalizado y por el contrario persisten algunas obligaciones. 5.
Indicó que su asistido acudió a la Defensoría del Pueblo, regional Risaralda, a exponer su caso basado en su condición de desplazado, padre cabeza de familia y aforado sindical, para que le explicaran su situación jurídica y le protegieran sus derechos fundamentales, pero no obtuvo una respuesta satisfactoria. 6. Finalmente, señaló que mediante oficio No. 20162138014 del 18 de agosto de 2016, el Agente Liquidador le comunicó que: “mediante el Decreto No. 1193 del 21 de julio de 2016, ‘Por el cual se suprimen unos empleos de la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER – en Liquidación, y se dictan otras disposiciones’, se dispone la supresión del empleo Técnico Administrativo 3124 16, el cual usted desempeña con derechos de carrera.
Así mismo, le informó que la Administración analizó las plantas de personal de las agencias ANT y ADR, en las cuales no se encontró empleo igual o equivalente vacante para su incorporación, razón por la cual se procederá su retiro una vez se cumpla una de las condiciones previstas en el artículo 2º del Decreto 1193 de 2016, que al respecto señaló: ‘En defensa de la garantía constituida por el fuero sindical, los siguientes empleos se mantendrán temporalmente en la planta de personal del INCODER en liquidación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento del fuero sindical, o hasta el vencimiento del término de este fuero contemplado en la ley o en los estatutos, o hasta la terminación del proceso en liquidación’ ”. 7.
Debido a que el señor RAÚL GARAVITO ARDILA consideró que con la comunicación referenciada el Agente Liquidador del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), le estaba vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso, salud, seguridad social, dignidad humana y mínimo vital, por intermedio de un profesional del derecho acudió al juez de tutela en procura de amparo de los mismos, máxime cuando dio por terminado el vínculo laboral con esa entidad argumentando que el proceso de liquidación había finiquitado.
Motivo por el cual solicitó se ordenara al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural iniciar con el trámite de incorporación de su poderdante en la Agencia Nacional de Tierras, en la Agencia Nacional de Desarrollo Rural, o en alguna de las entidades adscritas a la citada Cartera Ministerial. TRÁMITE DE LA ACCIÓN: 1. El Tribunal Superior competente admitió la demanda de tutela y ordenó comunicar lo pertinente a las entidades a que hizo referencia el demandante en la petición de amparo. 2.
El Coordinador del Grupo de Atención de Procesos Judiciales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solicitó fuera desvinculado del presente asunto, porque no estaba facultado para tomar las decisiones referidas a los hechos que dieron origen a la acción de tutela instaurada por el accionante, pues éstas deben ser proferidas por el INCODER en Liquidación y/o la Fiduprevisora S.A., debido a la constitución de un patrimonio autónomo, con el fin de continuar realizando la representación judicial en los procesos que tengan origen en asuntos netamente administrativos y/o labores con ocasión del proceso liquidatorio del INCODER. 3.
Con similares argumentos se pronunció, quien representó los intereses de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR. 4. La jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, consideró que se debía declarar improcedente la acción de tutela porque no encontró de qué manera haya vulnerado algún derecho que deba proteger el juez de tutela.
Además, consideró que frente a los actos administrativos expedidor por el INCODER en Liquidación, no tenía injerencia de ninguna índole, y sobre esos pronunciamientos existía un control de legalidad previsto en la Ley 1437 de 2011, mediante el uso de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según corresponda, el cual no ha sido utilizado por el demandante. 5.
Quienes representaron los intereses de la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas, señalaron que si bien el accionante estaba reconocido como víctima por el hecho victimizante de desplazamiento forzado desde el 04 de noviembre de 2008, también lo era que una vez realizada la “ medición de carencias ” prevista en el Decreto 1084 de 2015, que tiene como finalidad establecer la necesidades de la víctimas y sus hogares a través de la constatación del goce efectivo de los componentes de la subsistencia, por medio de la identificación de su situación real y actual con base en fuentes de información recientes donde haya tenido participación algún miembro del hogar, pudo establecer que mediante acto administrativo No. 0600120150040098 de 2015, el hogar del accionante “no presentó carencias”.
