Radicación No. 11001020400020250049100 Tutela de primera instancia No. 143724 MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS Magistrado Ponente STP3524-2025 Radicación nº 143724 Acta n°. 055 Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veinticinco (2025). I. ASUNTO 1. Se pronuncia la Sala en relación con la demanda de tutela presentada por MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, contra la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta y el Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, al interior del trámite constitucional e incidental No. 54498-31-04001-2014-00119-01 adelantado por Luis Alexi Guerrero Quintero y otros en representación de la Asociación de Desplazados de la Provincia de Ocaña – ASODEPO-. 2.
Al presente trámite fueron vinculados como terceros con interés el Alcalde Municipal de Ocaña, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación de Víctimas, la Asociación de Desplazados de la Provincia de Ocaña, la Gobernación del Norte de Santander, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda, el Consejo Superior de la Judicatura Dirección Seccional de Cúcuta y todas las partes e intervinientes dentro de la actuación constitucional 54498-31-04001-2014-00119-01 y el posterior trámite del incidente de desacato.
II.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 3. De acuerdo con los documentos aportados al expediente, se advierte lo siguiente: 3.1. En el año 2014, Luis Alexi Guerrero Quintero y otros en representación de la Asociación de Desplazados de la Provincia de Ocaña – ASODEPO-, interpusieron una acción de tutela en contra de la Alcaldía Municipal de Ocaña y otras entidades, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la vivienda digna. 3.2.
Correspondió el asunto al Juzgado 1° Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, y mediante fallo constitucional del 28 de julio de 2014, resolvió: « PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la vivienda digna, la dignidad humana, a los derechos de los niños y las niñas, a la subsistencia mínima, el restablecimiento socio económico, a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, derechos de persona desplazada vulnerados a cada núcleo familiar, invocados por el señor JOSÉ ALFREDY GALVIS TORRES, quien actúa en representación de cada uno de los 407 núcleos familiares afiliados de la ASODEPO y de la señora DIMES YOHANA BOLAÑO ANDRADE quien opera en representación de sus menores hijos Y.G.B., Y.B.A., Y F.D.G.B., presuntamente violados por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE OCAÑA, en cabeza del Dr. JESÚS ANTONIO SÁNCHEZ CLAVIJO o quien haga sus veces, la GOBERNACIÓN DE NORTE DE SANTANDER representada por el Dr. EDGAR JESÚS DÍAZ CONTRERAS o quien haga sus veces, EL FONDO NACIONAL DE VIVIENDA (FONVIVIENDA), representado por el Dr. JORGE ALEXANDER VARGAS MESA o quien haga las veces de tal; al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD –D.P.S., en cabeza de su representante legal o quien haga las veces de tal, y LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV-, representada por la Dra. PAULA GAVIRIA BETANCUR o quien haga sus veces, conforme en lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE OCAÑA, LA GOBERNACIÓN DE NORTE DE SANTANDER, AL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL D.P.S., y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV- que dentro del término legal de un (1) mes, contados a partir de la NOTIFICACIÓN, de esta providencia, garantice un albergue provisional a todas las personas desplazadas que no cuenten con el subsidio familiar de vivienda ejecutado y de todas aquellas familias que no tengan vivienda propia y que pertenezcan a la ASOCIACIÓN DE DESPLAZADOS DE LA PROVINCIA DE OCAÑA – ASODEPO-, hasta que se materialice en forma definitiva la vivienda digna a favor de cada uno de los hogares tutelantes.
TERCERO: ORDENAR a (Sic) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV- que en un término no superior a un seis (6) meses, contados a partir de la NOTIFICACIÓN de este fallo, haga entrega efectiva y material de la casa en condiciones dignas a favor de cada núcleo familiar así: (…)
CUARTO: ORDENAR a la Alcaldía de Ocaña, dentro del término de treinta (30) días, contados a partir de la NOTIFICACIÓN de este proveído, previos los requisitos de ley, presente proyecto de acuerdo a favor de los desplazados pertenecientes a ASOCIACIÓN DE DESPLAZADOS DE LA PROVINCIA DE OCAÑA ASODEPO y que cuenten hoy con alguna propiedad, al Consejo Municipal de Ocaña, para que trámite (Sic) allí la posible rebaja de impuesto predial o se les condone el pago del mismo.
