Proceso de tutela Radicación n°. 102808 Impugnación Julio César Rojas Padilla PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR Magistrada ponente STP2047-2019 Radicación n°. 102808 Acta 45 Bogotá D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil diecinueve (2019). VISTOS Se pronuncia la Sala sobre la impugnación formulada por el apoderado judicial de JULIO CÉSAR ROJAS PADILLA, contra el fallo que dictó la SALA DE CASACIÓN LABORAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA el 14 de noviembre de 2018, en el que negó el amparo constitucional invocado contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, el JUZGADO DIECISIETE CIVIL DEL CIRCUITO de esta ciudad, la POLICÍA NACIONAL, la POLICÍA METROPOLITANA de Bogotá, la SECCIONAL DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL (SIJIN), la DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL (DIJIN) y el CUERPO TÉCNICO DE INVESTIGACIÓN (C.T.I.), por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales.

Al trámite fueron vinculados, los JUZGADOS TERCERO PROMISCUO DE LA DORADA, SEXTO CIVIL MUNICIPAL DE POPAYÁN, PRIMERO DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE PEREIRA y PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE CÚCUTA.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS Según la Sala de Casación Laboral: El accionante pidió que se le ampararan los derechos fundamentales a la libertad, al debido proceso y a la igualdad, presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas. Expresó que actualmente se encuentra detenido en los calabozos de la Policía Metropolitana de Bogotá desde el 7 de octubre de 2018, en virtud de una orden judicial proferida por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Villavicencio, debido a un incidente de desacato, en el cual se ordenó su detención por 6 días, como representante legal de la entidad MEDIMÁS S.A. E.S.P. Manifestó que pese a que la orden preferida por el Juzgado era de tan solo 6 días, las autoridades de Policía Judicial accionadas «iniciaron el arbitrario y sistemático cumplimiento de una serie de órdenes de arresto acumuladas en contra del hoy accionante», cumpliendo hasta el momento con 6 órdenes de arresto, que no habían sido ejecutadas con anterioridad.

Expresó que actualmente pesan en todo el país alrededor de 5000 órdenes de arresto en contra del representante legal de la sociedad MEDIMÁS, debido a que esta es la sucesora jurídica de las extintas Saludcoop y Cafesalud; además, que dichas órdenes de arresto, suman más de 18.650 días de privación de la libertad, los cuales a la visión «arbitraria» de la Policía Judicial son acumulativas, «sin contar con aquellos desacatos que se encuentran en curso de cumplimiento, y que eventualmente pueden desembocar en sanción de arresto».

Afirmó que a la fecha de presentación de la presente acción de tutela, llevaba veinticuatro días en estado de privación de la libertad, y que durante algunos de ellos estuvo confinado con 11 hombres en la misma celda, algunos de los cuales se encontraban presuntamente sindicados de delitos de extorsión y secuestro, y que aunado a ello no ha podido recibir visitas de amigos y familiares de manera regular, pues, según el escrito genitor, no existe una regulación legal establecida para tales propósitos en el tipo de detención que actualmente ostenta.

Aseveró que el día 23 de octubre de 2018, presentó hábeas corpus en la oficina de reparto de Bogotá, el cual le correspondió por reparto al Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá, quien mediante fallo de 24 de ese mismo mes y año fue negó el amparo, pues en consideración de ese despacho, el accionante «en el escrito de habeas corpus no atacó ninguna de las ordenes de las autoridades judiciales mencionadas en el anexo 1 del escrito, razón por la cual, clara y expresamente en el auto admisorio notificado al accionante personalmente se le ordenó indicar si a) se atacaba la ilegalidad de aquellas y b) en el evento positivo indicara cuales y las razones, ante lo cual el actor señaló que son los problemas administrativos y estructurales de la persona jurídica las causales de las órdenes de arresto, por lo que la prolongación ilegal de la libertad se da por la suma de estas decisiones judiciales».

Informó que inconforme con dicha decisión, el 26 de octubre siguiente impugnó el fallo de primera instancia constitucional, indicando como motivos de inconformidad, entre otros, que no se realizó por parte del despacho de conocimiento una debida atención del proceso, como quiera que en su decisión se determinó el problema jurídico, pero se pasó a exponer las razones por las cuales no era procedente, sin darse cuenta la forma en que estaba desconociendo la figura del hábeas corpus.

