CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 72.554 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1 GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ MAGISTRADO PONENTE STP4132-2014 Radicación n° 72554 Acta No. 96. Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014). VISTOS Decide la Sala la impugnación presentada por el accionante GONZALO GUIZADO ALVARAN, en calidad de presidente y representante legal de la Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Públicos Complementarios -ANTHOC-, frente al fallo proferido el 14 de febrero hogaño por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Buga, mediante el cual le negó la tutela instaurada en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación y la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, por la presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, vida digna, igualdad y seguridad social de sus asociados; trámite que se hizo extensivo al Ministerio de Salud, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Secretaría Municipal de Salud de Cartago Valle y a la ESE Hospital Departamental de esa misma localidad.
ANTECEDENTES I
HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Los hechos que motivaron la solicitud de amparo constitucional, fueron reseñados por el a quo de la forma como sigue: Indica la accionante (sic) GONZALO GUIZADO ALVARAN, presidente y representante legal de la Asociación Sindical “ANTHOC”, básicamente que acude a la intervención del Juez Constitucional, con el propósito de evitar la inminente liquidación del Hospital Departamental de Cartago Valle, por parte de la Gobernación del Valle.
Precisa el accionante que ante el déficit acumulado que presenta la actualidad la Hospital Departamental de Cartago Valle, fue declarado por la Superintendencia de Salud en riesgo alto, por lo tanto y de acuerdo a los artículo (sic) 80, 81 y 82 de la Ley 1438 de 2011, se adoptó los programas de saneamiento fiscal y financiero con sujeción a los parámetros generales definidos por el Ministerio de Hacienda, que fueron desarrollados mediante guía metodológica elaborada por el referido Ministerio, en ejercicio de la (sic) competencias otorgadas por el artículo 8 de la ley 1608 de 2013.
Precisa el actor que en el marco de lo previsto en el artículo 81 de la ley 1438 de 2011 el Hospital Departamental de Cartago Valle, estando dentro del término legal, formuló y entrego a la Secretaría Departamental de Salud, el programa de saneamiento fiscal y financiero, que ordenaba la ley, programa que fue aprobado mediante acuerdo de junta directiva, del Hospital Departamental el 14 de agosto del año 2013 y adoptada por la ESE mediante resolución número 509 del 20 de agosto de 2013, conforme a las facultades otorgadas por la Junta.
Indica el accionante que de conformidad con el artículo 3 del decreto 1141 de 2013, en desarrollo de los dispuesto en el artículo 81 de la ley 1438 de 2011 y para efectos de los dispuesto en el artículo 8 de la ley 1608 de 2013 el programa saneamiento fiscal y financiero adoptado por las empresas sociales del estado deben ser presentados para su viabilidad, ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por parte del Gobernador o Alcalde Distrital.
Expresa el libelista que ante el paso del tiempo y sin recibir noticias del trámite dado al programa de saneamiento fiscal y financiero el gerente del Hospital Departamental de Cartago, envió oficio al Ministro de Hacienda, solicitando pronunciamiento de fondo, acerca de la viabilidad financiera del Hospital y el Ministro no dio repuesta y en su lugar la doctora ANA LUCIA VILLA Directora de apoyo fiscal del Ministerio, remitió oficio en el que manifiesta que el Hospital de Cartago no cumple con la metodología determinada en la ley, razón por la cual oficio a la Superintendencia Nacional de Salud, para que inicie proceso de intervención, obedeciendo esta decisión a que la Gobernación en cabeza del Secretario de Salud, no envió el documento completo, hecho que atribuye a error de forma según oficios que se anexo al escrito.
En atención a lo expuesto y para el día 19 de diciembre de 2013 la Gerencia del Hospital Departamental de Cartago envió oficio a la doctora Ana Lucia con el fin de que explicara si efectivamente la Gobernación del Valle corrigió la omisión reconocida en el oficio 594013 del 21 de noviembre de 2013 y el tramite dado a la referida petición, sin que hasta la fecha se haya obtenido respuesta alguna.
