- Tema
- ACCIÓN DE TUTELA CONTRA INCIDENTE DE DESACATO - Procedencia excepcional de la acción ante vía de hecho (c. j.)
Tesis:
«Previo a abordar el caso concreto, es necesario traer a colación la línea jurisprudencial frente a la procedencia de la acción de tutela cuando el reproche se dirige a cuestionar una decisión tomada al interior de un trámite incidental por desacato:
“[…] tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho. Lo anterior, por cuanto es claro que, por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes.
Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato. Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada. (Se resalta).
La procedibilidad del amparo contra las providencias proferidas en el curso del incidente de desacato es entonces de carácter excepcional, y para que se configure es preciso (i) que se verifique el cumplimiento de las causales genéricas de procedibilidad, y (ii) que se acredite la existencia de una causal específica de procedibilidad» (CC T-482/13)»
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Requisitos generales y específicos de procedibilidad: reiteración
Tesis:
«(…) para la prosperidad de la tutela se exige el cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad que esta Corporación, en posición compartida por la Corte Constitucional en fallos C-590 de 2005 y T-332 de 2006, entre otros, se han acogido y que implican una carga para el actor, no sólo en su planteamiento, sino también en su demostración. Para esos efectos, se han establecido unos requisitos de carácter general, que habilitan la interposición de la acción y otros de carácter específico, relacionados con la procedencia del amparo.
9.3. Según la doctrina constitucional, los requisitos generales se contraen a que: i) la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; iii) se cumpla el requisito de la inmediatez; iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) el accionante identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que hubiere alegado tal circunstancia en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y; vi) no se trate de sentencias de tutela.
9.4. De otra parte, los requisitos de carácter específico implican la demostración de, por lo menos, uno de los siguientes vicios: i) defecto orgánico (falta de competencia del funcionario judicial); ii) defecto procedimental absoluto (desconocer el procedimiento legal establecido); iii) defecto fáctico (que la decisión carezca de fundamentación probatoria); iv) defecto material o sustantivo (aplicar normas inexistentes o inconstitucionales); v) error inducido (que la decisión judicial se haya adoptado con base en el engaño de un tercero); vi) decisión sin motivación (ausencia de fundamentos fácticos y jurídicos en la decisión); vii) desconocimiento del precedente (apartarse de los criterios de interpretación de los derechos definidos por la Corte Constitucional) y viii) violación directa de la Constitución (CC C-590/05)».
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA INCIDENTE DE DESACATO - Subreglas jurisprudenciales para la procedencia de la acción (c. j.)
Tesis:
«(…) tratándose de decisiones que resuelven desacatos, la jurisprudencia nacional ha enseñado su naturaleza excepcional y sujetado su conocimiento a: «(i) los argumentos del accionante en el trámite del incidente de desacato y en la acción de tutela deben ser consistentes; (ii) no deben existir alegaciones nuevas, que debieron ser argumentadas en el incidente de desacato; y (iii) no se puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no tenía que practicar de oficio» (C.C. T-1113-2008)
En ese sentido, el juez que conoce de la tutela contra las providencias que resuelven un trámite incidental en materia constitucional, deberá verificar, además de lo anterior, (i) si la decisión dictada en el trámite de desacato se encuentra ejecutoriada, es decir, que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite, incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso; y (ii) si los argumentos del promotor de la acción de tutela son consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que (a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y (b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio (CC SU-034 de 2018)».
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Observancia de los requisitos de procedencia
Tesis:
«Se advierte que, se trata de un asunto de relevancia constitucional, pues se alega la presunta afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y la tutela judicial efectiva, entre otros; la accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial; se indicaron los fundamentos del amparo; no se cuestiona un fallo de tutela y se instauró en un tiempo razonable contado a partir de la emisión de la última providencia objeto de controversia.
