Tutela de segunda instancia Radicado 142354 CUI 540012204000202400554 01 Emiro cañizares plata SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS # 2 JOSÉ JOAQUÍN URBANO MARTÍNEZ Magistrado ponente STP2608-2025 Radicación #142354 Acta No. 018 Bogotá, D. C., cuatro (4) de febrero de dos mil veinticinco (2025). I. MOTIVO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por el Juzgado 2º Penal Municipal de Ocaña, Norte de Santander, en contra de la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2024 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cúcuta.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda. Emiro Cañizares Plata, en su condición de alcalde de Ocaña, Norte de Santander, expuso que el 5 de noviembre de 2024 el Juzgado 2º Penal Municipal de ese municipio, lo sancionó con tres días de arresto y multa de tres SMMLV, por incumplir la tutela proferida por ese despacho el 30 de julio de 2024 y modificada por el Juzgado 2º Penal del Circuito de Ocaña el 9 de septiembre de 2024.
En ella, le ordenaron vincular a la señora Sandra Milena Clavijo Vega en un cargo igual o equivalente al que ocupaba, siempre y cuando « existan vacantes disponibles o en el caso de que existan vacantes futuras en provisionalidad». La permanencia en el cargo está supeditada a que este no sea provisto en propiedad mediante el concurso de méritos.
Adujo que en el trámite incidental respondió los requerimientos y explicó la imposibilidad de acatar el fallo, toda vez que el municipio no contaba con vacantes disponibles para vincular a Sandra Milena, incluso allegó la certificación expedida por el Área de Función Pública en la que se dejaba constancia de esa situación. No obstante, los Juzgados mencionados no tuvieron en cuenta sus explicaciones y, además, le impusieron obligaciones no establecidas en la sentencia de tutela.
Por estos motivos, instauró acción de tutela en contra los Juzgados 2º Penal Municipal de Ocaña y 1º Penal del Circuito de ese municipio, por la posible vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Pidió a la Corte revocar los autos del 5 y 12 de noviembre de 2024 y, como medida provisional, la suspensión del trámite incidental. 2.
Trámite de la actuación. El 19 de noviembre de 2024 la Sala Penal del Tribunal Superior de Cúcuta negó la medida provisional, admitió la acción en contra de los Juzgados 2º Penal Municipal de Ocaña y 1º Penal del Circuito de ese municipio y vinculó a las partes e intervinientes de la tutela No. 2024-00268-03, a la Dirección Seccional y a la Oficina de Cobro Coactivo de Administración Judicial de Cúcuta, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la ARL Positiva, a la Procuraduría de Ocaña, a la Comisión Nacional del Servicio Civil, a las Juntas Regional y Nacional de Calificación de Invalidez, a la Nueva EPS y a los señores Sandra Milena Clavijo Vega, William Motta Celis y Richard Quintero Montagut. 3.
Las respuestas. Fueron las siguientes: a. La Oficina de Cobro Coactivo y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Cúcuta, Norte de Santander, la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Ocaña, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Nueva EPS aludieron a su falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitaron su desvinculación. b. El Juzgado 1º Penal del Circuito de Ocaña informó que conoció de la consulta de desacato No. 2024-00268 y el 8 de noviembre de 2024 confirmó la sanción impuesta. c. El Juzgado 2º Penal Municipal de Ocaña, Norte de Santander, hizo un recuento de la actuación procesal surtida en la acción de tutela instaurada por Sandra Milena Clavijo Vega Jaimes en contra de esa Alcaldía Municipal. d. Sandra Milena Clavijo Vega se opuso a las pretensiones del accionante, para lo cual afirmó que no se cumplen con los presupuestos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. e. La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Norte de Santander informó que emitió el dictamen No. 11202400913 del 21 de mayo de 2024 en el que calificó a Sandra Milena con una pérdida de capacidad laboral del 43.03%, por enfermedad común y con fecha de estructuración del 6 de diciembre de 2023, proceso que está en la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en trámite del recurso de apelación. f. La Federación Colombiana de Municipios coadyuvó la demanda e indicó que Sandra Milena fue desvinculada porque el cargo que ocupaba en provisionalidad fue provisto por la persona que superó el concurso de méritos y, pese a los esfuerzos de la administración no fue posible ubicarla en un empleo similar, ya que ninguno está vacante. g. William Motta Celis y Richard Quintero Montagut informaron que están vinculados en provisionalidad y en carrera -último puesto en encargo- desde el 2019 y mayo de 2024, respectivamente, en la Alcaldía de Ocaña. Expusieron que Sandra Milena fue desvinculada, porque el puesto que ostentaba en provisionalidad fue ocupado por una persona que superó el concurso público de méritos. h. El Juzgado 2º Penal del Circuito de Ocaña adujo que conoció en segunda instancia de la tutela No. 544984004002202400268 01, en la que con sentencia del 9 de septiembre de 2024 modificó la decisión. 4.
