CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No. 72027 Impugnación CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 3 JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ MAGISTRADO PONENTE STP 3240-2014 Radicación n° 72027 Acta n° 72 Bogotá. D.C., once de marzo de dos mil catorce. Decide la Sala la impugnación interpuesta por ANDREA OVIEDO PEÑA en contra del fallo proferido el 28 de enero de 2014 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cali, mediante el cual negó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna e igualdad, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el Banco Agrario, BANCOLDEX y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Así fueron sintetizados por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cali: “La arriba mencionada ciudadana invoca la tutela de los derechos fundamentales arriba mencionados (sic), los cuales considera vulnerados por las también referidas entidades porque, en síntesis, no le han adjudicado la ayuda económica de 17.4 S.M.L.V. a la cual ella considera tener derecho por su condición de desplazada por la violencia, para desarrollar un proyecto consistente en una ‘Rapitienda’, razón por la que solicita (…) se ordene a las entidades demandadas le asignen de forma inmediata dicha ayuda. ”.

RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES ACCIONADAS 1. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo manifestó que “ (…) en lo que respecta al acceso a proyectos productivos y generación de ingresos, en cuanto hace a las obligaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para con la Agencia Presidencial para la Acción Social (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social) en el tema de los ‘Desplazados’, se concreta en que, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, suscribió un Convenio Marco de Cooperación y Asistencia Técnica, con la Agencia Presidencial para la Acción Social, para el desarrollo de un modelo de atención para la población en situación de desplazamiento en el tema de generación de ingresos.

En tal sentido, se contempló que Acción Social entregaba a los operadores de proyectos una vez aprobados por el FOMIPYME, los listados de personas desplazadas a atender, debidamente caracterizadas. “Es de advertir que, en los términos del artículo 44 de la Ley 1450 de 2011, el Fondo de Modernización e Innovación para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas –FOMIPYME, administrando por BANCOLDEX, constituye un Patrimonio Autónomo, independientemente del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

“(…) “Los recursos que entrega FOMIPYME están destinados a capacitaciones administrativas, técnicas y de gestión gerencial, asistencia técnica, logística para participación en ferias y eventos comerciales, certificaciones en buenas prácticas manufactureras; HACCP (Análisis para identificación y control de puntos de industria de alimentos y farmacéutica), registro de Invima, código de barras, procesos de patentamiento; diseño y desarrollo de productos y procesos de diseño de empaques; acceso a tecnologías de información; diseño de prototipos; honorarios de personal no calificado para el desarrollo de actividades específicas del proyecto.

“Los incentivos económicos que se otorgan por el FOMIPYME, se entregan a través de operadores –personas jurídicas o Mi pymes debidamente constituidos ante la Cámara de Comercio, que pueden ser Fundaciones, Cámaras de Comercio, Asociaciones de Mipymes con el registro correspondiente, Centro de Desarrollo Tecnológico, Centros de Desarrollo Empresarial, Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial, Instituciones de Educación Superior Públicas y Privadas, Cabildos Indígenas y Cajas de Compensación Familiar.

“Teniendo en cuenta lo anterior, para la cofinanciación de proyectos para la población desplazada se requiere que sean presentados en el marco de convocatorias abiertas para tal fin y reuniendo los criterios para la misma, conforme a lo establecido”. 2. El Departamento Nacional de Planeación DNP expuso que “ (…)aunque el DNP haga parte fundamental del SNARIV, no es una entidad ejecutora de la política pública de atención, asistencia y reparación dirigida a la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia (PVDFV) y sus funciones se limitan a lo expresado en los párrafos precedentes.

“En consideración a lo anterior, el DNP no podría tener a su cargo, ni efectivamente tiene, la función o competencia para programar o reprogramar la entrega de ayudas humanitarias o prórrogas de las mismas, o la asesoría y acompañamiento en la formulación de proyectos productivos para la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia (PVDFV), ni la ejecución de subsidios, proyectos o programas destinados a estas víctimas.

“Por las razones expuestas, la acción de tutela de la referencia resulta improcedente frente al Departamento Nacional de Planeación ya que esta entidad, como asesora técnica mas no ejecutora de la Política Pública a la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia (PVDFV), no ha vulnerado ni ha amenazado con vulnerar los derechos fundamentales que la señora ANDREA OVIEDO reclama como violentados en la acción de tutela del asunto ”. 3.

El Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señaló que “ (…) de acuerdo con la normatividad vigente, este Ministerio no tiene competencia respecto de la pretensión de la accionante, relacionada con el reconocimiento de la prerrogativa a recibir ayudas humanitarias que como presunta desplazada manifiesta tener derecho, por cuanto dichas funciones se encuentran asignadas a otra entidad del sector público, como es la UARIV.

“(…) “(…) Este Ministerio carece de legitimación en la causa por pasiva, para responder por el presente asunto, en razón a que la respuesta esperada por la accionante actualmente está en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de Víctimas, adscrita al Departamento Administrativo de Prosperidad Social, ente gubernamental con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y patrimonio propio ”. 4.

El Director jurídico y apoderado especial del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, solicitó “declarar improcedente respecto a FINAGRO, al no existir violación de ningún derecho fundamental a la accionante. “El Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario –FINAGRO- es una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito, vinculado al Ministerio de Agricultura, con patrimonio propio y autonomía Administrativa, creado por medio de la Ley 16 de 1990, y su objeto es la financiaci nistrativa, creado por medio d io d ela Ley 16 de 1990, y su objeto es la financiaciINAGRO expuso que "tor pmo presunta desplazón de las actividades de producción y comercialización del sector agropecuario a través del redescuento de las operaciones que hacen las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Crédito Agropecuario u otros intermediarios financieros vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia y las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia de la Economía Solidaria e inscritas en el FOGACOOP. “FINAGRO es un establecimiento de crédito de segundo piso, que por tanto no otorga créditos de manera directa, sino a través de las entidades a que precedentemente se hizo referencia ”. 5.

El Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. –BANCÓLDEX- manifestó que “ el banco, dada su naturaleza y régimen legal de entidad financiera de segundo piso, reconocida en el numeral 5.3.3.3. del Decreto 250 de febrero 1 de 2005, a través del cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la violencia, no puede otorgar ayuda humanitaria ni financiación directa ni subsidios para vivienda; para lo que está facultado es para otorgar financiación a través de un intermediario financiero, lo que supone que el cliente debe tramitar una solicitud ante cualquier banco comercial o establecimiento de crédito vigilado por la Superfinanciera de Colombia, o ante las entidades cooperativas con actividad de ahorro y/o crédito en Bancoldex, y cumplir los requisitos que éstos le exijan para el otorgamiento del crédito.

“Es claro que para solicitar un crédito debe existir una empresa a la cual financiar o un proyecto a emprender, por lo cual las personas naturales o jurídicas interesadas en tramitar un crédito deben realizar un proceso previo auspiciado por el Gobierno Nacional”. 6. El Departamento para la Prosperidad Social expuso “ la falta de competencia del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, no siendo esta entidad la facultada para dar respuesta a las solicitudes del accionante ya que en virtud de la Ley 1448 de 2011 de acuerdo a las pretensiones de la presente acción, tal responsabilidad recaería exclusivamente en la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas.

“(…) “(…) Para la estabilización socioeconómica el accionante debe asumir conductas positivas en las entidades que son competentes en cada materia. Igualmente en el escrito de tutela no se prueba que se hayan agotado los trámites administrativos para acceder a estos programas, ya que una eventual orden en este sentido vulneraría el derecho a la igualdad de las personas que en su misma situación están adelantando los trámites administrativos y se verían relegados en su atención ”.

EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Cali negó el amparo solicitado, por cuanto no advirtió la existencia de alguna vulneración, toda vez que la accionante “no le ha hecho al Departamento para la Prosperidad Social ni a la aludida Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la solicitud de ayuda económica que ofrezca el gobierno para el desarrollo de proyectos productivos por parte de las personas víctimas de desplazamiento, razón por la cual no se puede sostener que tal entidad está omitiendo suministrar la ayuda económica a que tiene derecho”.

LA IMPUGNACIÓN ANDREA OVIEDO PEÑA impugnó la anterior decisión reiterando los motivos de la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. De conformidad con las disposiciones del artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la decisión proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cali. 2.

El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable.

En diferentes oportunidades, la Sala ha precisado que el mecanismo mencionado no se encuentra diseñado con miras a reemplazar al juez competente, de ahí que no sea de recibo cuando se advierte que el accionante cuenta con otro mecanismo judicial para invocar la protección de los derechos fundamentales que considera, le han sido vulnerados.

De tal forma, la competencia del juez de tutela se limita al examen y verificación del acto por el cual se presume, son violadas o amenazadas las garantías superiores. Es por ello, que se han fijado criterios generales sobre la procedencia formal del amparo, los que han sido estatuidos en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 cuyo numeral primero señala la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para lograr la protección que por vía de la acción constitucional se pretende obtener.

Tal exigencia, sólo admite excepción en el evento de que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, pues de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de dejar en el vacío las competencias de las distintas autoridades judiciales y concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas, propiciando así, un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

Análisis del caso concreto 1. La demanda se dirigió a cuestionar la presunta mora de las entidades accionadas, para suministrar a la accionante ayuda de “17.4 S.M.L.V.” con el fin de desarrollar un proyecto consistente en una ‘Rapitienda’, a la cual considera tener derecho por su condición de desplazada por la violencia. 2. De entrada la Sala advierte que confirmará el fallo impugnado, por cuanto la competencia administrativa para decidir sobre la asistencia para llevar a cabo una actividad de estabilización económica, es la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, no las autoridades accionadas, como acertadamente lo manifestaron en sus respuestas estas últimas.

Veamos: 2.1. El artículo 168 de la Ley 1448 de 2011 contiene las funciones de la Unidad Administrativa Especial precitada, entre las cuales se encuentran las de coordinar “de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica las actuaciones de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas en lo que se refiere a la ejecución e implementación de la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas” y asumir las competencias asignadas en “las Leyes 387, 418 de 1997, 975 de 2005, 1190 de 2008”.

El artículo 60 de la Ley 1148 de 2011, indica que “la atención a las víctimas del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido en este capítulo y se complementará con la política pública de prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley 387 de 1997 (…)”, cuyo artículo 17 señala: “El Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas.

“Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con: “ 1. Proyectos productivos. “2. Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino. “3. Fomento de la microempresa. “4. Capacitación y organización social. “5. Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y Planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social”. 2.2.

No obstante lo anterior, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas --la cual tiene la representación judicial de todas las acciones constitucionales procesos judiciales, contencioso administrativos, ordinarios y administrativos, relacionados con los “temas de su competencia”, de acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 35 del Decreto 4155 de 2011--, no fue demandada ni vinculada en el presente trámite, como tampoco la libelista demostró haber formulado ante la mencionada entidad, alguna petición a fin de obtener la ayuda para su emprendimiento económico, requerida de las autoridades accionadas mediante este medio excepcional, últimas de las cuales, se reitera, no son las competentes para su determinación. Corolario de lo anterior, no se advierte la existencia de alguna vulneración atribuible a las autoridades accionadas y por lo mismo, la decisión que se impone es la confirmación del fallo impugnado.

Por lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE CONFIRMAR el fallo impugnado. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 13