(…).» 3.3. Mediante sentencia de segunda instancia del septiembre 26 de 2014 la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, decidió: « PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo de origen y fecha señalados, en el sentido de modificar los numerales SEGUNDO, TERCERO Y CUARTO, materia de impugnación, por lo expuesto en la motivación de esta providencia.
SEGUNDO: Respecto al Numeral SEGUNDO quedará de la siguiente manera: ORDENAR a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE OCAÑA, y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV -, que dentro del término no superior a tres (3) meses, contados a partir de la NOTIFICACIÓN de esta providencia, garantice un albergue provisional a todas las personas desplazadas que no cuenten aun (Sic) con el subsidio familiar de vivienda ejecutado y que pertenezcan a la ASOCIACIÓN DE DESPLAZADOS DE LA PROVINCIA DE OCAÑA – ASODEPO-, lo anterior, hasta que se materialice en forma definitiva la entrega de los subsidios para vivienda sea en dinero o en especie en favor de cada uno de los hogares tutelantes.
De la misma manera ORDENAR la ALCALDÍA MUNICIPAL DE OCAÑA, y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS que, adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en un término inferior a cuatro (4) meses, si existe un plan de vivienda para la población desplazada dentro de los planes que desarrolla municipales y departamentales, incluya los accionantes en el mismo, y en caso de que no exista un plan para ello, en el término de un (1) año deberá adoptar un plan municipal de realización plena del derecho a la vivienda digna que se incorpore a los planes municipales y de desarrollo, para lo cual, las respectivas autoridades municipales y nacionales, deberán diseñar y ejecutar todas las medidas a su alcance para solucionar el problema de vivienda planteado para esta población desplazada.
TERCERO: Respecto al Numeral TERCERO quedará de la siguiente manera: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV- que incluya a los accionantes en los programas de subsidio para adquirir vivienda, mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda familiar, de acuerdo con el estado actual de las ayudas recibidas y sus núcleos familiares, y demás ayudas complementarias que se encuentren dentro de sus programas para que adelante y concluya las acciones necesarias en orden a que se les garantice el acceso efectivo a los planes y programas de atención y estabilización a los que tiene derecho de conformidad con los turnos establecidos por dicha entidad.
CUARTO: Respecto al Numeral CUARTO quedará de la siguiente manera: ADICIONAR la ORDEN dada a la Alcaldía de Ocaña, para que en el término de dos (2) meses, contados a partir de la NOTIFICACIÓN de este proveído previos los requisitos de ley, promueva un proyecto a favor de los desplazados pertenecientes a LA ASOCIACIÓN DE DESPLAZADOS DE LA PROVINCIA DE OCAÑA –ASODEPO- y que cuenten con alguna propiedad, al Consejo Municipal de Ocaña, para que tramite allí la posible rebaja de impuesto predial o se les condone el pago de la misma.
Lo anterior previo a la respectiva solicitud que debe hacer cada miembro de la ASODEPO. (…).» 3.4. El Juzgado 1° Penal del Circuito adelantó el trámite de incidente de desacato y mediante auto del 11 de septiembre de 2023, dispuso: « PRIMERO: Declarar que los accionados doctores SAMIR FERNANDO CASADIEGO SANJUAN, ALCALDE MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE OCAÑA N.S. y PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, en su calidad de directora de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, ha incumplido la orden impartida por este despacho en sentencia proferida (…)
SEGUNDO: Sancionar con multa de cuatro (4) salarios mínimos legales vigentes, a los accionados doctores SAMIR FERNANDO CASADIEGO SANJUAN, ALCALDE MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE OCAÑA N.S. y PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, en su calidad de directora de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, por incumplir su deber de hacer cumplir la orden de tutela (…)» 3.5.
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta en grado jurisdiccional de consulta, mediante auto del 2 de octubre de 2023, decidió «decretar la nulidad» para que «requirieran a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE OCAÑA, para que informaran que (Sic) gestiones han realizado durante estos 9 años para ayudar a las víctimas, y, si le han otorgado subsidio de vivienda o alguna ayuda humanitaria y, a su vez, indiquen en que (Sic) programas de viviendas ha inscrito al incidentista, y, que (Sic) ayudas le ha otorgado.» 3.6.
El Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, mediante auto del 11 de octubre de 2023, requirió, en cuanto interesa, a la doctora PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, en su calidad de directora de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS «para que tomaran (Sic) las medidas necesarias para el cabal cumplimiento del fallo (…)» 3.7.
