República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado Nº 78175 ELEÁZAR FALLA LÓPEZ Impugnación CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER Magistrado Ponente STP2507-2015 Radicación No. 78175 (Aprobado mediante Acta No. 91) Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil quince (2015).

Se pronuncia la Sala acerca de la impugnación formulada por ELEÁZAR FALLA LÓPEZ, contra el fallo de 23 de enero de 2015 a través del cual, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá, negó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y educación, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Trabajo y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior ICETEX.

ANTECEDENTES Los hechos que dieron lugar a la petición de protección constitucional fueron resumidos por el Tribunal a quo de la forma como sigue: «Eleázar Falla López interpuso acción de tutela en contra del Ministerio del Trabajo y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior – ICETEX, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y educación. Refirió que, a través de la resolución 2906 de dos mil doce (2012), el Ministerio de Trabajo adoptó el sistema de capacitación y estímulos para que sus trabajadores realizaran posgrados en el exterior y convocó a concurso para la adjudicación de una beca – crédito, al igual que constituyó con el Icetex EL Fondo Mintrabajo – Ecetex., en el que el primero suministra los recursos y el segundo los administra, con el objeto de financiar el transporte ida y regreso al exterior, costos de matrícula, derechos de grado, póliza de salud y complementarios.

Sostuvo que se desempeña como asesor grado 09 y código 1020 del Ministerio en mención, por lo que participó en el proceso de adjudicación de la beca y en el oficio 4203000-37479 del primero (1) de marzo de dos mil trece (2013), el Comité de Administración del Fondo, lo seleccionó para realizar maestría en derecho laboral en la Universidad de Palermo en Buenos Aires – Argentina, con una duración de cuatro (4) semestres que finalizan en agosto de dos mil quince (2015).

Manifestó que, mediante el acto administrativo contenido en el oficio 4203000-153452 del primero (1) de agosto de dos mil trece (2013), el aludido Comité realizó el estudio de los costos del traslado, académicos, manutención, entre otros y determinó los rubros y las fechas de reembolso de los recursos, lo que constituyó a su favor derechos de financiación de la maestría. Afirmó que presentó al Icetex los documentos correspondientes y le fue aprobada la beca-crédito y desembolsado los dineros de los dos primeros semestres, pero para el tercer semestre no se ha efectuado, pese a que debió iniciar en junio, julio y agosto de dos mil catorce (2014), por lo que ha debido asumir los gatos y ello le ha generado detrimento económico.

Dijo que, a través de resolución 2632 del veintinueve (29) de julio de dos mil trece (2013), se le concedió comisión de estudios por doce (12) meses, pero debía suscribir un convenio en el que se obligaba a prestar los servicios en el Ministerio del Trabajo o cualquier entidad del Estado por el doble del tiempo de duración de la comisión y constituir póliza por le cien (100%) de los sueldos y prestaciones que devengaría durante la comisión. Afirmó que, mediante la resolución 3208 del primero (1) de agosto del año anterior, se le prorrogó la comisión de estudios por un (1) año, comprendido entre el cuatro (4) de agosto del año anterior y el tres (3) de agosto de dos mil quince (2015), y se le pidió la constitución de la póliza, por lo que volvió a contratar los servicios de la persona que en pretérita oportunidad le había colaborado, pero no fue aceptada por el Ministerio en mención, debido a que no se encontraba suscrita por el tomador.

Refirió que, el doce (12) de septiembre de dos mil catorce (2014), el Subdirector de Gestión de Talento Humano del Ministerio de Trabajo le envió el acta No. 02 del Comité Operativo del Ministerio en la que se indicaban irregularidades en la póliza inicialmente presentada y se remitía el caso a la oficina de control Interno Disciplinario y al Comité de Administración del Fondo Mintrabajo –Icetex-.

