Tutela de Primera Instancia Radicado 151.258 CUI 11001020400020250335600 JOSÉ GABRIEL ORTEGA GÓMEZ, EN REPRESENTACIÓN DE LA CORPORACIÓN AFRODESCENDIENTE DE DESARROLLO INTEGRAL E INCLUYENTE DE LA BOQUILLA JOSÉ JOAQUÍN URBANO MARTÍNEZ Magistrado ponente STP2059-2026 Tutela de 1.a instancia No. 151.258 Acta 002 Bogotá, D. C., trece (13) de enero de dos mil veintiséis (2026).
I. MOTIVO DE LA DECISIÓN La Corte resuelve la acción de tutela instaurada por la Corporación Afrodescendiente de Desarrollo Integral e Incluyente de la Boquilla –Cofrain-, por medio de su representante legal Gabriel Ortega Gómez, contra la Sala Penal del Tribunal Superior y el Juzgado 1º Penal Especializado, ambos de Cartagena. II.
ANTECEDENTES 1. Hechos. La Comunidad Negra de la Boquilla está constituida en Consejo Comunitario como máxima autoridad administrativa del territorio, según título colectivo N° 0467 de marzo 30 de 2012, que el entonces INCODER[footnoteRef:1] emitió. [1: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.] La ANI[footnoteRef:2] y la Concesión Costera ISA suscribieron el contrato N.º 004 del 10 de septiembre de 2014, cuyo objeto era el desarrollo integral de la Ruta Costera Cartagena–Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad.
Durante su ejecución se desarrollaron obras de infraestructura vial, las cuales influyen en la comunidad negra de La Boquilla. Esto implicó un proceso de consulta previa para obtener la licencia ambiental. [2: Autoridad Nacional de Consulta Previa.] El Ministerio del Interior adelantó aquel procedimiento consultivo con la comunidad. En él las partes no protocolizaron acuerdos.
Sin embargo, en la resolución 1290 del 13 de octubre de 2015, la ANLA[footnoteRef:3] concedió la licencia ambiental al Consorcio Vía al Mar y fijó las propuestas comunitarias, como es la construcción de una vía auxiliar para el acceso al corregimiento de la Boquilla. [3: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.] El 25 de septiembre de 2023, Cofrain presentó una petición ante la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior, la ANI y a la ANLA.
Solicitó, en uso del derecho constitucional de consulta previa en etapa de seguimiento y cumplir la totalidad de los acuerdos fijados en la resolución 1290 de 2015. Sin embargo, no obtuvo respuestas completas y de fondo. Por tal motivo, Cofrain instauró una acción de tutela en contra de aquellas entidades, así como de la Personería Distrital de Cartagena y la Defensoría Regional del Pueblo de Bolívar.
Solicitó la protección de los derechos de petición y consulta previa. El asunto le correspondió al Juzgado 1º Penal Especializado de Cartagena con el radicado 13001-31-07001-2023-00107-00. A esta acumuló la tutela 13001-31-18002-2024-00057-00, interpuesta por Cofrain por hechos relacionados con el proceso consultivo. Luego de varias nulidades, el 12 de julio de 2024, ese juzgado declaró improcedente la tutela y declaró la carencia actual de objeto.
Cofrain impugnó la decisión. El 27 de agosto siguiente, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena revocó parcialmente aquella sentencia y le amparó a Cofrain el derecho a la consulta previa en su fase de verificación de cumplimiento y ejecución de acuerdos. Le impartió órdenes concretas al Ministerio del Interior –Autoridad Nacional de Consulta Previa- y a la ANLA.
La parte actora promovió varios incidentes de desacato y solicitudes cumplimiento de aquel fallo, para que las accionadas acaten los acuerdos de consulta previa. Con autos del 23 de octubre de 2024, 16 de enero, 11 de abril y 19 de agosto 2025, el Juzgado 1º Penal Especializado de Cartagena decidió no imponer sanción y archivó el trámite.
El 3 de diciembre siguiente, esa autoridad negó la apertura de desacato y la modulación del fallo. Cofrain interpuso una nueva acción de tutela contra la ANLA y la ANI. Reclamó derecho de consulta previa y pidió ordenar a la ANI y a la Concesión Costera Ruta ISA que cumplan la medida 4 de la Ficha GS-07 de la Resolución 1290 de 2015, esto es la construcción de una obra pública -calzada bidireccional con andén y ciclorruta-.
El 30 de septiembre de 2025, el Juzgado 11 Penal del Circuito de Cartagena señaló que el actor cuenta con otros mecanismos para lograr el cumplimiento de un acto administrativo, por lo tanto, declaró improcedente la acción de tutela. El 14 de noviembre de 2025, la Sala Penal del Tribunal Superior de esa ciudad confirmó la decisión. 2. La demanda.
