Tutela de primera instancia CUI: 11001020400020240259300 Radicación n°141711 Frank Alberto Godoy Casadiego Myriam Ávila Roldán Magistrada ponente CUI: 11001020400020240259300 Radicación n.°141711 STP3639-2025 (Aprobado acta n.°57) Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) I. OBJETO DE LA DECISIÓN Previa declaratoria de nulidad por parte de la Sala de Casación Civil de esta Corporación, la Sala resuelve la acción de tutela formulada por Frank Alberto Godoy Casadiego, actuando como Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Privilegios e Inmunidades adscrito a la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, contra el Juzgado 4º Penal del Circuito con función de conocimiento y la Sala Penal del Tribunal Superior, ambos de Cartagena, y contra las decisiones proferidas por las accionadas el 29 de octubre y el 6 de noviembre de 2024, respectivamente, mediante las cuales se resolvió incidente de desacato en el marco de la acción de tutela radicado 13001310900420240005000 en contra de Sara Ferrer Olivella, Representante Residente en Colombia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD.
En síntesis, el actor manifiesta su inconformidad contra las decisiones atacadas porque considera que incurrieron en un defecto sustantivo al desconocer la inmunidad de ejecución y privilegios judiciales de los que goza el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, según la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas de 1946, adoptada en Colombia por la Ley 62 de 1973, mismas que « protegen a sus funcionarios de procedimientos judiciales, incluyendo sanciones y multas».
II.
HECHOS 1.- El abogado Carlos Reyes Paternina, apoderado judicial de la Asociación Cartagena Vallenata – ASOCAVA, representada legalmente por el ciudadano Danilo Ferrer Carvajal, interpuso acción de tutela rad. 13001310900420240005000 contra de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastre (UNGRD), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Oficina de Valorización del Distrito de Cartagena, en búsqueda de la protección de sus derechos fundamentales al trabajo digno, vida digna, mínimo vital, debido proceso, igualdad y petición. 1.1- Las pretensiones de dicha acción constitucional estaban encaminadas a ordenar a las accionadas ofrecer a los servidores turísticos un plan de reubicación o alternativas económicas adecuadas, enviar los documentos con los cuestionarios del censo que resultaron en la no compensación de servidores turísticos de ASOCAVA, ordenar la inclusión en la lista de pagos a todos los servidores turísticos faltantes por compensación de ASOCAVA, y ordenar dar respuesta de fondo a una petición elevada en septiembre de 2023. 1.2- Lo anterior, por cuanto la UNGRD, el PNUD y la Oficina de Valorización del Distrito de Cartagena de Indias, no les otorgó a todos los miembros de ASOCAVA la respectiva compensación establecida en la ejecución de la ficha PMA-GS-07 “Programa de compensación y reparación a afectados de actividades económicas de plata con su correspondiente seguimiento y monitoreo de cumplimiento”, en el marco de la intervención de la Playa 4 en un proyecto costero adelantando en la ciudad de Cartagena. 1.3- En decisión del 25 de julio de 2024 el Juzgado 4º Penal del Circuito de Cartagena declaró improcedente el amparo por no encontrar cumplidos los requisitos de procedencia de inmediatez y subsidiariedad. 1.4- Impugnada la decisión, el 29 de agosto de 2024, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena revocó el fallo de primera instancia y en su lugar protegió los derechos al debido proceso y de petición únicamente de Danilo Ferrer Carvajal, representante legal de la Asociación Cartagena Vallenata – ASOCAVA y ordenó, entre otras cosas, a la UNGRD que procediera a remitirle al área de gestión social del proyecto de protección costera liderado por el PNUD, la petición de radicado N° 2023EE13997.
Una vez recibida dicha petición por parte del PNUD, se le otorgó el término de diez (10) días hábiles para que procediera a atenderla de fondo. Por las demás pretensiones, la acción se mantuvo improcedente. 2.- La parte accionante solicitó apertura de incidente de desacato contra las accionadas por no haber dado cumplimiento el fallo de tutela antes referido.
En auto del 22 de octubre de 2024 se dio apertura a dicho incidente únicamente en contra de Sara Ferrer Olivella, en su condición de Representante Residente en Colombia Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. 2.1.- El 29 de octubre de 2024 el Juzgado 4º Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Cartagena indicó que el PNUD incumplió la orden dada en el marco de la acción de tutela referida, pues no se acreditó que hubiese dado respuesta clara, congruente y de fondo a las peticiones del accionante.