10.2. De esta manera se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales».
DERECHO CONSTITUCIONAL - Acciones constitucionales - Acción de tutela - Incidente de desacato - Sanción: responsabilidad subjetiva (c. j.)
ACCIÓN DE TUTELA - Incidente de desacato - Deberes del juez: deber de analizar los factores objetivos y subjetivos para valorar el cumplimiento de la orden de tutela
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Incidente de desacato: defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia CC SU034-18, relativo a la finalidad del incidente de desacato
DERECHO CONSTITUCIONAL - Acciones constitucionales - Acción de tutela - Incidente de desacato: finalidad
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Incidente de desacato: vulneración del derecho por motivación insuficiente en la decisión del Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, al negar la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato impuesta a la Directora General de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, sin valorar de manera adecuada los argumentos relacionados con la inaplicación de la sanción y la modulación del fallo
Tesis:
«En cuanto a los defectos específicos, se considera que las decisiones de instancia sufren de un yerro sustantivo, desconocen el precedente constitucional y tienen una insuficiente motivación, como pasa a explicarse:
11.1. La jurisprudencia, de forma reiterada, ha expuesto que el incidente de desacato no sólo constituye un instrumento que procura la ejecución de la sentencia de tutela, sino que, además, comporta un procedimiento de carácter sancionatorio en contra del posible responsable del incumplimiento, en el que resulta imperioso garantizar el debido proceso y el respeto por las formas propias del juicio.
11.2. Es preciso indicar que la actividad del juez que conoce del incidente de desacato, se contrae a verificar:
“(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada” (C-367/2014).
11.3. Adicionalmente, ha estipulado la Corte Constitucional que le corresponde al juzgador, “indagar por la presencia de elementos que estén dirigidos a probar la responsabilidad subjetiva” (CC T- 512/2011), de manera que, al ser el desacato una manifestación del poder disciplinario del juez, la responsabilidad de quien incumpla la orden debe soportarse en el componente subjetivo, lo que significa que no puede presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento sino que, para que haya lugar a imponer una sanción, se requiere comprobar la negligencia de la autoridad accionada.
11.4. Entonces, la Corte Constitucional en la SU-034 de 2018 establece que deben concurrir factores objetivos y subjetivos, determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
11.5. Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento.
12. En este asunto, se tiene lo siguiente:
12.1. El Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, a través de auto del 7 de noviembre de 2023, sancionó con multa de “cuatro (4) salarios mínimos legales vigentes, a los accionados (…) PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, en su calidad de directora de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, por incumplir su deber de hacer cumplir la orden de tutela (…” y, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta en grado jurisdiccional de consulta, mediante auto del siguiente 20 de noviembre de la misma anualidad, decidió “confirmar la decisión (…)”
En aquella oportunidad, el Juzgado destacó que “no se obtuvo respuesta por parte de ninguno de los implicados y requeridos (…) por lo que resulta procedente la aplicación de la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 (…)». En tanto, que el Tribunal, concluyó que “no acreditó el cumplimiento al fallo de tutela de fecha 28 de julio de 2014 (…)”
12.2. La UARIV mediante oficio del 14 de junio de 2024 (primer escrito), solicitó al Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña “inaplicación de la sanción y vinculación” en el citado documento, se enfatizó en que “lo que busca la Entidad con esta solicitud no es la revocatoria de la orden, ni el cambio de esta, sino, la vinculación de otras entidades de orden nacional y territorial que son indispensables para poder de esta manera garantizar el amparo efectivo del derecho a la vivienda” y explicó que:
“!la orden impartida por la autoridad judicial se entiende como compleja teniendo en cuenta que, hace referencia a la construcción de un plan de vivienda dirigido a la población desplazada que pertenece a la Asociación “ASODEPO”, con un número superior a 200 personas, lo que explica un despliegue de acciones técnicas, operativas, humanas, jurídicas y presupuestales, no solo por las entidades accionadas, sino también, por aquellas que por su competencia misional deben integrarse a este plenario procesal. Tenemos así, que a efectos de dar cumplimiento a este fallo se hace necesaria la vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y la Gobernación de Norte de Santander, entidades estas que, que tienen dentro de sus funciones el diseño, la planeación, implementación y ejecución de la política pública de vivienda a nivel nacional y territorial (…)
Y, cita el soporte normativo que sustenta su pedimento.