Decisión que notificada al interesado no fue objeto de recurso alguno. 6. El doctor Víctor Hugo Gallego Ruiz, Asesor Jurídico de la Comisión Nacional del Servicio Civil, consideró que la acción de tutela resultaba improcedente porque el actor contaba con otros medios de defensa para sacar avante sus pretensiones, como era la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, toda vez que lo perseguido por el demandante estaba encaminado a atacar la legalidad de las actuaciones administrativas adelantadas por el INCODER, las cuales comportaban situaciones jurídicas de carácter personal.
Finalmente indicó que demostrado estaba la falta de legitimidad por pasiva en lo que respectaba a la CNSC, y por consiguiente la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales del accionante, como quiera que era responsabilidad directa del INCODER el manejo de la planta de personal y lo relacionado a la supresión de cargos, como el caso en estudio. 7.
El apoderado del Patrimonio Autónomo Remanente del Incoder en Liquidación, informó que mediante decreto 2365 de diciembre 07 de 2015, el Gobierno Nacional ordenó al supresión y liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder. Proceso liquidatorio que culminó el 06 de diciembre de 2016 y como consecuencia de ello, esa entidad dejó de ser sujeto de derechos y obligaciones.
Agregó que en cumplimiento de los dispuesto en el artículo 3º del Decreto 1850 de 2016, el Incoder en Liquidación, el 05 de diciembre de esa misma anualidad suscribió un contrato de fiducia mercantil con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A., a través de la cual se constituyó el fideicomiso denominado Patrimonio Autónomo de Remanentes Incoder en Liquidación, respecto del cual ella actúa única y exclusivamente como administrador y vocero, entre otras, con el fin de continuar realizando la representación judicial en los procesos que tengan origen en asuntos meramente administrativos y/o laborales con ocasión del proceso liquidatorio del Incoder.
Indicó que en los términos establecidos en los artículos 19 y 20 del Decreto 2365 de 2015, existía un mandato legal que obligaba al Incoder a terminar todo vínculo con el accionante al 06 de diciembre de 2016. De otra parte consideró que la parte actora contaba con otros medios de defensa judicial para sacar avante sus pretensiones, como era la acción laboral a través de la cual se podían exponer las pretensiones relativas a una incorporación y, las decisiones tomadas por el Incoder eran susceptibles de los recursos en la vía gubernativa y adicionalmente, demandables por la vía de la nulidad y el restablecimiento del derecho.
Finalmente, informó que actualmente cursaba un proceso de levantamiento de fuero sindical entre las partes que integran el contradictorio en esta causa, el cual determinará lo pertinente para el caso en estudio. A la respuesta anexó copia de la comunicación fechada 05 de diciembre de 2016, a través de la cual, el Agente Liquidador del Incoder, le informó al accionante que: “…en desarrollo de lo estipulado en el artículo 29 del Decreto Ley 760 de 2005 le asiste el derecho de optar por percibir la indemnización de que trata el Parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, reglamentada en el artículo 2.211.2.5 del Decreto 1083 de 2015, o por ser reincorporado en un empleo de carrera igual o equivalente el suprimido en otras entidades de la Rama Ejecutiva.
Conforme a lo anterior, debe manifestar su decisión de optar por la indemnización o por la reincorporación en escrito dirigido al liquidador, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de recibo de la presente comunicación. En el evento en que no manifieste su decisión dentro del precitado término, se entenderá que optó por la indemnización según lo previsto en el artículo 30 del Decreto-Ley 760 de 2005”.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: La Corporación Judicial competente previo el estudio del acervo probatorio y la jurisprudencia de la Corte Constitucional que consideró aplicable al caso, resolvió declarar improcedente el amparo solicitado porque como la queja estaba dirigida contra los actos administrativos a través de los cuales se ordenó la supresión del Incoder y se eliminó el cargo de Técnico Administrativo que ostentaba el aquí accionante, éste contaba con otros mecanismos de defensa judicial para sacar avante sus pretensiones, esto es, los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de simple nulidad previstos en el Código Contencioso Administrativo.
Además, tal como lo puso de presente el apoderado del Patrimonio Autónomo Remanente del Incoder en Liquidación, podía recurrir a la justicia ordinaria laboral para demandar su derecho al fuero sindical. LA IMPUGNACIÓN: Inconforme con la sentencia del Tribunal a quo, el apoderado del señor RAÚL GARAVITO ARDILA lo recurrió y solicitó su revocatoria, alegando que los medios de defensa judicial que tenía su alcance no eran “de reacción inmediata como si lo es la acción constitucional de tutela ”.
