Radicado 68001220400020250116801 Número interno 152693 Impugnación INSTITUTO DE FORMACIÓN DE CONDUCTORES KAREN S.A.S. FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS Magistrado Ponente STP3719-2026 Radicación Nº 152693 Acta n.°. [072] Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintiséis (2026). I. ASUNTO 1. La Sala resuelve la impugnación interpuesta por Karen Yohana Diaz Villamizar, como representante legal del INSTITUTO DE FORMACIÓN DE CONDUCTORES KAREN S.A.S., contra el fallo de 20 de enero de 2026, proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga (Santander), que declaró improcedente la acción de tutela promovida contra la Superintendencia de Transporte, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
II.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 2. Fueron resumidos por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga, en la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: «Conforme se expone en el libelo de la demanda, el instituto accionante, es una entidad legalmente constituida como centro de enseñanza automovilística y vigilada por la Superintendencia de Transporte, entidad que afirma haberle notificado la Resolución Sancionatoria 15239, que impone una multa aproximada de $170.063.115, oo, el día 26 de septiembre de 2025.
Se dice que, al intentar abrir el mencionado correo electrónico, el sistema de seguridad del Instituto emitió una alerta de virus, impidiendo el acceso real y efectivo al contenido del acto administrativo y la entidad accionada no llevó a cabo la notificación personal ni tampoco utilizó la modalidad de correspondencia certificada al domicilio legal del Instituto.
Así, se recalca que no existió un conocimiento real, efectivo y oportuno del contenido del acto administrativo ni de los plazos y recursos pertinentes que permitieran al Instituto ejercer su derecho de defensa. Se dice que solo hasta el día 3 de diciembre de 2025, la Superintendencia de Transporte envía dos (2) correos informando, en uno, la existencia de una MULTA ADMINISTRATIVA y un link para conocer la multa, y en otro, la manifestación de existencia de la MULTA ADMINISTRATIVA y el inicio de cobro coactivo, de manera que dicha entidad está exigiendo el pago inmediato de la sanción sin que el Instituto haya sido notificado en debida forma, ni mucho menos le haya asistido la oportunidad procesal de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a las imputaciones que dieron origen a la sanción. Así, conforme afirma la parte actora, esta actuación administrativa, además de ser ineficaz en su método de notificación, genera un riesgo inminente de embargo, bloqueo de cuentas, daño operativo y reputacional al Instituto por lo que pide la protección a los derechos al debido proceso (art. 29 C.P.); defensa y contradicción; buena fe y a la confianza legítima; seguridad jurídica y mínimo vital Institucional y a la estabilidad económica.» III.
FALLO IMPUGNADO 3. En auto de 15 de diciembre de 2025, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga avocó el conocimiento de la acción de tutela y dispuso correr traslado a la autoridad accionada, quien no se pronunció respecto de la demanda. 4. Mediante sentencia de 20 de enero de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al considerar que el instituto accionante contaba con mecanismos ordinarios para controvertir la actuación administrativa. 4.1.
Señaló que, según lo expuesto en la propia demanda, contra el actor se adelanta un proceso de cobro coactivo derivado de la multa impuesta, escenario dentro del cual podía ejercer los mecanismos de defensa correspondientes, sin que acreditara haberlos utilizado oportunamente. 4.2. Añadió que el acto administrativo sancionatorio es susceptible de control ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, vía que tampoco fue ejercida por la parte actora. 4.3.
Finalmente, concluyó que no se acreditó un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez constitucional, razón por la cual la tutela resultaba improcedente. IV. IMPUGNACIÓN 5. La representante legal del Instituto accionante solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción. 5.1.
Sostuvo que el Tribunal incurrió en error al considerar que la controversia debía ventilarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho exige el agotamiento previo de la vía administrativa, lo cual —a su juicio— fue imposible en este caso debido a que la resolución sancionatoria no fue notificada de manera efectiva. 5.2.
También cuestionó que se le exigiera ejercer su defensa dentro del proceso de cobro coactivo, al afirmar que el mandamiento de pago es un acto de mera ejecución que no puede oponerse válidamente cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo no ha sido puesto en conocimiento del sancionado. 5.3. Asimismo, alegó que la Superintendencia de Transporte guardó silencio durante el trámite de tutela, circunstancia que —según indicó— debió generar la presunción de veracidad de los hechos expuestos en la demanda. 5.4.