Narró que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá por medio de sentencia de 29 de octubre del año en curso, confirmó la decisión tomada por el a quo, por considerar que «el juez de conocimiento no podía abarcar temas extraños o ajenos a esos puntuales aspectos que huelgan reiterar, se restringen de manera precisa a privación ilegal de la libertad o su prolongación ilícita, es decir, que al juez de hábeas corpus no le es permitido efectuar elucubraciones, valoraciones o razonamiento alguno en lo relativo a los móviles por los cuales la entidad que regenta legal y judicialmente el accionante no ha podido dar cumplimiento de las ordenes de tutela (…) más si se tiene en cuenta, que en casos similares el aquí debatido ha sido el Juez de tutela, en cabeza del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, el que se ha encargado de esos casos de masivo cumplimiento ante la imposibilidad estructural y administrativa de las entidades de conjurar la magnitud de las órdenes de tutela y desacatos promovidos en su contra».

Por lo anterior solicita se tutelen los derechos fundamentales incoados en la presente acción de tutela, y en consecuencia se ordene a las autoridades judiciales accionadas se disponga su libertad inmediata; así mismo, se suspendan las órdenes de desacato que a la fecha pesen en su contra y «de los representantes legales de MEDIMAS E.P.S. S.A.S. hasta 28 de febrero de 2019, fecha hasta la cual el accionante y la sociedad deben haber presentado ante todos los despachos judiciales que actualmente tramiten incidentes de desacato en los que tenga sanción de arresto, los documentos en donde se acredite el cumplimiento de los fallos de tutela».

EL FALLO IMPUGNADO Para la Sala de Casación Laboral no existió en las actuaciones cuestionadas alguna situación que habilitara la procedencia del amparo. Explicó, en ese sentido, que aun cuando el demandante enseñó circunstancias «estructurales» para el incumplimiento de los distintos fallos de tutela emitidos contra la E.P.S. Medimás, «tales asuntos fueron objeto de pronunciamiento por parte del juez constitucional y lo que se advierte es una inconformidad con la decisión, sin que corresponda a esta instancia emitir un juicio de legalidad de la misma, y mucho menos si se tiene en cuenta que las razones allí esgrimidas por la autoridad no resultan arbitrarias o antojadizas».

Agregó que tampoco acudió ante las autoridades que le impusieron las sanciones por desacato, «en procura de explicar las razones que califica como de carácter «estructural» que le han impedido cumplir las sentencias de tutela». Por esas razones, negó el amparo invocado. LA IMPUGNACIÓN Fue formulada por el apoderado judicial de JULIO CÉSAR ROJAS PADILLA.

En primer lugar, destaca que existe un hecho superado en el caso porque el 7 de diciembre de 2018 se le otorgó la libertad al demandante con ocasión a un hábeas corpus que impetró. Señala que, de todas maneras, resulta «imprescindible» un pronunciamiento sobre el «actuar ilegal de las accionadas» frente a la acumulación de días de arresto por la alegada detención arbitraria que sufrió su defendido.

Agrega, tras hacer abundantes transcripciones de la decisión de primer nivel, que no pretendió controvertir el fallo de hábeas corpus que le negó la libertad, sino los incidentes de desacato en los que se habían librado órdenes de arresto en su contra, por lo que fue desatinado el análisis que llevó a cabo el a quo. Se refiere in extenso a la figura del arresto en el ordenamiento jurídico, a los límites de la sanción por desacato y a criterios supranacionales sobre la detención arbitraria para indicar que se desconoció la necesaria protección de la garantía de igualdad que le asiste a ROJAS PADILLA, más aún, cuando la EPS Medimás ha debido sortear los incumplimientos generados por fallos de tutela que recayeron sobre la extinta Cafesalud.

Además, afirma que sí puso en conocimiento de los jueces de amparo las dificultades logísticas que impiden que la EPS cumpla cabalmente sus obligaciones, que son de conocimiento público y han sido divulgadas incluso en medios de comunicación. Solicita, por consiguiente, que se revoque el fallo impugnado, se tutelen las garantías fundamentales de su prohijado y se ordene a las autoridades accionadas que se abstengan de acumular las órdenes de arresto que pesan sobre él, así como también suspenderlas hasta que se acredite el cumplimiento de los fallos de tutela que generaron tales sanciones.

CONSIDERACIONES 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991[footnoteRef:1], concordante con el artículo 1º del Acuerdo 001 de 2002 – Reglamento General de la Corte Suprema de Justicia –, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver la impugnación formulada contra el fallo de tutela dictado por la Sala de Casación Laboral de esta Corporación. [1: Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.] 2.