Indicó que regresó a Colombia el dieciséis (16) de septiembre siguiente, para rendir versión libra y en auto 855 del diecisiete (17) de octubre de dos mil catorce (2014), se archivó el proceso disciplinario adelantado en su contra. Adujo que, se presentó ante el Comité de Administración del Fondo Mintrabajo –Icetex-, a efectos de participar en la reunión en la que se estudiaría su caso, pero no fue posible debido a que no conocía la fecha de la misa, por lo que debió viajar nuevamente a Argentina a continuar sus estudios, pero el diecinueve (19) de noviembre siguiente, el subdirector de gestión de recursos humanos del Ministerio le notificó la resolución 4946 de dos mil catorce (2014), en la que se revocó la comisión de estudios otorgada en la resolución 2632 de dos mil trece (2013) y ordenó su reintegro.

Afirmó que, vía correo electrónico se le remitió copia del acta del Comité de Administración del Fondo Minitrabajo -Icetex- celebrada el primero (1) de octubre de dos mil catorce (2014), en la que se recomendó dar por terminada la comisión y en la que no participaron los titulares de Comité, por lo que considera ilegal dicha determinación, a lo que se suma que los servidores que asistieron se atribuyeron funciones judiciales al determinar que las pólizas presentadas eran falsas.

Sostuvo que, lo señalado en la aludida acta sustenta la resolución que evocó la comisión de estudios y debido a ello, debió retornar al país, dejar los estudios e interponer recurso de reposición el tres (3) de diciembre del año anterior, el cual, no se ha resuelto y anticipa que la decisión no cambiara. Adujo que presentó denuncia por la presunta falsificación de las pólizas de cumplimiento.

Con fundamento en lo anterior, solicitó el amparo de los derechos invocados como medida provisional la suspensión de la resolución NO. 4946 del seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014), al igual que las decisiones adoptadas el primero (1) de octubre del mismo año, por el Comité de Administración del Fondo Mintrabajo – Icetex, relativas a revocar de manera unilateral los actos administrativos contenidos en los oficios 4203000-37479 y 4203000-153452 del primero (1) de marzo y primero (1) de agosto de dos mil trece (2013).

Adicionalmente, impetró que se ordene a las entidades accionadas el reembolso inmediato de los recursos de financiación de la maestría, al igual que se reconozca y cancele el valor del tiquete aéreo que debió asumir para regresar al país y reintegrarse al cargo.». FALLO IMPUGNADO La profirió la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá el 23 de enero de 2015, negando la demanda de tutela, al estimar que el accionante tiene a su alcance los medios, oportunidad y términos para discutir la decisión que cuestiona, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 a efectos de debatir el acto administrativo que revocó la comisión de estudios en el exterior, además de que en el presente caso no se acreditó un evidente perjuicio irremediable.

Finalmente indicó el Tribunal que no haría pronunciamiento frente la petición subsidiaria en cuanto se reconozca y pague el valor del tiquete aéreo de Argentina a Bogotá que debió sufragar el accionante para reintegrarse al cargo, pues a través del recurso de apelación que resolviera el Ministerio del Trabajo frente a la revocatoria de la comisión e interpuesto por el actor se dispuso su reconocimiento y cancelación. LA IMPUGNACIÓN Notificado el contenido de la decisión, ELEÁZAR FALLA LÓPEZ la impugnó solicitando su revocatoria para que en su lugar se acceda a las pretensiones solicitadas.

En ese orden, señaló que el Tribunal le dio la espalda a los hechos reales demostrados dentro de la acción con el propósito de no pronunciarse de fondo, pues es claro que las causales de improcedencia de la tutela están consignadas expresamente en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 y allí en ningún momento se hace referencia a demostrar un perjuicio.

Pasó por alto el Tribunal la sólida doctrina establecida por la Corte Constitucional en múltiples fallos donde ha indicado que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo conducente y eficaz para solucionar la transgresión de derechos fundamentales ante su extenso trámite. Es insistente en señalar que la acción constitucional no exige la demostración de un perjuicio, por el contrario, lo que determina es la acreditación de la vulneración de derechos fundamentales, lo que en el presente caso se demostró, en la medida que la autoridad accionada de manera unilateral, ilegal, arbitraria y con desconociendo el debido proceso revocó un acto administrativo debidamente expedido.