El citado despacho judicial a través de auto del 7 de noviembre de 2023, decidió: « PRIMERO: Declarar que los accionados doctores SAMIR FERNANDO CASADIEGO SANJUAN, ALCALDE MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE OCAÑA N.S. y PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, en su calidad de directora de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, ha (Sic) incumplido la orden impartida por este despacho en sentencia proferida (…)
SEGUNDO: Sancionar con multa de cuatro (4) salarios mínimos legales vigentes, a los accionados doctores SAMIR FERNANDO CASADIEGO SANJUAN, ALCALDE MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE OCAÑA N.S. y PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, en su calidad de directora de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, por incumplir su deber de hacer cumplir la orden de tutela (…)» 3.8.
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta en grado jurisdiccional de consulta, mediante auto del 20 de noviembre de 2023, decidió «confirmar la decisión de fecha 7 de noviembre del año 2023 (…)» 3.9. La Unidad para las Víctimas elevó solicitudes de « INAPLICAR la sanción» « VINCULAR a la Gobernación de Norte de Santander, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda» y « CONVOCAR a audiencias de seguimiento atendiendo las facultades autónomas y atribuidas al juez constitucional (…)» 3.10.
El Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, a través de auto del 2 de julio de 2024, dispuso «suspender HASTA EL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2024 la ejecución de la sanción impuesta (…) Adviértase a los sancionados que si llegada la fecha del 30 DE SEPTIEMBRE DE 2024, no acreditan el cumplimiento de lo ordenado en la acción de tutela en referencia, se continuará la ejecución de la sanción, así como se dispondrá la compulsa de copias disciplinarias y penales en su contra.» No accedió a la vinculación, por cuanto «el fallo se encuentra ejecutoriado y por ende las entidades como LA GOBERNACIÓN DE NORTE DE SANTANDER, AL MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, carecen de legitimación en la causa, respecto al prenombrado fallo.» 3.11.
Nuevamente la Unidad para las Víctimas solicitó la modulación y desvinculación de la entidad en el trámite tutelar. No obstante, el citado despacho judicial mediante auto del 13 de diciembre de 2024, la negó. 3.12. El Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Seccional de Cúcuta mediante Resolución No. DESAJCUGCC24-4444 del 27 de 2024, resolvió «LEVANTAR la suspensión del Proceso cobro coactivo No. 54001129000020240006900, contra el (Sic) multa el señor, SAMIR FERNANDO CASADIEGO SANJUAN - 88279892, identificado con Cédula de Ciudadanía No 88279892, de conformidad con le expuesto en la parte motiva del presente acto.»
4. MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, promueve la presente acción de tutela, y como pretensiones solicita que ordene al Juzgado 1° Penal del Circuito de Ocaña: 4.1. Inaplicar la sanción consistente en multa de cinco (05) S.M.M.L.V., impuesta a través de auto del 7 de noviembre de 2023, y que confirmó el Tribunal en sede de consulta. 4.2. Proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción, que fueron oportunamente presentadas por parte de la Unidad para las Víctimas, y considere los argumentos expuestos en el trámite de incidente de desacato, así como las subreglas contenidas en la Sentencia SU- 034 de 2018 y demás. 4.3.
Comunique a la autoridad encargada de la ejecución de las sanciones pecuniarias, que las mismas se han levantado con ocasión a la orden judicial de tutela. 4.4. Que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato. 4.5.
Module la orden en el sentido de que se vincule a la Gobernación de Norte de Santander, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda para que coadyuven en el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 26 de septiembre de 2014, y que se desvincule a la unidad para las víctimas, de conformidad en los argumentos dados, que, entre otras cosas, no es competencia de la Unidad garantizar planes de vivienda. 5.
Lo anterior, con fundamento en lo siguiente: 5.1. La orden de multa continúa vigente aun cuando se acreditaron sendas actividades tendientes a lograr el cumplimiento del fallo, a pesar de que, como se ha alegado para la efectiva materialización de los derechos de la tutela inicial, se hace necesaria la vinculación de otras entidades partícipes que, en atención a sus capacidades funcionales legales, son las llamadas a atender lo resuelto en el fallo que hoy se predica en desacato. 5.2.