Además, no requirió protección dada sus condiciones sindicales, sino porque su núcleo familiar se encontraba en precarias condiciones de alimentación, salud y todas las necesidades por no tener un salario. CONSIDERACIONES DE LA CORTE: 1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 2.
El derecho fundamental al debido proceso administrativo es un conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, entre las cuales y a disposición de las personas se encuentran los recursos para que éstas puedan defenderse de los posibles desaciertos de la administración, bien sea por irregularidad formal, injusticia o inconveniencia y que al usarlos dan inicio a la denominada vía gubernativa, a fin de permitir a la autoridad respectiva la corrección de sus propios actos mediante su modificación, aclaración o revocatoria, y, para garantizar a los administrados sus derechos sin tener que acudir a la instancia judicial.
Existe, además, la necesidad de agotar dicha vía administrativa como un requisito previo, establecido por la ley, para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual implica su debido agotamiento como requisito indispensable para el ejercicio, en los casos de ley, del derecho fundamental al libre acceso a la justicia. 3. Es indiscutible que la demanda de tutela presentada por el apoderado del ciudadano RAÚL GARAVITO ARDILA la dirige, en últimas, a que por vía de este excepcional mecanismo de protección, el Agente Liquidador del el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), revoque o modifique la decisión a través de la cual dio por terminado el vínculo laboral de carrera administrativa que tenía con esa entidad. 4.
Empero en el presente caso la Sala no vislumbra cómo la autoridad accionada hubiera quebrantado derecho fundamental alguno al libelista, si se tiene en cuenta que demostrado está que mediante comunicación fechada 18 de agosto de 2016, con fundamento en las previsiones establecidas en el Decreto 1193 de 2016, “Por el cual se suprimen unos empleos de la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER – en Liquidación, y se dictan otras disposiciones ”, le comunicó las razones por las cuales a partir del 06 de diciembre de esa misma anualidad se procedería a su retiro, sin que el actor hubiere manifestado inconformidad frente a esa decisión. Circunstancia que, a primera vista, aleja el proceder de la entidad demandada de ser arbitrario o caprichoso que atente contra los derechos fundamentales del actor, toda vez que demostrado está que actuó dentro de los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico, no siéndole posible hacer distinciones donde la ley no consagra.
Además, en los términos señalados en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo, los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de esa especialidad. 5. En este punto precisa la Sala que de conformidad con el inciso 4° del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela “ Solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
En el mismo sentido, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 “ Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política ”, dispuso: “La acción de tutela no procederá (…) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.” En virtud de las disposiciones indicadas, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela se funda en el principio de subsidiariedad, es decir, por regla general, la solicitud de amparo sólo procede cuando el accionante haya agotado oportunamente todos y cada uno de los recursos o medios de defensa judiciales previstos por el legislador para obtener la protección de los derechos presuntamente vulnerados. 6.
Lo anterior, le sirve a la Sala para afirmar que la pretensión elevada por el apoderado del señor RAÚL GARAVITO ARDILA resulta improcedente al existir procedimientos normales expeditos para proteger los derechos fundamentales que dice están siendo vulnerados por la entidad accionada, circunstancia que elimina la viabilidad de la acción de tutela puesto que ésta sólo puede ser utilizada, como ya se dijo, ante la carencia de mecanismos ordinarios. 7.
Afirmación que cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que como la pretensión del aquí accionante tiene que ver con el acto administrativo a través del cual el Agente Liquidador del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), le comunicó el retiro de esa entidad y tácitamente frente a lo previsto en los Decretos 2365 de 2016 y 1193 de 2016, a través de los cuales el Gobierno Nacional ordenó la liquidación del Incoder y suprimió, entre otros, el cargo de Técnico Administrativo Código 3124 Grado 16, que ocupada RAÚL GARAVITO ARDILA en esa entidad, respectivamente, cuenta con otros medios de defensa judicial para sacar avante sus pretensiones.
En efecto: si a bien lo tiene, el ciudadano referenciado con los argumentos que pretende hacer valer ante el Juez de tutela puede incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instancia ésta en la que además conforme a las previsiones establecidas en el Código Contencioso Administrativo, cuenta con la posibilidad de reclamar la suspensión provisional de la decisión que dice atenta contra sus derechos fundamentales, constituyéndose así en el medio idóneo para controvertir el acto administrativo proferido por la entidad demandada. 8.