Sobre el argumento de la accionada del régimen especial de inmunidades y privilegios que la cobija, el juzgado precisó que «la acción de tutela s[í] es procedente contra organismos internacionales para obtener la protección del derecho fundamental de petición, por ejemplo, en la sentencia T-883 de 2005,»., de manera que dicha inmunidad no es absoluta. 2.2.- En consecuencia, el juzgado declaró que Ferrer Olivella o el funcionario de la entidad que tenga funciones de representante residente en Colombia del PNUD, incurrió en desacato al fallo de tutela del 29 de agosto anterior.
Así, le ordenó dar cumplimiento total e inmediato al mismo y la sancionó con tres (3) días de arresto y multa de tres (3) SMLMV. 2.3.- Esta decisión fue objeto de consulta, y el 6 de noviembre de 2024 la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena confirmó la misma. 2.4.- Mediante oficio radicado 202400496 del 6 de noviembre de 2024 el PNUD dio respuesta a la petición de ASOCAVA en el sentido de reiterar su régimen de privilegios e inmunidades para indicar que no es posible cumplir con el requerimiento elevado por aquella.
En el mismo escrito se le solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores notificar el contenido de la nota verbal al Juzgado 4º Penal del Circuito de Cartagena y a la ASOCAVA. III.
ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES 3.- Frank Alberto Godoy Casadiego, actuando como Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Privilegios e Inmunidades adscrito a la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, presentó acción de tutela contra el Juzgado 4º Penal del Circuito con función de conocimiento y la Sala Penal del Tribunal Superior, ambos de Cartagena, en relación con las decisiones proferidas por las accionadas el 29 de octubre y el 6 de noviembre de 2024, respectivamente, mediante las cuales se resolvió incidente de desacato en el marco de la acción de tutela radicado 13001310900420240005000. 3.1.- Solicitó dejar sin valor ni efecto la sanción proferida en dichas decisiones tras considerar que las mismas incurrieron en un defecto sustantivo al desconocer la inmunidad de ejecución y privilegios judiciales de los que goza el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, según la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas de 1946, adoptada en Colombia por la Ley 62 de 1973, inmunidades que « protegen a sus funcionarios de procedimientos judiciales, incluyendo sanciones y multas». 4.
El 26 de noviembre de 2024 se admitió la acción de tutela. En el término de traslado se recibieron las siguientes respuestas: 4.1.- Andrés Leonardo Mendoza Paredes, Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Asuntos Legales de la Oficina Asesora Jurídica Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores remitió escrito coadyuvando la acción de tutela presentada por Godoy Casadiego. 4.2.- El Juzgado 4º Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Cartagena remitió el link del expediente de la acción de tutela radicado 13001310900420240005000. 4.3.- Un despacho de la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena indicó que la decisión atacada mediante esta acción constitucional, del 6 de noviembre de 2024, se fundamentó en la desidia por parte de la autoridad accionada en cumplir la orden impartida a su cargo, y que sin perjuicio de la inmunidad con la que cuentan diplomáticos del PNUD, «lo cierto es que, en nuestro caso, el asunto gravita respecto a un derecho de petición, el cual, para la Sala, debe ser respondido por el PNUD, y ello, no se traduce en violación a su régimen de inmunidades,».
Por lo tanto, el Tribunal considera que no incurrió en ningún defecto en la decisión cuestionada por el actor. 5.- Mediante sentencia STP18432-2024 del 5 de diciembre de 2024, esta Sala de Tutelas declaró improcedente la acción constitucional por falta de legitimación en la causa por activa. 6.- Impugnada la decisión por parte del accionante, mediante auto ATC349-2025 del 3 de marzo de 2025, la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de esta Corporación declaró la nulidad de todo lo actuado en el presente asunto “desde el momento en que, admitida la acción, debió vincularse y efectuarse la notificación efectiva de la Asociación Cartagena Vallenata – ASOCAVA y el señor Danilo Alfonso Ferrer Carvajal; sin perjuicio de la validez de las pruebas en los términos del inciso 2º del artículo 138 del Código General del Proceso.”. 7.- En cumplimiento de lo anterior, mediante auto del 5 de marzo de 2025, se ordenó la vinculación de la Asociación Cartagena Vallenata – ASOCAVA y del señor Danilo Alfonso Ferrer Carvajal. 8.- Se recibieron respuestas de Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena – en términos similares a la primera respuesta allegada –, de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Cartagena, de Cancillería – en similares términos a la primera respuesta allegada (ut supra párr. 4.1.) –, y de la UNGRD.