Indica el libelista que tiene conocimiento que la Gobernación del Valle, no envió los documentos para que el Ministerio de Hacienda revise el programa de saneamiento Fiscal elaborado adoptado (sic) por el Hospital Departamental de Cartago Valle, precisando que ante esta omisión fueron informados por la Gerencia del Hospital, que pese a presentarse en los diferentes organismos del estado el programa de saneamiento fiscal, el Ministerio de Hacienda Dirección de Apoyo Fiscal de volvió (sic) el señalado programa indicando que era inviable el mismo.
Señala el accionante que mientras el Secretario de Salud se niega a enviar el programa de saneamiento fiscal al Ministerio de Salud, tramita en asocio con el Gobernador del Valle, ante la Asamblea Departamental la ordenanza, mediante la cual se autoriza al Gobernador adelantar el proceso de transformación de la organización de la red de servicios de salud del Departamento del Valle del Cauca, proyecto el cual tiene establecido fusionar los hospitales de nivel 1 y 2 de la ciudad de Cartago.
Argumental el accionante que es conocido que la Gobernación del Valle del Cauca, en su propuesta de Red, fortalece los hospitales de nivel II de las ciudades de Tuluá y Zarzal, que igualmente tiene problemas financieros similares al de Cartago y aun así los considera viables, señalando que en el trámite de la ordenanza no se analizó el artículo 7 de la ley 819 de 2013.
Precisa el accionante que los trabajadores no han visto en el texto de la ordenanza No, 381 de octubre 30 de 2013, involucrados dineros para atender los costos laborales de la decisión tomada, tampoco conocen de lo que sus trabajos. Finalmente precisa el accionante invoca la presente acción constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, dado a que con la liquidación del Hospital de Cartago, se pone en riesgo sus empleos, del cual se deriva el sustentó de los trabajadores, sin darle previamente el Ministerio de Hacienda la oportunidad de realizar el análisis de viabilidad financiera, señalando el actor que un término no superior a cuatro meses estará interponiendo como mecanismo de control la nulidad de la ordenanza No. 381 de 2013, por la cual se ordenó adelantar el proceso de transformación de la Red de servicios de Salud del Departamento del Valle del Cauca.
II. PRETENSIONES El demandante solicita se tutele los derechos fundamentales invocados, y, en lo básico, se ordene (i) al Gobernador del Valle del Cauca realizar todas las acciones para que el programa de saneamiento fiscal y financiero sea recibido y revisado por el Ministerio de Hacienda, así como suspender todo trámite tendiente a la liquidación del Hospital Departamental de Cartago Valle;
(ii) a la Superintendencia Nacional de Salud suspender de inmediato cualquier trámite de intervención que hubiere iniciado en contra de dicha ESE. III. INFORMES DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS 1. ESE Hospital Departamental de Cartago Valle. Manifestó que durante el trámite de saneamiento fiscal y financiero adelantado frente a esa institución, la Gobernación del Valle vulneró el debido proceso como quiera que no envió oportunamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Publico el documento completo elaborado por el Hospital, para que fuera tenido en cuenta por este al momento de conceptuar sobre su viabilidad o permanencia. 2.
Ministerio de Salud. Se opuso a la prosperidad del accionamiento, destacando que la acción de tutela no es el mecanismo para debatir este tipo de controversias, pues existen otros mecanismos de defensa con los que cuenta el actor. 3. Gobernación del Valle del Cauca. Hizo un recuento de la actuación llevada a cabo para definir si la ESE Hospital Departamental de Cartago era viable financiera y fiscalmente.
Precisó que los documentos presentados por sus directivas, con el fin de mantener su existencia, no se ajustaron a los contenidos y condiciones mínimas exigidas en la guía metodológica aplicable en estos casos, lo que dio lugar a que la Superintendencia Nacional de Salud dispusiera su intervención, y resaltó que el proceso de trasformación de la organización de la red de servicios de salud del departamento, en el cual queda comprendida la liquidación de ese centro hospitalario, se encuentra dentro de las facultades legales previstas en el ordenamiento jurídico a ese ente territorial.