Cofrain, por medio de su representante legal Gabriel Ortega Gómez argumentó que el Juzgado 1º Penal Especializado incurrió en error al archivar el desacato, pues, si bien se realizaron asambleas entre la Comunidad Negra de la Boquilla, el Ministerio del Interior, la ANI, la Concesión Costera y la ANLA, ésta última no cumplió cabalmente la orden impuesta en el fallo de tutela del 27 de agosto de 2025, porque no ha construido la vía de servicio auxiliar, como quedó establecido en los acuerdos de consulta previa.
De otro lado, señaló que le solicitó a la Sala Penal del Tribunal Superior aclarar o adicionar el fallo del 14 de noviembre de 2025. En su criterio porque solo señaló que Cofrain debe acudir al incidente de desacato, sin verificar que ya había agotado ese mecanismo. Sin embargo, el 5 de diciembre siguiente aquella autoridad negó su pretensión, nuevamente sin analizar detalladamente la situación expuesta.
Por estos motivos, Cofrain, mediante apoderado, instauró acción de tutela en contra de aquellas autoridades judiciales por la posible vulneración de los derechos al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y a la consulta previa. Pidió a la Corte dejar sin efectos la decisión del 19 de agosto de 2025, y en su lugar, ordenar al Juzgado Especializado dar trámite al incidente de desacato para el cumplimiento de los acuerdos de consulta previa amparados por el Tribunal superior Sala Penal de fecha 27 de agosto de 2024.
Además, solicitó ordenarle a la Sala Penal del Tribunal Superior que aclare o adicione el fallo del 14 de noviembre de 2025. 2. Trámite de la acción. El 9 de diciembre de 2025, la Sala admitió la acción y vinculó al Juzgado 11 Penal del Circuito de Cartagena, al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de La Boquilla, así como a las partes e intervinientes de las acciones de tutela 13001-31-07001-2023-00107-00 y 13001- 31-18002-2024-00057-00. 3.
Las respuestas. Fueron las siguientes: a. El Juzgado 11 Penal del Circuito de Conocimiento de Cartagena reseñó las actuaciones que adelantó en la tutela que tuvo a su cargo y remitió link del expediente. b. El Juzgado 1º Penal Especializado de Cartagena defendió la legalidad de sus pronunciamientos y argumentó que en los trámites constitucionales a su cargo respetó los derechos de las partes.
Agregó que, mediante providencias debidamente motivadas, resolvió las solicitudes promovidas por la Corporación accionante en sede de cumplimiento, desacato y modulación. Solicitó negar la tutela. c. La Concesión Costera Cartagena-Barranquilla S.A.S. describió las condiciones del contrato de concesión No. 004 de 2014 y precisó que, en virtud de aquel, está ejecutando el Proyecto Vial “Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad”.
Aclaró que no tiene compromiso contractual o administrativo para la construcción de la vía de acceso a la comunidad de la Boquilla y que ello le corresponde a la ANI. Agregó que las entidades cumplieron el fallo de tutela que señala la accionante, pero ella busca la ejecución de una obra pública. Señaló que la Corporación accionante incurre en un uso abusivo de la acción, pues busca reabrir debates ya definidos mediante las múltiples tutelas interpuestas y desacatos promovidos.
Solicitó declarar improcedente la tutela. d. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y la Agencia Nacional de Infraestructura se opusieron a las pretensiones de la demanda. Señalaron que carecen de legitimación en la causa por pasiva, pues, según sus competencias, no gozan de facultad para atender las pretensiones de la parte actora. e. Las demás partes vinculadas guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Según el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, la Corporación es competente para tramitar la acción de tutela, por cuanto el procedimiento involucra a un tribunal superior de distrito judicial. 2. La acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá acudir a este mecanismo para demandar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando ellos sean vulnerados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, en los casos que determine la ley.