Las demás entidades y personas vinculadas guardaron silencio. IV. CONSIDERACIONES a. Competencia 9. La Sala es competente para conocer del presente asunto, conforme con lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, toda vez que el ataque involucra a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena. b. Problema jurídico 10.
De acuerdo con los hechos del caso, a la Sala le corresponde determinar, en primer lugar, si Frank Alberto Godoy Casadiego, en su calidad de Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Privilegios e Inmunidades adscrito a la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, se encuentra legitimado en la causa por activa para invocar la protección de los derechos fundamentales de Sara Ferrer Olivella, Representante Residente en Colombia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. 10.1.- De ser así, la Sala determinará si la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena, mediante la decisión del 6 de noviembre de 2024, incurrió en un defecto sustantivo al confirmar la sanción al interior del incidente de desacato rad. 13001310900420240005000 en contra de Sara Ferrer Olivella, Representante Residente en Colombia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, por desconocer la inmunidad de ejecución y privilegios judiciales de los que goza el PNUD. c. Sobre la legitimación para promover acciones de tutela 11.- La acción de tutela es un mecanismo judicial de protección constitucional desprovisto de formalidades cuando se trata de invocar ante el juez constitucional el amparo de los derechos fundamentales propios.
Sin embargo, en relación con la legitimación por activa, las exigencias varían cuando se pretende la protección de los derechos de terceros (CSJ ATP290-2023). 12.- El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, establece que la acción de tutela puede ser invocada directamente por la persona afectada en sus derechos fundamentales, quien, a su vez puede actuar mediante apoderado o por un agente oficioso.
Así, señala que: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 13.- La jurisprudencia constitucional ha precisado la importancia de la acreditación de la legitimidad en la causa por activa como requisito de procedibilidad de la acción de tutela. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia CC T-511 de 2017, basada en la sentencia CC T-416 de 1997, recordó que « la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela» (énfasis fuera del original).
En esa dirección, trayendo a colación la sentencia SU-454 de 2016, la Corte Constitucional reiteró que «el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces y constituye un presupuesto procesal de la demanda » (CSJ ATP290-2023). 14.- Así las cosas, la legitimación en la causa por activa en materia de tutela se acredita cuando se establece que quien interpone la acción de tutela tiene un interés directo y particular en el proceso.
Esta situación se presenta (i) cuando quien presenta la acción es el titular del derecho fundamental cuya protección se reclama. No obstante, también se configura cuando (ii) quien interpuso la acción lo hizo en representación de otro, sea esta legal -como la de los padres a nombre de sus hijos menores de edad- o judicial -cuando se cuenta con poder judicial-; o (iii) cuando quien radica la solicitud de amparo lo hace en condición de agente oficioso ante la imposibilidad del titular del derecho fundamental de gestionar por sí mismo la acción directamente (CSJ STP15594-2022 y ATP290-2023). 15.- En particular, tratándose de un representante judicial, que ha de ser, por supuesto, un abogado titulado, surge la obligación de demostrar la existencia del correspondiente mandato, pues por tratarse de derechos fundamentales se requiere de poder especial para instaurar la acción de tutela que, en cualquier caso, se presumirá auténtico (CSJ ATP1464-2022, ATP1875-2022, STP15594-2022 y ATP290-2023). 16.- En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en el poder especial debe facultarse expresamente al abogado titulado para interponer la correspondiente acción de tutela, requisito que no puede suplirse con un poder otorgado para actuar como apoderado de la misma persona en otro proceso (CC SU-217-2019). 17.- En suma, esta Sala, en reiteradas decisiones (CSJ ATP091-2024, 18 ene. 2024, Rad. 134677;
STP3362-2024, 7 mar. 2024, Rad. 136014, entre otras), y en armonía con lo señalado por la Corte Constitucional (CC T-664 de 2011), ha precisado que: i) La norma legitima solamente a la «persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales» para que promueva la acción de tutela, bien sea de manera directa o por medio de representante (judicial o un agente oficioso). ii) Cuando se trata de representante judicial (abogado/a), surge la obligación de demostrar la existencia del correspondiente mandato, en la medida en que por tratarse de derechos fundamentales se requiere de poder especial para instaurar la acción de tutela, que, en cualquier caso, se presumirá auténtico (CSJ ATP1454-2024, ATP1464-2022, ATP1875-2022 y STP15594-2022). iii) En el evento en el que se actúe como agente oficioso, además de manifestar tal circunstancia en la solicitud, debe acreditarse la indefensión del titular de las garantías cuya tutela se demanda. d. Caso concreto 18.- En el presente asunto, la acción de tutela fue interpuesta por Frank Alberto Godoy Casadiego, en su calidad de Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Privilegios e Inmunidades adscrito a la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, en procura de la protección de los derechos fundamentales que presuntamente se vulneraron respecto de Sara Ferrer Olivella, Representante Residente en Colombia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD.