Finalmente, afirmó que la decisión desconoce la existencia de un perjuicio irremediable, derivado del riesgo de embargo y afectación económica del instituto como consecuencia del cobro coactivo de la sanción impuesta. V. CONSIDERACIONES Competencia 6. De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la decisión adoptada por el Tribunal Superior de Bucaramanga, de quien es superior funcional. 7.
El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona puede acudir a la acción de tutela para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos previstos por la ley, siempre que no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 8.
En sede de impugnación, corresponde al juez constitucional examinar los argumentos del recurso y confrontarlos con el material probatorio y la decisión cuestionada, a fin de determinar si esta debe confirmarse o revocarse, conforme lo prevé el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 9. En este asunto, corresponde a la Sala determinar si los argumentos expuestos en la impugnación logran desvirtuar la decisión mediante la cual el Tribunal Superior de Bucaramanga declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pese a que la parte actora sostiene que no tuvo conocimiento efectivo de la resolución sancionatoria que dio origen al cobro coactivo. 10.
Sobre el requisito de subsidiariedad (reiteración). 10.1. De conformidad con el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la tutela es improcedente «cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante». 10.2.
En punto a la procedencia de la acción de tutela en contra de actos administrativos, la Corte Constitucional ha precisado: «[…] En la providencia T-161 de 2017 se afirmó que “por regla general la acción de tutela no es procedente para controvertir actos administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa”.
Igualmente, en la Sentencia T-442 de 2017 se reiteró que la tutela tiene una naturaleza subsidiaria y que “el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial”.
(Destaca la Sala) 51. Esto es así dado que la ley dotó a los procesos que se tramitan ante dicha jurisdicción de una “perspectiva garantista, dado que amplió la procedencia de las medidas cautelares que pueden ser decretadas en el ejercicio de cualquier acción propia de esta jurisdicción lo que admite, entre otras cosas, que la protección de los derechos constitucionales pueda llevarse, al menos prima facie, de manera efectiva” […] 53.
En el punto relativo a las medidas cautelares es importante señalar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas “[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”.
Igualmente, el artículo 233 de la misma normativa indica que “[l]a medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso”. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el artículo 234 del CPACA con un trámite abreviado.»[footnoteRef:2] [2: Corte Constitucional, sentencia SU-691 de 2017] Caso concreto 11.
Del escrito de tutela se advierte que la parte accionante reprocha a la Superintendencia de Transporte la presunta vulneración de su derecho al debido proceso, al sostener que la Resolución Sancionatoria No. 15239 del 26 de septiembre de 2025 —mediante la cual se le impuso una multa cercana a $170.063.115— no le fue notificada de manera efectiva, pues el correo electrónico por el que se remitió el acto habría sido bloqueado por el sistema de seguridad de la empresa al detectar una alerta de virus, lo que, según afirma, le impidió conocer su contenido y ejercer oportunamente los recursos administrativos.
Añade que solo tuvo noticia de la sanción el 3 de diciembre de 2025, cuando la entidad le informó sobre la multa y el inicio del proceso de cobro coactivo, actuación que considera vulneradora de sus garantías de defensa y contradicción. 12. Al conocer del asunto, el Tribunal Superior de Bucaramanga declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al considerar que el instituto accionante contaba con otros mecanismos para controvertir la actuación administrativa, tanto dentro del proceso de cobro coactivo adelantado por la entidad como mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin que además se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable. 13.
Inconforme con esa determinación, la accionante impugnó el fallo al sostener, en esencia, que tales vías no resultaban exigibles en el caso concreto, pues la resolución sancionatoria no le fue notificada de manera efectiva, circunstancia que —a su juicio— le impidió ejercer oportunamente los recursos administrativos y acceder a la jurisdicción contenciosa para cuestionar el acto. 14.
No obstante, la Sala considera que los argumentos expuestos en la impugnación no logran desvirtuar los fundamentos en que el Tribunal Superior de Bucaramanga sustentó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, como pasa a explicarse a continuación. 15. En primer lugar, la impugnante sostiene que el Tribunal erró al considerar que el asunto debía ventilarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues —a su juicio— la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta viable en este caso debido a que la Resolución Sancionatoria No. 15239 no le fue notificada de manera efectiva, circunstancia que le habría impedido agotar la vía gubernativa. 15.1.
Sin embargo, dicho planteamiento no desvirtúa la conclusión alcanzada en primera instancia, pues la discusión relativa a la validez o eficacia de la notificación del acto administrativo, así como sus eventuales efectos sobre el agotamiento de los recursos administrativos, constituye precisamente una controversia propia del control de legalidad que corresponde ejercer a la jurisdicción contencioso administrativa. 15.2.