La sentencia recurrida. la Sala Penal del Tribunal Superior de Cúcuta, luego de verificar que se cumplían con los presupuestos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, afirmó que los Juzgados incurrieron en un defecto fáctico en dimensión negativa por valoración defectuosa del material probatorio, debido a que: a. No abordaron ni demostraron la responsabilidad subjetiva del incidentado. b. El fallo sancionatorio desborda la orden constitucional, ya que esta no incluyó la desvinculación de otra persona para vincular a Sandra Milena. c. No tuvo en cuenta las justificaciones ofrecidas por el incidentado, frente al incumplimiento del fallo de tutela. d. Vulneraron el debido proceso por ausencia de vinculación de terceras personas que podrían verse afectadas con el trámite incidental.
En consecuencia, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de Emiro Cañizares. Les ordenó a los Juzgados 2º Penal Municipal de Ocaña y 1º Penal del Circuito de ese municipio, dejar sin efectos las decisiones de sanción y de consulta emitidas los días 5 y 8 de noviembre de 2024 y emitir una nueva, en la que analicen: i) la responsabilidad subjetiva del incidentado; ii) el alcance de las órdenes contenidas en la sentencia del 30 de julio de 2024, modificada el 9 de septiembre siguiente y, iii) la posible afectación del derecho al debido proceso por la ausencia de vinculación de terceras personas que puedan verse afectadas con el desacato. 5.
La impugnación. El Juzgado 2º Penal Municipal de Ocaña argumentó que el Tribunal ignoró que los fallos de tutela son de inmediato cumplimiento y no pueden ser condicionados por trámites administrativos o presupuestales, como ocurrió en el asunto objeto de análisis. Sostuvo que no era cierto que el accionante estuviera en imposibilidad de acatar el fallo, pues en el trámite incidental constató que existían al menos dos vacantes en provisionalidad que cumplían con las características del puesto de Sandra Milena Clavijo Vega, las cuales están provistas provisionalmente por los señores Richard Quintero Montaguth y William Motta Celis, opciones claras y viables para cumplir la decisión de tutela.
Afirmó que el Tribunal erró al aceptar las exculpaciones del accionante, quien le dio una interpretación arbitraria al fallo de tutela para desconocerlo. Además, que el trámite incidental está diseñado exclusivamente para evaluar la conducta del obligado, sin que sea necesario convocar a terceros que no fueron parte en la tutela. Finalmente, insistió en que las justificaciones del sancionado fueron debidamente analizadas y rechazadas con fundamento en las pruebas incorporadas en el expediente.
Por esas razones, pidió a la Corte revocar la sentencia impugnada y en su lugar, negar el amparo. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia. De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la sala es competente para resolver la segunda instancia respecto de la decisión adoptada por un tribunal superior de distrito judicial. 2.
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, específicamente contra decisiones de incidente de desacato. La Corte Constitucional, en la sentencia SU–215/22, sistematizó los requisitos generales y las causales específicas para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Según indicó, y ha reiterado en fallos posteriores, si el juez de tutela verifica el cumplimiento de los primeros[footnoteRef:1] y la estructuración de al menos una de las segundas[footnoteRef:2], debe conceder el amparo. [1: (i) que la cuestión discutida resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez; (iv) que ante una irregularidad procesal, el defecto tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia; (v) que la parte actora identifique de manera razonable los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos vulnerados; y, (vi) que no se trate de sentencia de tutela.] [2: Defecto orgánico; procedimental absoluto; fáctico; material o sustantivo; error inducido o por consecuencia; que la decisión cuestionada carezca de motivación; el desconocimiento del precedente; y, vulneración directa de la Constitución.] No obstante, cuando se trata de decisiones de incidente de desacato, la Corte Constitucional estableció su naturaleza excepcional y condicionó su estudio en sede de tutela a que: a) la decisión dictada en el trámite de desacato esté ejecutoriada, es decir, que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite, incluido el grado jurisdiccional de consulta; y b) los argumentos del accionante sean consistentes con lo que planteó en el trámite incidental, de manera que: (i) no debe traer a colación alegaciones nuevas y (ii) no puede solicitar pruebas novedosas que no pidió durante el desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio (CC SU-034/18).
Igualmente, su estudio estará limitado al trámite y decisión adoptada en el incidente, sin poder analizar los fundamentos de la decisión de tutela, pues es claro que el debate propuesto por tal vía ya fue debidamente concluido. 3. El mismo precedente constitucional reconoce la importancia de examinar la concurrencia de los factores objetivos y subjetivos que pueden condicionar el cumplimiento de las órdenes de tutela.
El primer factor corresponde a variables como a) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, b) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, c) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, d) la complejidad de las órdenes, e) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, f) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (g) el plazo otorgado para su cumplimiento.
El segundo factor, revisa circunstancias como a) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, b) si existió allanamiento a las órdenes, y c) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. 4. En el presente caso, la Sala advierte que, como se afirmó en la sentencia de primera instancia, se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones de desacato, por lo cual es procedente el análisis del juez constitucional a fin de determinar si la providencia judicial denunciada estructura alguno de los defectos que hacen procedente el amparo constitucional. 5.