Lo anterior, con ocasión del incidente de desacato en el que aquella resultó sancionada – mediante decisiones del 29 de octubre y el 6 de noviembre de 2024 – por el incumplimiento al fallo de tutela proferido el 29 de agosto de 2024 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena en el marco de la acción constitucional de radicado 13001310900420240005000. 19.- En el escrito de tutela, el accionante, sobre la legitimación por activa, indicó que dicho requisito se encontraba satisfecho en la medida en que ostenta «función de garante en el cumplimiento de las inmunidades y privilegios de los Organismos Internacionales, de conformidad con los numerales 11 y 12 del artículo 8 del Decreto 274 de 2000, los cuales prevén: "ARTÍCULO 8°.
DIRECCIÓN DEL PROTOCOLO. Son funciones de la Dirección del Protocolo, las siguientes: (...) 11. Gestionar ante las autoridades nacionales la aplicación de los privilegios e inmunidades a que tengan derecho las Misiones extranjeras y los miembros del personal de estas, acreditados ante el Estado colombiano. 12. Velar por el cumplimiento, conforme a los tratados internacionales, de los privilegios e inmunidades a que tengan derecho las misiones extranjeras y los miembros del personal de estas, acreditados ante el Estado colombiano.» 20.- Sin embargo, para la Sala dicha afirmación no cumple con ninguno de los supuestos expuestos párrafos atrás para que el actor pueda, mediante la presente acción, reclamar la protección de los derechos que puedan verse afectados respecto de Sara Ferrer Olivella, que, en últimas, es la persona que resultó sancionada en el trámite del incidente de desacato que se pretende controvertir mediante la presente tutela.
Su condición de Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Privilegios e Inmunidades adscrito a la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, no lo convierte en titular ni agente de los derechos de la sancionada, por lo que es ella la llamada a interponer la presente acción constitucional de considerar que sus garantías han sido trasgredidas al interior del proceso de desacato aludido. 21.- Es claro que la titularidad de los derechos que el actor pretende sean protegidos, está en cabeza de Sara Ferrer Olivella, pues es ella quien, eventualmente, pudo verse afectada con el presunto defecto sustantivo en el que pudo incurrir la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena, en la decisión del 6 de noviembre de 2024, por desconocer la inmunidad de ejecución y privilegios judiciales de los que goza el PNUD, y no el Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Privilegios e Inmunidades adscrito a la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores en ejercicio de sus funciones. e. Conclusión 22.- Con base en las anteriores consideraciones, la Sala concluye que en el caso concreto no fue acreditada la legitimación por activa.
En consecuencia, se declarará improcedente la demanda presentada por Frank Alberto Godoy Casadiego, en su calidad de Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Privilegios e Inmunidades adscrito a la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores. Se insiste, su cargo y funciones no lo hacen por sí solo acreedor de activar el mecanismo constitucional en favor de Sara Ferrer Olivella, Representante Residente en Colombia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas n.o 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero. Declarar improcedente, por falta de legitimación en la causa por activa, la acción de tutela presentada por Frank Alberto Godoy Casadiego, en su calidad de Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Privilegios e Inmunidades adscrito a la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Segundo. Ordenar que, si la decisión no es impugnada ante la Sala de Casación Civil de esta Corporación, se remita el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Myriam Ávila Roldán Magistrada Gerson Chaverra Castro Magistrado Diego Eugenio Corredor Beltrán Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria 18