Posteriormente, en el mismo documento, la UARIV enlistó las actividades que ha adelantado a fin de avanzar en el cumplimiento del fallo de tutela y cita las actas del “29.4.2024” “8 de mayo de 2024” “28 de mayo de 2024» en las que da cuenta que se convocaron a mesas de trabajo «para el seguimiento y verificación al fallo de tutela con Rad N. 2014-00119-01, en la cual se concertaron los siguientes compromisos (…)”
12.3. El Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, mediante auto del 2 de julio de 2024, resolvió, las citadas peticiones, así:
(i) No se accede a la inaplicación de la sanción por cuanto «no se ha demostrado el cabal cumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela, puesto que no se ha materializado lo ordenado en el fallo de la sentencia de tutela” empero, la suspendió “HASTA EL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2024” por cuanto, la UARIV “se encuentra realizando acciones positivas dirigidas a materializar el cabal cumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela”
(ii) No resulta procedente vincular al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y la Gobernación de Norte de Santander, por cuanto “el fallo se encuentra ejecutoriado” y por ende las citadas “carecen de legitimación en la causa, respecto al prenombrado fall”
12.4. La UARIV a través de oficio del 14 de noviembre de 2024 (segundo escrito), solicitó:
(i) La”nulidad por indebida integración del contradictorio» por cuanto «no le asiste la obligación de dar cumplimiento de forma directa a las ordenes fijadas en sentencia de segunda instancia del 26 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Penal de Cúcuta, es decir, lo relativo, al componente de atención humanitaria, y como tampoco de asegurar el derecho a la vivienda reclamado por el actor, toda vez, que en el marco del proceso de delegación no está dentro de sus funciones estos componentes (…)”
(ii) Modular el fallo constitucional por cuanto «las competencias, roles y responsabilidades de la política de vivienda no está a cargo de la Unidad para las Víctimas, de manera que, esta Unidad no tiene la facultad legal para diseñar o crear programas que habiliten jurídica y legalmente incluir a los miembros de esta Asociación, entre ellos, al Señor Luis Alexi Guerrero Quintero en planes para la garantía del derecho a la vivienda, en conclusión, la UNIDAD PARA LAS VÍCTIMAS, no entrega viviendas, no obstante, somos conocedores de la orden proferida en el fallo de tutela, motivo por el cual, se han desplegado las acciones de coordinación con aquellas que si están llamadas a actuar en este proceso.» Así, enlistó las siguientes “pruebas”:
12.5. El Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, mediante auto del 13 de diciembre de 2024, indicó:
(i) “atendiendo que a la fecha (…) PATRICIA TOBÓN YAGARÍ”, en su calidad de directora de la UARIV “no ha acreditado el cabal cumplimiento de la orden que se les impartió (…) como tampoco han acreditado el pago de los cuatro salarios legales mensuales vigentes, impuestos como sanción en proveído de fecha 7 de noviembre de 2023 (…)”
(ii) “Por último es pertinente referir NUEVAMENTE” a la UARIV “y antes (Sic) las múltiples solicitudes reiteradas por parte de la entidad, se resolvió “NEGAR la solicitud de MODULACIÓN Y DESVINCULACIÓN elevada por la accionada UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCIÓN (…)”
13. En efecto, el Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, en los autos del 2 de julio y 13 de diciembre de 2024, solamente se dirigió a acreditar que la orden se encontraba incumplida, sin entrar a definir si se evidenciaba una responsabilidad subjetiva de PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, ni tampoco rebatir la imposibilidad de acreditar el cumplimiento, pues, no se analiza el contenido de los documentos que se aportaron, en los que se advierte participación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y la Gobernación de Norte de Santander.