El amparo solo procede cuando el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que lo promueva transitoriamente para evitar un perjuicio irremediable. 3. Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, específicamente contra decisiones de incidente de desacato. La Corte Constitucional, en la sentencia SU–215/22, sistematizó los requisitos generales y las causales específicas para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Según indicó, y ha reiterado en fallos posteriores, si el juez de tutela verifica el cumplimiento de los primeros[footnoteRef:4] y la estructuración de al menos una de las segundas[footnoteRef:5], debe conceder el amparo. [4: (i) que la cuestión discutida resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez; (iv) que ante una irregularidad procesal, el defecto tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia; (v) que la parte actora identifique de manera razonable los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos vulnerados; y, (vi) que no se trate de sentencia de tutela.] [5: Defecto orgánico; procedimental absoluto; fáctico; material o sustantivo; error inducido o por consecuencia; que la decisión cuestionada carezca de motivación; el desconocimiento del precedente; y, vulneración directa de la Constitución.] No obstante, cuando se trata de decisiones de incidente de desacato, la Corte Constitucional estableció su naturaleza excepcional y condicionó su estudio en sede de tutela a que: a) la decisión dictada en el trámite de desacato esté ejecutoriada, es decir, que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite, incluido el grado jurisdiccional de consulta; y b) los argumentos del accionante sean consistentes con lo que planteó en el trámite incidental, de manera que: (i) no debe traer a colación alegaciones nuevas y (ii) no puede solicitar pruebas novedosas que no pidió durante el desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio (CC SU-034/18).
Igualmente, su estudio estará limitado al trámite y decisión adoptada en el incidente, sin poder analizar los fundamentos de la decisión de tutela, pues es claro que el debate propuesto por tal vía ya fue debidamente concluido. 4. El mismo precedente constitucional reconoce la importancia de examinar la concurrencia de los factores objetivos y subjetivos que pueden condicionar el cumplimiento de las órdenes de tutela.
El primer factor corresponde a variables como a) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, b) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, c) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, d) la complejidad de las órdenes, e) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, f) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y g) el plazo otorgado para su cumplimiento.
El segundo factor, revisa circunstancias como a) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, b) si existió allanamiento a las órdenes, y c) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. 5. Caso concreto. Cofrain, por medio de su representante legal Gabriel Ortega Gómez pretende que la Corte deje sin efectos los autos 19 de agosto y 3 de diciembre de 2025, por medio de los cuales el Juzgado 1º Penal Especializado de Cartagena archivó el incidente de desacato en la tutela con radicado 13001-31-07001-2023-00107-00, acumulada con la de radicado 13001-31-18002-2024-00057-00.
El accionante también cuestiona el auto del 5 de diciembre de 2025, mediante el cual la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena negó la solicitud de adición o aclaración del fallo de segunda instancia en la tutela 13-001-31-09-011-2025-00037-03. 6. Con fundamento en el material probatorio que obra en la actuación, la Corte advierte que los hechos a los que el actor atribuye la violación de las garantías aludidas son los relacionados en la tutela. 7.
Puestas así las cosas, es claro que lo discutido es de relevancia constitucional, ya que tiene relación directa con la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. El demandante interpuso la acción constitucional en un término razonable, identificó los hechos y la providencia judicial a la que le atribuye la violación de sus garantías constitucionales, los cuales podrían tener relevancia de acreditarse, y no solicitó el amparo en relación con una sentencia de tutela.
Además, contra los autos cuestionados no proceden recursos. 8. En consecuencia, la Sala advierte que la demanda cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción constitucional. Entonces, es procedente el análisis a fin de determinar si las providencias judiciales denunciadas estructuran alguno de los defectos que hacen procedente el amparo constitucional. 9.
Frente al primer cuestionamiento, la Corte observa que en la acción de tutela con radicado 13001-31-07001-2023-00107-00/13001-31-18002-2024-00057-00, el 27 de agosto de 2024, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena revocó parcialmente la sentencia de primer grado y le amparó a Cofrain el derecho a la consulta previa en su fase de verificación de cumplimiento y ejecución de acuerdos.
De manera concreta impartió las siguientes órdenes: a. “Al Ministerio del Interior – Autoridad Nacional de Consulta Previa - que, en el término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación del fallo, convoque una reunión para establecer el estado de los acuerdos derivados del procedimiento consultivo, de acuerdo con la Tabla 0-50-6: Medidas de Manejo Comunidad la Boquilla, contemplada en la resolución No. 1290 del 13 de octubre de 2015, y los conceptos técnicos 438 del 31 de enero de 2020, 8507 del 30 de diciembre de 2021, 2291 del 29 de abril de 2022 y 4036 del 6 de julio de 2023.
A fin de garantizar la participación efectiva de la comunidad negra en la reunión, el Ministerio del Interior convocará i) al Consejo Comunitario de la comunidad negra de la Boquilla y ii) a las demás asociaciones de la comunidad interesadas en participar, para lo cual se estampará un aviso en dos lugares con alta afluencia al interior del corregimiento.
La reunión se programará dentro de los quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha en que se realice la convocatoria. De igual forma, será presidida por el Ministerio del Interior.” b. “A la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA que acuda a la reunión programada, en la que su labor será orientar a los intervinientes, precisando i) las medidas efectivamente adoptadas en la resolución No. 1290 del 13 de octubre de 2015, ii) las conclusiones derivadas de los plurales conceptos emitidos durante los años 2020, 2021, 2022 y 2023 y iii) el estado actual del cumplimiento de los acuerdos.