De otra parte, precisa la Sala que la alternativa de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa impide al juez de tutela intervenir en el asunto objeto del sub júdice, porque como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional (ST-766 de 2006): En términos normativos y de la jurisprudencia, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones creadas por actos u omisiones que impliquen vulneración o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces, para lograr la protección del derecho presuntamente amenazado.
“(…) “De otro lado, en el presente asunto no se configura el perjuicio irremediable, porque (…) el peticionario podría obtener la suspensión provisional de los actos censurados sin perjuicio de la eventual nulidad. De tal forma, resulta improcedente conceder el amparo, al haberse podido acudir a otro mecanismo de defensa judicial considerado eficaz para reclamar ante la jurisdicción especializada, como lo ha reiterado esta corporación: “ la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos. 9.
Así, pues, la acción de tutela resulta manifiestamente improcedente porque lejos está de ser concebida como un procedimiento alternativo de los medios judiciales que la ley establece para la protección de los derechos fundamentales de las partes que intervienen en un proceso, criterio nada novedoso si se tiene en cuenta que la jurisprudencia nacional sobre el tema puesto a consideración del juez de tutela señaló que …es claro que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las posibilidades de protección judicial.
Lo que la norma legal permite, aunque no haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la jurisdicción especializada. De las precedentes consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos administrativos, el juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada como una autorización de la ley para sustituir al Contencioso Administrativo en la definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos provisionalmente pues ello representaría invadir el ámbito constitucional de dicha jurisdicción. De allí los precisos términos usados por el legislador para definir el objeto al que ha de circunscribirse la orden judicial para el evento en que prospere la solicitud de tutela transitoria.
(CC. ST-203 de 1993). 10. Como surge de la interpretación del artículo 86 de la Carta Política, cuando se configure la existencia inminente de un perjuicio irremediable frente a los derechos constitucionales afectados o amenazados, en términos tales que aún existiendo un canal de protección judicial -ordinario- idóneo para protegerlos, la decisión de esta autoridad podría resultar inútil o tardía, habría lugar a la tutela.
Para el efecto resulta pertinente recordar que la Corte Constitucional ha establecido los requisitos que se deben cumplir para que el perjuicio mencionado permita la intervención inmediata del juez de tutela, definición que se ha reiterado en varios pronunciamientos, entre ellos, en el siguiente (CC ST-823 de 1999): Se entiende por irremediable el daño para cuya reparación no existe medio o instrumento.
Es el daño o perjuicio que una vez se produce, no permite retrotraer las circunstancias al estado anterior a la vulneración del derecho. El legislador abandonó la teoría del daño no resarcible económicamente, que en oportunidades se ha sostenido, en especial para considerar algunos elementos del perjuicio moral. Se ha considerado, por intérpretes de la norma, que su redacción adolece de defecto al afirmar que el dicho perjuicio irremediable sería aquél no reparable en su integridad, mediante indemnización, interpretación equivocada porque abandona la manifestación expresa y literal de la ley.
Se trata de daños como la pérdida de la vida, o la integridad personal, que pudiendo ser indemnizados totalmente en sus efectos materiales y morales, no puede recuperarse por ningún medio. (subrayas fuera del texto). No obstante, lo cierto es que en este caso el perjuicio irremediable no pasa de ser una simple afirmación del aquí accionante, sin respaldo probatorio alguno, por lo cual el mecanismo de amparo no procede ni siquiera de forma transitoria, si se tiene en cuenta que de la comunicación enviada al señor RAÚL GARAVITO ARDILA por parte del Agente Liquidador del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder (fls. 96 y 97 c. Tribunal), se infiere que optó por recibir la indemnización a que hace referencia el parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, reglamentada por el Decreto 1083 de 2015. 11.
Así pues, al no estar acreditado la presunta vulneración de los derechos fundamentales a que hizo referencia el apoderad del libelista, la solicitud de amparo, resulta improcedente, especialmente cuando demostrado está que cuenta con otros medios de defensa judiciales para sacar avante sus pretensiones. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. Confirmar la sentencia proferida el 06 de febrero de 2017 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira. Y, 2. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE: FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 8 2