La Unidad para las Víctimas desarrolló acciones de articulación con la Alcaldía de Ocaña, incluso, al no estar vinculado el Ministerio de Vivienda y la Gobernación de Norte de Santander, también se establecieron espacios de trabajo con estas entidades con el ánimo de buscar soluciones al derecho amparado. 5.3. Se acreditó con las actas del «29.4.2024» «8 de mayo de 2024» «28 de mayo de 2024» que se convocaron a mesas de trabajo «para el seguimiento y verificación al fallo de tutela con Rad N. 2014-00119-01, en la cual se concertaron los siguientes compromisos (…)» 5.4.
Se incurre en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido en las Sentencias SU- 034 de 2018 y T-086 del 6 de febrero de 2003 de la Corte Constitucional, en las que señalan expresamente las reglas jurisprudenciales, para que los jueces de tutela de primera instancia, modulen el cumplimiento del fallo. 5.5. La orden de tutela del año 2014 «debe ser considerada una orden compleja, no por el derecho protegido, sino por las acciones y el número de la población que se debe atender; no obstante, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ocaña – Norte de Santander rechazó de plano este estudio con el argumento que el fallo se encuentra ejecutoriado y no puede ser objeto de modificación alguna.» 5.6.
Se incurrió en un defecto fáctico por cuanto existió «una valoración defectuosa» del material probatorio allegado al proceso, ya que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ocaña, «NO valoró y omitió las acciones adelantadas desde la Unidad para las Víctimas en aras de impulsar el cumplimiento al fallo de tutela.» 5.7. La Unidad para las Víctimas tiene asignada las funciones en el artículo 166 de la Ley 1448 de 2011, y complementadas en el artículo 3 del Decreto 4802 de 2011, lo que permite distinguir que la Unidad Administrativa no tiene a cargo la función e idoneidad para fijar, crear, diseñar, implementar o ejecutar planes municipales, departamentales, nacionales en materia de vivienda. 5.8.
La Unidad para las Víctimas en el marco de sus competencias ha desplegado una labor transversal con el ánimo de convocar en algunos escenarios a otras entidades que por su rol deben ser los llamados a cumplir la orden de tutela, a fin de que concurran a establecer y definir alternativas de solución de vivienda para la población objeto de esta.
Así convocó «al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Fondo Nacional de Vivienda), Gobernación de Norte de Santander, sin embargo, dichas entidades al visualizar que no existe un requerimiento judicial o vinculación en este trámite incidental, inmediatamente, adoptan la posición de que, al no estar como autoridades accionadas o vinculadas, no tienen la obligación de actuar, quiere decir lo anterior, que dan por cerrada toda oportunidad para buscar mecanismos de solución, considerándose así, un obstáculo real e interminable, lo cual, no conducirá a un cumplimiento efectivo de la orden de tutela.» 5.9.
A efectos de dar cumplimiento al fallo se hace necesaria la vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Ley 2079 de 2021, decreto 1075 de 2020, Decreto 1341 de 2020 y Resolución 0536 de 2020), Fondo Nacional de Vivienda (Decreto 555 de 2003), y la Gobernación de Norte de Santander (Artículo 4 de la Ley 2200 de 2022), entidades estas que tienen dentro de sus funciones el diseño, la planeación, implementación y ejecución de la política pública de vivienda a nivel nacional y territorial, acorde a lo ordenado en la decisión de amparo. 5.10.
La sentencia SU- 034 de 2018 creó unos lineamientos jurisprudenciales para valorar el cumplimiento de fallos que catalogó como complejos, dado que su materialización implica una serie de actuaciones concomitantes, lo que advierte, que la interpretación de estos asuntos constitucionales, no están propiamente cerrados a un marco normativo específico. 5.11.
La última providencia en que no se accede a la solicitud de inaplicación de la sanción, ni al requerimiento de modulación, ni mucho menos a la vinculación de las entidades llamadas al cumplimiento del fallo, se generó con proveído del 13 de diciembre de 2024, pese que «demostró plenamente que se han gestionado las actuaciones positivas pertinentes para acreditar el cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela de conformidad con el precedente de la Corte Constitucional y del procedimiento administrativo.» III.
TRÁMITE Y RESPUESTAS DE LOS ACCIONADOS 6. Mediante auto del 3 de marzo de 2025, esta Sala avocó el conocimiento y ordenó correr traslado de la demanda a los accionados y a los vinculados, a efectos de garantizar su derecho de defensa y contradicción. Tal proveído fue notificado por Secretaría el siguiente 5 de marzo. En el mismo auto se negó la medida provisional solicitada. 7.