A la reunión también se invitará a la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo – Regional Bolívar y la Personería Distrital de Cartagena”. c. “ EXHORTAR a los intervinientes y a la comunidad negra de la Boquilla a practicar, en el curso de la reunión, el principio de buena fe y tomar en consideración que el propósito de los procedimientos consultivos es abrir y lograr diálogos interculturales”.
El 25 de julio de 2025, Cofrain le solicitó al Juzgado Especializado la apertura del incidente de desacato. Argumentó que, en las reuniones con las allí accionadas, quedó establecido que con Auto 010593 del 29 de noviembre de 2024, la ANLA requirió a la Concesión Costera culminar la construcción de la calzada de servicio bidireccional. Sin embargo, ello no se ha materializado.
Esto, en su criterio vulnera lo pactado en las actas del 11 de febrero de 2025 y la orden del Tribunal. El 19 de agosto y 3 de diciembre de 2025, el Juzgado accionado archivó el desacato y negó solicitud de modulación del fallo. Destacó que: i) el Ministerio del Interior cumplió al convocar y presidir las reuniones de verificación, ii) la ANLA asistió y cumplió con su deber de orientar, así como de requerir al concesionario frente a las medidas ambientales, iii) la Procuraduría, Defensoría y Personería fueron convocadas y participaron en las reuniones.
Además, consideró que la orden constitucional se circunscribió a la verificación de acuerdos y no a la ejecución directa de obras. 10. A partir de lo expuesto, la Corte encuentra que los reparos del actor frente a la decisión del Juzgado Especializado son infundados. Esa autoridad decidió el caso de acuerdo con la información del expediente, valoró las pruebas que las entidades incidentadas presentaron al trámite, y adelantó la actuación de acuerdo con el Decreto 2591 de 1991.
Además, la Sala constata que si bien la construcción de la vía de servicio está prevista en la medida 4 de la ficha GS-07 de la resolución 1290 de 2015, ella no fue objeto del amparo constitucional en la sentencia de tutela del 27 de agosto de 2024. Tal como lo fundamentó el Juzgado en diversas oportunidades, la orden únicamente está dirigida a la verificación del estado de los acuerdos derivados del proceso consultivo.
Así las cosas, el Juzgado no incurrió en una vía de hecho al no imponer una sanción por desacato. El propósito de este trámite no es reprender al renuente sin más; el juez debe analizar las circunstancias concretas que rodean al cumplimiento de la orden, y la posibilidad fáctica o jurídica de su ejecución. 11. Ahora bien, en punto al segundo cuestionamiento del accionante, la Corte advierte que, contrario a lo cuestionado, en el auto del 5 de diciembre de 2025, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena resolvió de fondo las solicitudes de aclaración y adición. Frente a la solicitud de aclaración, de manera acertada, estableció que la sentencia del 14 de noviembre de 2025 no contiene conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda.
Además, el accionante no señaló en qué consistió aquel. En cuanto a la adición, el Tribunal también acertó al negarla, pues en aquella decisión argumentó que el actor pretende el cumplimiento de un acto administrativo, como es la resolución 1290 del 13 de octubre de 2015, y que para tal finalidad cuenta con otros mecanismos de defensa judicial.
Así, declaró improcedente el amparo y, por lo tanto, argumentó que no había lugar a resolver de fondo los planteamientos expuestos por el accionante. 12. La Sala ha sido insistente en sostener que las divergencias hermenéuticas que surjan en torno a una decisión judicial no son violatorias de derechos fundamentales, por sí mismas. La acción de tutela no es el medio indicado para cuestionar interpretaciones jurídicas, pues no es una instancia adicional y alternativa al proceso ordinario, a menos que se advierta una manifiesta arbitrariedad, lo que no ocurre en este caso. 13.
Ante este panorama, la Corte advierte que las providencias judiciales demandadas no contienen errores específicos que habiliten la intervención excepcional del juez de tutela. En consecuencia, negará el amparo. IV. DECISIÓN Por lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas N.°2 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero. Negar el amparo solicitado por la Corporación Afrodescendiente de Desarrollo Integral e Incluyente de la Boquilla, por medio de su representante legal Gabriel Ortega Gómez, contra la Sala Penal del Tribunal Superior y el Juzgado 1º Penal Especializado, ambos de Cartagena. Segundo. Notificar esta providencia según lo regulado en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Contra esta providencia procede el recurso de impugnación, de acuerdo con el artículo 31 de la norma citada. Cuarto. En caso de no ser impugnada, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.