Caso concreto. El propósito de la presente acción constitucional es determinar si, en las providencias del 5 y 8 de noviembre de 2024, los Juzgados 2º Penal Municipal y 1º Penal del Circuito, ambos de Ocaña, vulneraron los derechos fundamentales del accionante al sancionarlo por el incumplimiento al fallo de tutela emitido el 8 de mayo de 2024 y modificado el 9 de septiembre siguiente, en el que le ordenaron vincular a la señora Sandra Milena en un cargo igual o equivalente al que ocupaba, siempre y cuando « existan vacantes disponibles o en el caso de que existan vacantes futuras en provisionalidad».
En efecto, el alcalde de Ocaña, Norte de Santander, no cumplió el fallo constitucional, pues como lo informó en el transcurso del trámite incidental a través de diferentes memoriales, esa Alcaldía no cuenta con vacantes disponibles para vincular a la actora, situación que certificó el Área de Función Pública. Frente a esa justificación, en el fallo sancionatorio del pasado 5 de noviembre el Juzgado Municipal indicó que: « si bien es cierto los cargos de Profesional Universitario grado 219 Código 05 de las Alcaldías Municipales son de Carrera Administrativa, lo cierto es que no fue acreditada esa imposibilidad jurídica para el cumplimiento de le orden de reintegro alegada, pues si bien existen dos cargos del mismo grado profesional en provisionalidad, la entidad bien podría realizar las gestiones administrativas para proveer uno de ellos a la acá accionante y de eso modo dar cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela».
En la decisión de consulta, el Juzgado 1º Penal del Circuito no indicó nada al respecto. La Corte observa que el accionante justificó de manera razonada los motivos por los cuales está en imposibilidad de cumplir el fallo de tutela, esto es, porque no cuenta con vacantes « disponibles». Sin embargo, el Juzgado Municipal accionado analizó de manera errónea esa situación, pues a juicio de este, como hay dos personas vinculadas en provisionalidad en cargos iguales a los que desempeñaba Sandra Milena, el actor puede acatar la decisión de tutela, pero pasó por alto, que esas personas estaban ocupando esos puestos incluso antes del fallo constitucional, lo que permite inferir con claridad que esos cargos están suplidos y la orden constitucional no comporta la desvinculación de quienes los ocupan. 6.
Como es evidente, el Juzgado 2º Penal Municipal de Ocaña no analizó en debida forma las posibilidades reales de cumplimiento de la orden de tutela. Es decir, incurrió en un defecto fáctico por análisis ostensiblemente defectuoso e inexacto respecto del contenido fáctico del elemento probatorio[footnoteRef:3]. [3: C.C. Sentencia T 041 de 2028.] De otro lado, no tuvo en cuenta la intensión del incidentado de acatar ese fallo, toda vez que, en el trascurso del incidente, le propuso a Sandra Milena suscribir un contrato de prestación de servicios, pero esta se negó; es decir, basó el juicio de responsabilidad en circunstancias eminentemente objetivas, lo cual está constitucional y jurisprudencialmente proscrito: “ De acuerdo con las anteriores consideraciones se tiene que, al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador.
En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. 32.
En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria. Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo[footnoteRef:4]”. [4: Corte Constitucional, sentencias C-626 de 1996 y T-171 de 2009. ] En tal virtud, el Juzgado Penal Municipal demandado desconoció el precedente de la Corte Constitucional y, además, incurrió en una violación directa a la CP por transgresión de su artículo 29: la presunción de inocencia es vinculante para todas las actuaciones que supongan la imposición de una pena o sanción, lo cual implica que en estos casos la responsabilidad objetiva está proscrita [2].
En ese mismo defecto también incurrió el Juzgado 1º Penal del Circuito de Ocaña, toda vez que en el proveído del 8 de noviembre de 2024 se limitó a indicar que el trámite procesal surtido en el incidente de desacato fue el correcto, pero no se pronunció en punto de las justificaciones de Emiro Cañizares; es decir, frente a la responsabilidad subjetiva de este. 7.
La Corporación aclara que no está excusando al demandante, tampoco está concluyendo que no incurrió en desacato; pero sí reprocha a las autoridades judiciales el no haber estudiado adecuadamente sus justificaciones y, en consecuencia, la responsabilidad subjetiva frente al incumplimiento de la orden de tutela. En caso de que superen estas irregularidades, los Juzgados accionados podrán imponer las sanciones pertinentes de manera legítima. 8.
De otro lado, la Corte advierte que, como acertadamente lo expuso el Tribunal, con la decisión sancionatoria objeto de cuestionamiento se podrían trasgredir los derechos fundamentales de terceros que no fueron vinculados, situación que tampoco analizaron los Juzgados accionados. 9. En conclusión, al configurarse los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la prosperidad del amparo frente a decisiones emitidas en el trámite de incidente de desacato, concretamente las causales de defecto fáctico y violación directa de la Constitución, la Corte confirmará la decisión impugnada.
IV. DECISIÓN Por lo expuesto en precedencia, la Sala de Decisión de Tutelas No. 2 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero. Confirmar la sentencia del 28 de noviembre de 2024 proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Norte de Santander. Segundo. Notificar esta providencia según el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Contra esta decisión no proceden recursos. Cuarto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 2