Finalmente aludió a la improcedencia de las acciones de tutela para debatir este tipo de conflicto, ya que existen otros mecanismos legales para ello. 4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Defendió su proceder, por considerarlo ajustado a las normas legales. Resaltó que, además de la inviabilidad financiera y fiscal de la ESE Hospital Departamental de Cartago, conceptuada por la Dirección General de Apoyo Fiscal de esa cartera Ministerial, para determinar su liquidación obligatoria, se encuentran las facultades otorgadas por la Asamblea del Valle del Cauca al Gobernador de ese departamento, para proceder en ese sentido.
De otro lado destacó la improcedencia de esta acción constitucional para debatir estar situaciones, dado que existen otros medios de defensa judicial para atacar los actos administrativos por medio de los cuales se profirió dicho concepto, como es la de acudir al proceso contencioso administrativo. IV. DEL FALLO RECURRIDO La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, mediante la sentencia referenciada, decidió no amparar los derechos fundamentales deprecados por el demandante, atendiendo la falta de cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad que gobierna la procedencia de la acción de tutela.
Consideró que el actor cuenta con otros mecanismos de defensa, como el de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa en busca de sus pretensiones. V. DE LA IMPUGNACIÓN Fue presentada por el accionante, quien sustentó los motivos de su disenso alegando similares razones a las expuestas en su demanda, y citando distintos fallos de la Corte Constitucional referidos a la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho al trabajo, aun cuando exista otro mecanismo de defensa.
CONSIDERACIONES De conformidad con la preceptiva del artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la decisión adoptada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Buga, de la cual es su superior funcional. La Sala confirmará el fallo impugnado, en cuanto negó la protección de las garantías fundamentales deprecadas por la asociación sindical demandante, con fundamento en las razones que a continuación se exponen: El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por actuación u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando el amparo se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Por ello la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en establecer que, previo al estudio del problema jurídico fundamental que se derive del accionamiento, es necesario verificar si se reúnen los requisitos genéricos de procedibilidad asociados a la aplicación del principio de subsidiaridad, consistente en que la solicitud de amparo sólo procede cuando el accionante haya agotado oportunamente todos y cada uno de los recursos o medios de defensa judiciales previstos por el legislador para obtener la protección de los derechos presuntamente vulnerados.
Así se extrae del inciso 4° del mencionado artículo 86 de la Carta Política, según el cual la acción de tutela: Solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el mismo sentido, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 dispuso: La acción de tutela no procederá (…) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. De tal manera, dicho mecanismo no constituye un medio alternativo frente a los procedimientos ordinarios, de índole administrativo o judicial que la Constitución y la Ley tienen establecidos para garantizar los derechos de las personas, pues tal evento constituiría una inadmisible intromisión en la actuación de los funcionarios, a quienes previamente el legislador les ha otorgado la competencia para resolver los litigios.
En el caso sub examine sobresale que la solicitud de protección constitucional formulada por el libelista, está orientada a impedir la liquidación del ESE Hospital Departamental de Cartago que habrá de llevarse a cabo este año, para lo cual cuestiona los diversos actos administrativos emitidos recientemente por las autoridades demandadas de orden nacional y departamental, que habrán de sustentar dicho procedimiento.
No obstante, acorde con el criterio jurisprudencial de esta Corporación expuesto en estos casos, debe considerarse que las pretensiones de la asociación sindical demandante resultan improcedentes por esta vía al contemplarse procedimientos normales expeditos para la consecución de las mismas, circunstancia que elimina la viabilidad de la acción de tutela, puesto que ésta sólo puede ser utilizada, como ya se dijo, ante la carencia de mecanismos ordinarios de defensa.