14. Así las cosas, la Corte considera que las decisiones objetadas -autos del 2 de julio y 13 de diciembre de 2024- incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y, además, en una insuficiente motivación. Particularmente, el pronunciamiento CC SU-034 de 2018, providencia en la cual, la guardiana de la Constitución estableció acerca de la teleología del incidente de desacato en tutela, lo siguiente:
“[…] la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya
objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.
Al evaluar el alcance de la decisión del juez que resuelve la consulta en el marco de un incidente de desacato, este Tribunal ha establecido que en esta etapa del trámite la autoridad competente deberá verificar los siguientes aspectos: (i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial, apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto -la causa del incumplimiento- con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. (ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora que no haya una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia”
15. En este caso, el juzgado dejó de adelantar las actividades argumentativas necesarias para acreditar la responsabilidad subjetiva de la accionante, tampoco verificó la información y documentación que citó y aportó, respectivamente, en la solicitud de inaplicación de la sanción y la modulación del fallo, con la que aduce acreditar que jurídicamente le es imposible cumplir con la orden de tutela, pues, explicó que la Unidad para las Víctimas no tiene a cargo la función e idoneidad para fijar, crear, diseñar, implementar o ejecutar planes municipales, departamentales, nacionales en materia de vivienda, empero, así se lo ordenó el fallo constitucional.
16. Al respecto, como se advirtió en los antecedentes de esta decisión, el Juzgado accionado basó su decisión de no inaplicar la sanción exclusivamente en el incumplimiento de la orden de tutela y de allí, hizo surgir de manera automática la responsabilidad subjetiva de la incidentada, sin estudiar de fondo las solicitudes de inaplicación y modulación del fallo, y mucho menos consideró o valoró la Sentencia SU- 034 de 2018.
17. Aún más grave resulta que el juzgado no valore los argumentos que insistentemente le expone la accionada y es que no hace el más mínimo esfuerzo argumentativo para controvertir las pruebas aducidas por la aquí accionante y se limita a concluir que no se ha cumplido la orden emitida por esa colegiatura.
Todo ello, como mínimo, se adecúa también en un defecto específico por indebida e insuficiente motivación.
18. Por último, el argumento del Juzgado accionado, consistente en que no vincula al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y la Gobernación de Norte de Santander, porque el fallo de tutela está ejecutoriado, no es de recibo, pues, si la accionante le está informando que no puede cumplir con el fallo, porque algunas acciones allí ordenadas no son de su competencia, sí puede verificar si en efecto le asiste razón, y para ello, sí puede hacer dicha confrontación con el Ministerio y la Gobernación en cita.
19. Por consiguiente, al evidenciar una lesión en los derechos fundamentales de la accionante, que son producto de la carente actividad desplegada por parte del Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña de cara a justificar la existencia dolo o negligencia y a rebatir la imposibilidad de cumplir con la orden, realizando un análisis exhaustivo frente a la información y documentación que se aporta, se ordenará lo siguiente:
20. Dejar sin efecto las decisiones del 2 de julio y 13 de diciembre de 2024 mediante las cuales el Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña, negó: (i) inaplicar la sanción impuesta en auto del 7 de noviembre del 2023 que fue confirmada por el superior y/o modularla y (ii) no vincular al trámite al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda, y a la Gobernación de Norte de Santander, dentro del incidente de la tutela identificada con el No. 54498-31-04001-2014-00119-01.
21. En consecuencia, se dispone ordenar al Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ocaña que, dentro del término de veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a pronunciarse de fondo respecto a las solicitudes elevadas por la UARIV mediante oficios del 14 de junio y 14 de noviembre de 2024, conforme con los fundamentos expuestos en esta providencia y, claro está, con la debida valoración de los medios defensivos presentados por la incidentada».