En efecto, la resolución mediante la cual la Superintendencia de Transporte impuso la sanción a la parte actora constituye un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad prevista en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), cuya validez debe ser controvertida a través de los medios judiciales ordinarios previstos para tal efecto.
En ese escenario, la accionante podrá plantear los mismos reparos expuestos en esta sede constitucional, incluidos los relacionados con la supuesta ineficacia de la notificación del acto sancionatorio y la consecuente afectación de su derecho de defensa 16. En segundo lugar, la impugnante cuestiona que se le haya exigido ejercer su defensa dentro del proceso de cobro coactivo adelantado por la entidad accionada, al considerar que el mandamiento de pago constituye un acto de mera ejecución que no puede oponerse válidamente cuando el acto administrativo que sirve de título ejecutivo no ha sido puesto en conocimiento del sancionado. 16.1.
No obstante, aun si se aceptara ese planteamiento, ello no convierte la acción de tutela en el mecanismo judicial idóneo para controvertir la legalidad del acto sancionatorio, pues, como se indicó, dicha discusión corresponde ventilarla ante la jurisdicción contencioso administrativa. 16.2. Además, contrario a lo sostenido por la impugnante, el ordenamiento jurídico sí prevé mecanismos de defensa dentro del propio procedimiento de cobro coactivo.
En efecto, una vez notificado el mandamiento de pago, el ejecutado cuenta con la posibilidad de formular oposición mediante la proposición de excepciones, dentro de las cuales se encuentran, entre otras, la falta de ejecutoria del título, su pérdida de ejecutoria por revocatoria o suspensión provisional del acto administrativo, la inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible, o la interposición de demandas ante la jurisdicción contencioso administrativa contra el acto que constituye el título ejecutivo. 16.3.
A ello se suma que el procedimiento de cobro coactivo también se encuentra sujeto a control judicial. En particular, el artículo 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa los actos que deciden las excepciones propuestas por el deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y aquellos que liquidan el crédito, lo cual permite someter a control jurisdiccional las decisiones adoptadas en el marco del proceso ejecutivo administrativo. 16.4.
De esta manera, el ejecutado dispone de herramientas tanto administrativas como judiciales para controvertir el cobro adelantado por la administración, sin que resulte procedente acudir directamente a la acción de tutela para sustituir los mecanismos ordinarios de defensa previstos por el ordenamiento jurídico. 17. Tampoco resulta suficiente para habilitar el amparo constitucional el argumento según el cual la Superintendencia de Transporte guardó silencio durante el trámite de tutela, lo que, a juicio de la impugnante, debía dar lugar a la presunción de veracidad de los hechos expuestos en la demanda.
Ello es así porque, incluso en el evento de tener por ciertos tales planteamientos, la acción de tutela seguiría siendo improcedente cuando el ordenamiento jurídico prevé medios judiciales ordinarios idóneos para discutir la legalidad del acto administrativo cuestionado. 18. Finalmente, la Sala tampoco advierte la configuración de un perjuicio irremediable que justifique la intervención excepcional del juez constitucional. 18.1.
En efecto, las eventuales consecuencias económicas derivadas del acto sancionatorio y del proceso de cobro coactivo pueden ser discutidas en la jurisdicción contencioso administrativa, escenario en el cual la parte interesada incluso tiene la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto administrativo como medida cautelar, de conformidad con los artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 19.
En tales condiciones, ninguno de los argumentos expuestos en la impugnación logra desvirtuar las razones que llevaron al Tribunal Superior de Bucaramanga a declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Por el contrario, la Sala comparte y considera acertado el análisis realizado en primera instancia en torno a la existencia de medios judiciales ordinarios idóneos para controvertir la actuación administrativa cuestionada.
En consecuencia, la decisión recurrida será confirmada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia —en Sala de Decisión de Tutelas No. 1—, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.
RESUELVE
1º. CONFIRMAR el fallo impugnado, proferido el 20 de enero de 2026 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por el INSTITUTO DE FORMACIÓN DE CONDUCTORES KAREN S.A.S., contra la Superintendencia de Transporte, por las razones expuestas en precedencia. 2°.
NOTIFICAR a las partes esta decisión de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3°. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de esta determinación. Cúmplase, FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS Magistrado JORGE HERNÁN DÍAZ SOTO Magistrado CARLOS ROBERTO SOLÓRZANO GARAVITO Magistrado NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaría 2 1