Los accionados y vinculados dentro del presente trámite constitucional, expusieron lo siguiente: 7.1. El Fondo Nacional de Vivienda “FONVIVIENDA” solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, «pues estamos frente a un fallo de tutela debidamente ejecutoriado». 7.2. La Gobernación de Norte de Santander indicó que redireccionó a la Secretaría de Víctimas, Paz y Posconflicto del Departamento de Norte de Santander, por ser «la encargada de resolver y contestar la petición de la accionante»[footnoteRef:1]. [1: No se pronunció al respecto.] 7.3.
El Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña hizo un recuento de la actuación surtida en la demanda de tutela que originó el trámite de incidente de desacato y destacó que «las diversas solicitudes de modulación que se tornaron temerarias por parte de la UARIV, fueron resueltas y motivadas debida y oportunamente mientras el despacho tuvo competencia para ello.» 7.4.
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, después de hacer un resumen de la actuación destacó que «no ha incurrido en acciones que constituyan vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que todas las actuaciones se realizaron en el marco de la normativa vigente y con respeto a las garantías fundamentales y el debido proceso». 7.5.
La Unidad Administrativa para la Atención y Reparación de Víctimas, entre otros, aspectos recalcó «la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden ante su complejidad.» 7.6. Los demás vinculados guardaron silencio durante el término de traslado[footnoteRef:2]. [2: Para la fecha de entrega del proyecto al despacho no se advirtieron respuestas adicionales.] IV.
CONSIDERACIONES 8. De conformidad con lo establecido en el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015[footnoteRef:3], la Sala de Casación Penal es competente para resolver la demanda de tutela instaurada por MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, al comprometer actuaciones de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, frente a la cual ostenta superioridad funcional. [3: Modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021] 9.
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales – en especial, dentro de un incidente de desacato. 9.1. Previo a abordar el caso concreto, es necesario traer a colación la línea jurisprudencial frente a la procedencia de la acción de tutela cuando el reproche se dirige a cuestionar una decisión tomada al interior de un trámite incidental por desacato: «[…] tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.
Lo anterior, por cuanto es claro que, por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.
Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada. (Se resalta). La procedibilidad del amparo contra las providencias proferidas en el curso del incidente de desacato es entonces de carácter excepcional, y para que se configure es preciso (i) que se verifique el cumplimiento de las causales genéricas de procedibilidad, y (ii) que se acredite la existencia de una causal específica de procedibilidad» (CC T-482/13) 9.2.
De tal modo, para la prosperidad de la tutela se exige el cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad que esta Corporación, en posición compartida por la Corte Constitucional en fallos C-590 de 2005 y T-332 de 2006, entre otros, se han acogido y que implican una carga para el actor, no sólo en su planteamiento, sino también en su demostración. Para esos efectos, se han establecido unos requisitos de carácter general, que habilitan la interposición de la acción y otros de carácter específico, relacionados con la procedencia del amparo. 9.3.
Según la doctrina constitucional, los requisitos generales se contraen a que: i) la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; iii) se cumpla el requisito de la inmediatez; iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) el accionante identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que hubiere alegado tal circunstancia en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y; vi) no se trate de sentencias de tutela. 9.4.
De otra parte, los requisitos de carácter específico implican la demostración de, por lo menos, uno de los siguientes vicios: i) defecto orgánico (falta de competencia del funcionario judicial); ii) defecto procedimental absoluto (desconocer el procedimiento legal establecido); iii) defecto fáctico (que la decisión carezca de fundamentación probatoria); iv) defecto material o sustantivo (aplicar normas inexistentes o inconstitucionales); v) error inducido (que la decisión judicial se haya adoptado con base en el engaño de un tercero); vi) decisión sin motivación (ausencia de fundamentos fácticos y jurídicos en la decisión); vii) desconocimiento del precedente (apartarse de los criterios de interpretación de los derechos definidos por la Corte Constitucional) y viii) violación directa de la Constitución (CC C-590/05). 9.5.
En similar sentido, tratándose de decisiones que resuelven desacatos, la jurisprudencia nacional ha enseñado su naturaleza excepcional y sujetado su conocimiento a: « (i) los argumentos del accionante en el trámite del incidente de desacato y en la acción de tutela deben ser consistentes; (ii) no deben existir alegaciones nuevas, que debieron ser argumentadas en el incidente de desacato; y (iii) no se puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no tenía que practicar de oficio » (C.C. T-1113-2008). 9.6.