En efecto, es claro que para cuestionar las determinaciones que se acusan de atentatoria de los derechos de los trabajadores del centro hospitalario mencionado, contenidas, entre otros, en el concepto de inviabilidad financiera emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la Ordenanza No 381 del 30 de octubre de 2013, y en los decretos expedidos por el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, dirigidos a liquidar dicha ESE, el orden jurídico prevé la posibilidad de emplear la acción de nulidad, o nulidad y restablecimiento del derecho, las cuales otorgan la facultad de solicitar su suspensión provisional, petición que en virtud de los artículos 229 y siguientes del Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) se resuelve con la admisión de la demanda, alternativas jurídicas que se constituyen en los medios idóneos para el reclamo de sus intereses, y, de contera, desplazan la intervención del Juez de tutela, como lo ha dicho la jurisprudencia constitucional: En términos normativos y de la jurisprudencia, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones creadas por actos u omisiones que impliquen vulneración o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces, para lograr la protección del derecho presuntamente amenazado.
(…) De otro lado, en el presente asunto no se configura el perjuicio irremediable, porque (…) el peticionario podría obtener la suspensión provisional de los actos censurados sin perjuicio de la eventual nulidad. De tal forma, resulta improcedente conceder el amparo, al haberse podido acudir a otro mecanismo de defensa judicial considerado eficaz para reclamar ante la jurisdicción especializada, como lo ha reiterado esta corporación: “ la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos”.
Sin embargo, no encuentra la Sala constancia alguna en el expediente que sugiera que el demandante haya agotado esos mecanismos ordinarios de defensa judicial puestos a su alcance, lo que lleva a despachar de manera desfavorable su solicitud de protección constitucional, pues permitir que sin el agotamiento de los mecanismos consagrados en la ley, se acuda directamente al juez de tutela, sería aceptar que esta herramienta excepcional de defensa de los derechos fundamentales pierda tal carácter y se convierta en general y paralelo a los mismos, lo que se opone expresamente a lo dispuesto por la Constitución Política, cuando no es empleado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, situación ésta que no se acreditó, ni la Sala tampoco vislumbra hasta estos momentos en donde el proceso liquidatario apenas está por iniciarse, ni se nota incumplimiento alguno de las distintas normas diseñadas, para proteger, en estos casos, al recurso humano que labora para la entidad que se va liquidar.
Y es que en todo caso, no sobra añadir para abundar en consideraciones, que los medios demostrativos aportados en el curso del presente trámite desdibujan la arbitrariedad atribuida a las entidades accionadas por el actor, especialmente al Departamento del Valle del Cauca, pues es notorio que el proceso liquidatario que se pretende frenar encuentran explícito fundamento normativo en los artículos 80 y 81 de la Ley 1438 de 2011, 8º de la Ley 1608 de 2013 y 7º del Decreto 3711 de 2013, que otorga a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico la facultad de determinar la inviabilidad fiscal y financiara de una ESE, y emitir el concepto respectivo; así como en la autorización dada por la Asamblea del Valle del Cauca al Gobernador de ese departamento para adelantar las acciones que considere necesarias con el fin de transformar la red de servicios de salud en esa localidad: “Autorícese al Gobernador del Departamento, para que con el propósito de implementar la organización de la Red de Prestación de Servicio de Salud, desarrolle soluciones a la Situación Financiera, Administrativa y Operativa que presentan las Empresas Sociales del Estado –ESE- del Orden Departamental, para lo cual podrá realizar Acuerdos de Reestructuración de Pasivos, Restructuración Administrativa, fusión, supresión o liquidación de estas Empresas Departamentales.” Por todo lo señalado, la demanda de amparo no está llamada a prosperar, como bien lo concluyó la Sala Penal del Tribunal Superior de primera instancia en la sentencia impugnada, razón por la cual la decisión que se impone adoptar en esta sede es su confirmación, conforme desde antes se viene anunciando.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: Notifíquese de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991. Notifíquese y cúmplase GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ EYDER PATIÑO CABRERA LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Artículo 137 del Código Contencioso Administrativo. � Artículo 138 ibídem. � Artículo 3º Ordenanza No 381 de 2013.
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