Análisis del caso concreto. El incidente de desacato no tiene como finalidad la imposición de una sanción, sino el resarcimiento de una situación de vulneración de derechos fundamentales que, en un ejercicio de lógica correctiva, debe persuadir al obligado con el fin de que cumpla la orden proferida. Así, ha sido postura pacífica de las distintas Salas de Decisión de tutelas de esta Corporación, que aún culminado el trámite incidental es posible evitar la ejecución de las sanciones correspondientes, siempre y cuando se cumpla el fallo de tutela.

Pero la Corte Constitucional, en decisión A-206/17[footnoteRef:2] matizó ese incentivo al cumplimiento del fallo de tutela, para aplicarlo solo a los casos en los que se trate de «litigantes ocasionales» y no, cuando los destinatarios del mandato sean «litigantes frecuentes»[footnoteRef:3]. Al respecto dijo el Alto Tribunal: [2: Emitido por la Sala Especial de seguimiento a la sentencia T-025/04 en la que se declaró el “estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada”.] [3: «Los litigantes frecuentes generalmente son entidades u organizaciones grandes para quienes los riesgos que asumen en los casos individuales que litigan son relativamente pequeños.

En la medida en la que acuden a los estrados judiciales de manera rutinaria han adquirido un conocimiento especializado que les permite, en cierta medida, prever el sentido de los fallos y anticiparse a sus resultados. Teniendo en cuenta que un caso específico no representa un mayor riesgo, cuentan con la capacidad y el conocimiento para perseguir intereses en el largo plazo que sean más favorables, incluso a pesar de que eso implique perder casos individuales.

Los litigantes ocasiones, por su parte, acuden de manera excepcional ante los jueces y, usualmente, los riesgos que asumen en el caso individual son relativamente altos, razón por la cual sus pretensiones no pueden ser manejadas rutinaria ni racionalmente en términos de un análisis costo/beneficio más amplio. Utilizando estas categorías para el caso concreto, para los litigantes ocasionales es más persuasivo el riesgo de una sanción por desacato que para un litigante frecuente, quien analizará las pérdidas y las ganancias que pueden surgir en el mediano y largo plazo».

Cf. M. Galanter. Why the "Haves" Come out Ahead: Speculations on the Limits of Legal Change. En: Law & Society Review. Vol. 9, No. 1, pp. 95-160.] Ante este tipo de destinatarios [los litigantes frecuentes], autorizar el levantamiento de las sanciones ocasionadas por incidentes de desacato cuando el obligado cumpla con lo ordenado con posterioridad a los términos fijados en la sentencia, puede convertirse en un estímulo negativo para postergar consistentemente el cumplimiento de las órdenes de tutela.

Como el “litigante frecuente” puede prever y anticipar el sentido de los fallos, tiene la capacidad para acoplar su respuesta institucional para responder a las tutelas tardíamente, hasta la notificación del incidente de desacato, si eso le representa mayores beneficios administrativos, institucionales o económicos; o incluso puede asumir el riesgo de postergar su cumplimiento justo antes de que se impongan o materialicen las sanciones, ya que tiene un amplio margen de maniobra para asumir riesgos en los casos individuales.

Ante este tipo de litigantes frecuentes, por lo tanto, se corre el riesgo de desnaturalizar el espíritu correctivo que inspira el incidente de desacato, al crearse incentivos para dejar de cumplir la orden de tutela en los términos definidos judicialmente y, con ello, postergar la adopción de las medidas que permitan conjurar el riesgo o la vulneración de los derechos fundamentales.

Este tipo de prácticas se vuelven sumamente gravosas cuando las órdenes impartidas por los jueces están dirigidas a proteger el derecho fundamental al mínimo vital de las personas desplazadas y las autoridades se abstienen de responderlas en los términos definidos judicialmente… Con ello se impone una carga desproporcionada en cabeza de estas personas para la materialización de su derecho fundamental al mínimo vital, ya que no sólo tienen que acercarse a las autoridades judiciales para interponer el recurso de amparo, previa realización de todo un peregrinaje institucional infructuoso ante las autoridades administrativas; sino que deben, adicionalmente, interponer el incidente de desacato y esperar incluso más allá de su resolución para eventualmente acceder a las ayudas humanitarias.