En ese sentido, el juez que conoce de la tutela contra las providencias que resuelven un trámite incidental en materia constitucional, deberá verificar, además de lo anterior, (i) si la decisión dictada en el trámite de desacato se encuentra ejecutoriada, es decir, que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite, incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso; y (ii) si los argumentos del promotor de la acción de tutela son consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que (a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y (b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio (CC SU-034 de 2018). 10.
Del caso en concreto 10.1. Se advierte que, se trata de un asunto de relevancia constitucional, pues se alega la presunta afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y la tutela judicial efectiva, entre otros; la accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial; se indicaron los fundamentos del amparo; no se cuestiona un fallo de tutela y se instauró en un tiempo razonable contado a partir de la emisión de la última providencia objeto de controversia. 10.2.
De esta manera se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 11. En cuanto a los defectos específicos, se considera que las decisiones de instancia sufren de un yerro sustantivo, desconocen el precedente constitucional y tienen una insuficiente motivación, como pasa a explicarse: 11.1.
La jurisprudencia, de forma reiterada, ha expuesto que el incidente de desacato no sólo constituye un instrumento que procura la ejecución de la sentencia de tutela, sino que, además, comporta un procedimiento de carácter sancionatorio en contra del posible responsable del incumplimiento, en el que resulta imperioso garantizar el debido proceso y el respeto por las formas propias del juicio. 11.2.
Es preciso indicar que la actividad del juez que conoce del incidente de desacato, se contrae a verificar: «(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”.
De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada.» (C-367/2014). 11.3. Adicionalmente, ha estipulado la Corte Constitucional que le corresponde al juzgador, «indagar por la presencia de elementos que estén dirigidos a probar la responsabilidad subjetiva » (CC T- 512/2011), de manera que, al ser el desacato una manifestación del poder disciplinario del juez, la responsabilidad de quien incumpla la orden debe soportarse en el componente subjetivo, lo que significa que no puede presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento sino que, para que haya lugar a imponer una sanción, se requiere comprobar la negligencia de la autoridad accionada. 11.4.
Entonces, la Corte Constitucional en la SU-034 de 2018 establece que deben concurrir factores objetivos y subjetivos, determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario. Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento. 11.5.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento [footnoteRef:4]. [4: Los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela.] 12.
En este asunto, se tiene lo siguiente: 12.1. El Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, a través de auto del 7 de noviembre de 2023, sancionó con multa de «cuatro (4) salarios mínimos legales vigentes, a los accionados (…) PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, en su calidad de directora de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, por incumplir su deber de hacer cumplir la orden de tutela (…)» y, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta en grado jurisdiccional de consulta, mediante auto del siguiente 20 de noviembre de la misma anualidad, decidió «confirmar la decisión (…)» En aquella oportunidad, el Juzgado destacó que «no se obtuvo respuesta por parte de ninguno de los implicados y requeridos (…) por lo que resulta procedente la aplicación de la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 (…)».
En tanto, que el Tribunal, concluyó que «no acreditó el cumplimiento al fallo de tutela de fecha 28 de julio de 2014 (…).» 12.2. La UARIV mediante oficio del 14 de junio de 2024 (primer escrito), solicitó al Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña «inaplicación de la sanción y vinculación» en el citado documento, se enfatizó en que «lo que busca la Entidad con esta solicitud no es la revocatoria de la orden, ni el cambio de esta, sino, la vinculación de otras entidades de orden nacional y territorial que son indispensables para poder de esta manera garantizar el amparo efectivo del derecho a la vivienda» y explicó que: «la orden impartida por la autoridad judicial se entiende como compleja teniendo en cuenta que, hace referencia a la construcción de un plan de vivienda dirigido a la población desplazada que pertenece a la Asociación “ASODEPO”, con un número superior a 200 personas, lo que explica un despliegue de acciones técnicas, operativas, humanas, jurídicas y presupuestales, no solo por las entidades accionadas, sino también, por aquellas que por su competencia misional deben integrarse a este plenario procesal.
Tenemos así, que a efectos de dar cumplimiento a este fallo se hace necesaria la vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y la Gobernación de Norte de Santander, entidades estas que, que tienen dentro de sus funciones el diseño, la planeación, implementación y ejecución de la política pública de vivienda a nivel nacional y territorial (…) Y, cita el soporte normativo que sustenta su pedimento.