No obstante, señala que el perjuicio requerido se causó precisamente por el desconocimiento al debido proceso, pues se le truncó su derecho a la educación. CONSIDERACIONES De conformidad con los artículos 1º y 4º del Decreto 1382 de 2000, en armonía con el Acuerdo No. 001 de marzo de 2002, mediante el cual se modificó el Reglamento de la Corte Suprema de Justicia, corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de la solicitud de tutela elevada por ELEÁZAR FALLA LÓPEZ.

El artículo 86 de Carta Política dispone que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

La acción de tutela ha sido concebida como un mecanismo preferente y sumario para la defensa inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, lo cual implica que su efectividad radica en la posibilidad de que el Juez, si encuentra que en realidad existe la vulneración o la amenaza alegada por quien pide protección, imparta una orden para que aquel contra quien se intenta la acción actúe o se abstenga de hacerlo.

De otro lado, se debe precisar que conforme lo preceptuado en el inciso tercero del citado artículo 86 de la Carta Política, y el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela sólo resulta procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, a menos que se invoque como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Entonces, se concluye que la acción de tutela procede cuando de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio[footnoteRef:1]. [1: C.C. ST- 227 de 2010. ] Ahora, de conformidad con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la acción de tutela, dado su carácter subsidiario, no procede cuando el peticionario dispone de otro medio idóneo para la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Así, al precisar el alcance del inciso 3º del artículo 86 de la Constitución, dicha Corporación sostuvo: El sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico [footnoteRef:2]. [2: Corte Constitucional, Sentencia T-106 de 1993, MP.

Antonio Barrera Carbonell. Ver también, las sentencias T-480 de 1993, MP: José Gregorio Hernández Galindo; T-01 de 1993, MP: Jaime Sanín Greiffenstein.] También ha señalado que dada la responsabilidad primaria que cabe a los jueces ordinarios en la protección de los derechos, la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa judicial ordinario, situación que sólo puede determinarse en cada caso concreto, y para lo cual debe examinar: i) si no existe otro medio judicial de defensa, y ii) si existe otro medio determinar que no resulta idóneo en el caso concreto.

Adicionalmente, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, es preciso demostrar que es necesaria para evitar un perjuicio irremediable[footnoteRef:3]. [3: Sentencia T-679 de 2003. M.P Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. ] En cuanto al perjuicio irremediable, según la jurisprudencia éste se caracteriza por: i) tratarse de un perjuicio inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; ii) que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; iii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; y iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad[footnoteRef:4]. [4: Doctrina reiterada en las sentencias C.C. ST-225 de 1993, SU.544 de 2001, ST-983 de 2001, entre otras.] En ese orden, desatinada resulta la apreciación del accionante que no es procedente en la acción de tutela demostrar el perjuicio irremediable, pues como se acaba de señalar, la existencia de dicho menoscabo es lo que supone la adopción de medidas urgentes a través del presente mecanismo para evitar precisamente la consumación de un daño irreparable.

Ahora, el ciudadano ELEÁZAR FALLA LÓPEZ pretende a través de este medio de protección que se revoquen, anulen o se dispongan sin efecto ni valor la resolución No. 4946 del 6 de noviembre de 2014, al igual que la decisión adoptada el 1º de octubre del mismo año, por el Comité de Administración del Fondo Mintrabajo – Icetex, que revocaran los actos administrativos contenidos en los oficios 4203000-37479 y 4203000-153452 del 1º de marzo y 1º de agosto de 2013, por medio de las cuales se le concedió el derecho a realizar la maestría en el extranjero y a que la misma fuera financiada, al considerarlos ilegales y desconocedores del debido proceso.

En orden a resolver la impugnación, se impone reiterar en primer lugar que, la lesión de un derecho fundamental solo puede ser el resultado de una acción u omisión ilegítima o arbitraria atribuible a las entidades accionadas, luego ha de establecerse que no existe razón constitucional o legal para proferir el acto reprobado. En efecto, las diligencias allegadas al presente trámite permiten establecer que el Ministerio de Trabajo, en uso de las facultades constitucionales y legales, y ante el incumplimiento de lo dispuesto por el Artículo 3º de la Resolución 2632 del 29 de julio de 2013, que confirió comisión de estudios al accionante ELEÁZAR FALLA LÓPEZ, con el fin de cursar Maestría en Derecho con orientación en Derecho Laboral en la Universidad de Palermo de Buenos Aires Argentina, mediante resolución No. 0494 de 6 de noviembre de 2014 revocó la citada disposición, ordenando su reintegró a sus funciones, ante el incumplimiento de los presupuestos exigidos para mantener la comisión, esto es, no garantizar en debida forma el pago del 100% del valor de los sueldos y prestaciones que podía devengar durante el trascurso de su permanencia en el exterior, al haberse acreditado que la póliza no había sido expedida por quien dijo haberlo hecho, entre otras irregularidades.