Posteriormente, en el mismo documento, la UARIV enlistó las actividades que ha adelantado a fin de avanzar en el cumplimiento del fallo de tutela y cita las actas del «29.4.2024» «8 de mayo de 2024» «28 de mayo de 2024» en las que da cuenta que se convocaron a mesas de trabajo «para el seguimiento y verificación al fallo de tutela con Rad N. 2014-00119-01, en la cual se concertaron los siguientes compromisos (…)» 12.3.
El Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, mediante auto del 2 de julio de 2024, resolvió, las citadas peticiones, así: (i) No se accede a la inaplicación de la sanción por cuanto «no se ha demostrado el cabal cumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela, puesto que no se ha materializado lo ordenado en el fallo de la sentencia de tutela» empero, la suspendió «HASTA EL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2024» por cuanto, la UARIV «se encuentra realizando acciones positivas dirigidas a materializar el cabal cumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela.» (ii) No resulta procedente vincular al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y la Gobernación de Norte de Santander, por cuanto «el fallo se encuentra ejecutoriado» y por ende las citadas «carecen de legitimación en la causa, respecto al prenombrado fallo» 12.4.
La UARIV a través de oficio del 14 de noviembre de 2024 (segundo escrito), solicitó: (i) La «nulidad por indebida integración del contradictorio» por cuanto «no le asiste la obligación de dar cumplimiento de forma directa a las ordenes fijadas en sentencia de segunda instancia del 26 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Penal de Cúcuta, es decir, lo relativo, al componente de atención humanitaria, y como tampoco de asegurar el derecho a la vivienda reclamado por el actor, toda vez, que en el marco del proceso de delegación no está dentro de sus funciones estos componentes (…).» (ii) Modular el fallo constitucional por cuanto «las competencias, roles y responsabilidades de la política de vivienda no está a cargo de la Unidad para las Víctimas, de manera que, esta Unidad no tiene la facultad legal para diseñar o crear programas que habiliten jurídica y legalmente incluir a los miembros de esta Asociación, entre ellos, al Señor Luis Alexi Guerrero Quintero en planes para la garantía del derecho a la vivienda, en conclusión, la UNIDAD PARA LAS VÍCTIMAS, no entrega viviendas, no obstante, somos conocedores de la orden proferida en el fallo de tutela, motivo por el cual, se han desplegado las acciones de coordinación con aquellas que si están llamadas a actuar en este proceso.» Así, enlistó las siguientes «pruebas»: 12.5.
El Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, mediante auto del 13 de diciembre de 2024, indicó: (i) «atendiendo que a la fecha (…) PATRICIA TOBÓN YAGARÍ», en su calidad de directora de la UARIV «no ha acreditado el cabal cumplimiento de la orden que se les impartió (…) como tampoco han acreditado el pago de los cuatro salarios legales mensuales vigentes, impuestos como sanción en proveído de fecha 7 de noviembre de 2023 (…)» (ii) «Por último es pertinente referir NUEVAMENTE» a la UARIV «y antes (Sic) las múltiples solicitudes reiteradas por parte de la entidad, se resolvió “NEGAR la solicitud de MODULACIÓN Y DESVINCULACIÓN elevada por la accionada UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCIÓN (…)» 13.
En efecto, el Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, en los autos del 2 de julio y 13 de diciembre de 2024, solamente se dirigió a acreditar que la orden se encontraba incumplida, sin entrar a definir si se evidenciaba una responsabilidad subjetiva de PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, ni tampoco rebatir la imposibilidad de acreditar el cumplimiento, pues, no se analiza el contenido de los documentos que se aportaron, en los que se advierte participación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y la Gobernación de Norte de Santander. 14.
Así las cosas, la Corte considera que las decisiones objetadas -autos del 2 de julio y 13 de diciembre de 2024- incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y, además, en una insuficiente motivación. Particularmente, el pronunciamiento CC SU-034 de 2018, providencia en la cual, la guardiana de la Constitución estableció acerca de la teleología del incidente de desacato en tutela, lo siguiente: «[…] la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.
Al evaluar el alcance de la decisión del juez que resuelve la consulta en el marco de un incidente de desacato, este Tribunal ha establecido que en esta etapa del trámite la autoridad competente deberá verificar los siguientes aspectos: (i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial, apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto –la causa del incumplimiento– con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido.
(ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora que no haya una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia.» 15.
En este caso, el juzgado dejó de adelantar las actividades argumentativas necesarias para acreditar la responsabilidad subjetiva de la accionante, tampoco verificó la información y documentación que citó y aportó, respectivamente, en la solicitud de inaplicación de la sanción y la modulación del fallo, con la que aduce acreditar que jurídicamente le es imposible cumplir con la orden de tutela, pues, explicó que la Unidad para las Víctimas no tiene a cargo la función e idoneidad para fijar, crear, diseñar, implementar o ejecutar planes municipales, departamentales, nacionales en materia de vivienda, empero, así se lo ordenó el fallo constitucional. 16.
Al respecto, como se advirtió en los antecedentes de esta decisión, el Juzgado accionado basó su decisión de no inaplicar la sanción exclusivamente en el incumplimiento de la orden de tutela y de allí, hizo surgir de manera automática la responsabilidad subjetiva de la incidentada, sin estudiar de fondo las solicitudes de inaplicación y modulación del fallo, y mucho menos consideró o valoró la Sentencia SU- 034 de 2018. 17.
Aún más grave resulta que el juzgado no valore los argumentos que insistentemente le expone la accionada y es que no hace el más mínimo esfuerzo argumentativo para controvertir las pruebas aducidas por la aquí accionante y se limita a concluir que no se ha cumplido la orden emitida por esa colegiatura. Todo ello, como mínimo, se adecúa también en un defecto específico por indebida e insuficiente motivación. 18.
Por último, el argumento del Juzgado accionado, consistente en que no vincula al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y la Gobernación de Norte de Santander, porque el fallo de tutela está ejecutoriado, no es de recibo, pues, si la accionante le está informando que no puede cumplir con el fallo, porque algunas acciones allí ordenadas no son de su competencia, sí puede verificar si en efecto le asiste razón, y para ello, sí puede hacer dicha confrontación con el Ministerio y la Gobernación en cita. 19.
Por consiguiente, al evidenciar una lesión en los derechos fundamentales de la accionante, que son producto de la carente actividad desplegada por parte del Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña de cara a justificar la existencia dolo o negligencia y a rebatir la imposibilidad de cumplir con la orden, realizando un análisis exhaustivo frente a la información y documentación que se aporta, se ordenará lo siguiente: 20.
Dejar sin efecto las decisiones del 2 de julio y 13 de diciembre de 2024 mediante las cuales el Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, negó: (i) inaplicar la sanción impuesta en auto del 7 de noviembre del 2023 que fue confirmada por el superior y/o modularla y (ii) no vincular al trámite al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y a la Gobernación de Norte de Santander, dentro del incidente de la tutela identificada con el No. 54498-31-04001-2014-00119-01. 21.
En consecuencia, se dispone ordenar al Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña que, dentro del término de veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a pronunciarse de fondo respecto a las solicitudes elevadas por la UARIV mediante oficios del 14 de junio y 14 de noviembre de 2024, conforme con los fundamentos expuestos en esta providencia y, claro está, con la debida valoración de los medios defensivos presentados por la incidentada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión de Tutelas No. 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, V.
RESUELVE
1°. AMPARAR los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ.
2. DEJAR SIN EFECTOS las decisiones del 2 de julio y 13 de diciembre de 2024 mediante las cuales el Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, negó: (i) inaplicar la sanción impuesta en auto del 7 de noviembre del 2023 que fue confirmada por el superior y (ii) no vincular al trámite a al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y la Gobernación de Norte de Santander, dentro del trámite incidental de la tutela identificada con el No. 54498-31-04001-2014-00119-01. 3.
ORDENA R al Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña que, dentro del término de veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a pronunciarse de fondo respecto a las solicitudes elevadas por la UARIV mediante oficios del 14 de junio y 14 de noviembre de 2024, conforme con los fundamentos expuestos en esta providencia y, claro está, con la debida valoración de los medios defensivos presentados por MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ. 4.
NOTIFICAR a los sujetos procesales por el medio más expedito el presente fallo, informándoles que puede ser impugnado dentro de los tres días siguientes, contados a partir de su notificación. 5. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme. Notifíquese y cúmplase, FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS JORGE HERNÁN DÍAZ SOTO CARLOS ROBERTO SOLÓRZANO GARAVITO NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 17