En ese contexto, se aprecia que la actuación que se denuncia como agresora de los derechos del demandante, tiene origen y soporte en el cumplimiento de unos presupuestos previamente establecidos en resoluciones y decretos expedidos por autoridad competente, los cuales han sido respetados en un todo por la accionada, porque tratándose de una actuación reglada, después de estudiarse si las entidades demandadas desbordaron sus facultades, la Sala encuentra que su proceder no fue arbitrario ni violatorio de derecho fundamental alguno, sino que en todo momento ha estado ceñido a la normatividad que lo rige, lo que se traduce en que esa actuación legítima no puede ser causa de la violación denunciada.

Además, los actos administrativos por medio de los cuales se revocó la comisión de estudios, en principio están revestidos de legalidad hasta tanto el juez competente para llevar a cabo su control no declare lo contrario. A más de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela no es mecanismo apropiado para impugnar la legalidad de un acto administrativo.

De esta manera, se ha reiterado que las acciones contenciosas administrativas son las vías judiciales ordinarias de defensa con que cuentan los asociados para enfrentar la ilegalidad de los actos administrativos acusados de vulnerar derechos fundamentales. En este caso, como bien lo sostuvo el a quo, el demandante cuenta con la posibilidad de ejercitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término legal otorgado para el efecto, o bien la acción de nulidad absoluta, con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de dicho acto, tal como lo prevé 229 y ss. de la Ley 1437 de 2011[footnoteRef:5] y que en virtud del artículo 233 ejusdem, puede resolverse incluso desde la admisión de la demanda; por tanto, será allí donde debe discutir el contenido de las resoluciones aquí censuradas y en especial si en efecto la póliza que presentó no cumplía con los presupuestos exigidos o contrario a lo sostenido por la accionada no era falsa. [5: Nuevo Código Contencioso Administrativo. ] Así las cosas, relevada se encuentra esta Sala de considerar las quejas en torno a la decisión adoptada por el Ministerio de Trabajo, pues ello sería tanto como conocer el fondo del asunto y asumir funciones que no le competen frente a la legalidad de los cuestionados actos administrativos.

Así entonces, es clara la improcedencia de la acción de tutela propuesta en los términos reseñados, pues el legislador tiene dispuesto otro instrumento de defensa judicial idóneo y eficaz para obtener el pronunciamiento que el accionante demanda. En tal sentido, el amparo solicitado carece del requisito de subsidiariedad a que alude la jurisprudencia constitucional.

Es de resaltar que además de existir en este caso un mecanismo ordinario e idóneo para acceder a lo pedido por el actor, la acción constitucional carece de demostración de un perjuicio irremediable que la haga procedente de manera transitoria, pues el accionante ni siquiera hizo mención a dicha circunstancia, es más, consideró que la acción constitucional de ninguna manera exigía la demostración del mismo, aunado a que la Sala no considera que la revocatoria de la comisión constituya un perjuicio de tal envergadura, pues lo único acreditado es que al no garantizar el 100% del valor de los sueldos y prestaciones que podía devengar durante el trascurso de su permanencia en el exterior, debió reintegrarse al cargo de asesor grado 09 y código 1020 del Ministerio de Trabajo, con todas y cada una de las prerrogativas que devenga el mismo.

Son las anteriores razones las que llevan a la Sala a despachar desfavorablemente el amparo invocado y por ende a confirmar la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión de Tutelas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.

Confirmar el fallo impugnado, de conformidad con la motivación que antecede. 2. Notificar esta decisión a las partes según lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de esta decisión. Cúmplase JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 2