En consecuencia, en esta ocasión se va a acoger el precedente conforme al cual “si durante el trámite del incidente y antes de que se decida en forma definitiva, el obligado cumple con lo ordenado por el juez constitucional, no por ello se excluye la posibilidad de aplicar la sanción por desacato”. Lo anterior, bajo el entendido de que el incidente de desacato tiene como objeto no sólo lograr la efectiva materialización de los derechos fundamentales afectados, “sino el de verificar si la persona o autoridad a la cual se le dio la orden de tutela la [i] ha incumplido y [ii] establecer si es del caso imponer o no la sanción respectiva”.

Como se desprende de la cita anterior, la jurisprudencia constitucional diferenció el (in)cumplimiento del fallo y la procedencia del incidente del desacato, bajo la siguiente premisa: “todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato”. La diferencia fundamental entre una y otra cosa radica en que el (in)cumplimiento del fallo es una constatación objetiva, mientras que la procedencia del incidente de desacato presupone la configuración de una serie de elementos de responsabilidad subjetiva.

O en otros términos, el sólo incumplimiento del fallo no presupone la responsabilidad del destinatario de la orden de tutela, sino que hace falta acreditar que haya incurrido en una conducta culposa o dolosa. Esto implica considerar el contenido de la orden (i.e. precisión, claridad, viabilidad); la respuesta que desplegó el destinatario; y la concurrencia de circunstancias eximentes de responsabilidad.

(Resaltados fuera del original). Bajo el precedente jurisprudencial descrito, que ha sido acogido y reiterado pacíficamente por esta Sala (en decisiones CSJ STP4631 – 2018 y CSJ STP5802 – 2018, entre otras), es válido calificar a la EPS MEDIMÁS como un «litigante frecuente», habida consideración del elevado número de acciones de tutela que se formulan en su contra, relacionadas con la protección del derecho fundamental a la salud.

Por esa razón, no es posible en esta oportunidad acceder a la tutela de los derechos del demandante. Porque a través de las decisiones de amparo que derivaron en sanciones por desacato contra ROJAS PADILLA se buscó la protección del derecho a la salud de más de 500 personas, a través de las órdenes que los jueces de tutela aquí involucrados emitieron.

Sin embargo, el mismo apoderado del demandante reconoce en la alzada que no se han acatado cabalmente las decisiones de amparo. Es decir, la práctica habitual de la EPS dentro de los trámites que ahora se cuestionan y los múltiples incidentes de desacato que regularmente se formulan en su contra, le permiten tener presentes a sus distintos funcionarios las consecuencias del incumplimiento a los fallos de tutela.

Por ende, no es admisible, para casos como el presente, aplicar el incentivo al que se hizo alusión en precedencia, relacionado con la inejecución de la sanción. De todas maneras, es posible que ROJAS PADILLA acuda a los cauces de defensa correspondientes, ante cada juez que le impuso sanción por desacato, para que, siempre y cuando acredite el cabal cumplimiento de los fallos de tutela, pida la inaplicación de las medidas correctivas que recaen en su contra.

De otra parte, tampoco es posible analizar si el proceder de los funcionarios que adelantaron los trámites incidentales cuestionados configura alguna vía de hecho que habilite la procedencia del amparo porque la ejecución de las sanciones de arresto que le fueron impuestas a JULIO CÉSAR ROJAS PADILLA deriva en que se configure la «carencia actual de objeto», figura que tiene como característica esencial que la orden del juez de tutela «no surtiría ningún efecto, esto es, caería en el vacío» (CC T-200/13).

En efecto, como bien advirtió el impugnante, no tendría sentido dejar sin efectos en este caso la privación de la libertad dispuesta por los jueces que adelantaron el trámite incidental, en tanto ésta ya se ejecutó. Dicha situación refleja la configuración de un «daño consumado», que se presenta cuando «la vulneración o amenaza del derecho fundamental ha producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela, de modo tal que ya no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y lo único que procede es el resarcimiento del daño originado en la vulneración del derecho fundamental» (ídem).

Además: Esta figura de la carencia actual de objeto por daño consumado, se puede configurar ante la ocurrencia de dos supuestos: el primero de ellos se presenta cuando al momento de la interposición de la acción de tutela el daño ya está consumado, caso en el cual ésta es improcedente pues, como se indicó, tal vía procesal tiene un carácter eminentemente preventivo mas no indemnizatorio.

A ello se refiere el artículo 6, numeral 4, del Decreto 2591 de 1991 cuando indica que “la acción de tutela no procederá cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado ( )”. Esto quiere decir que el/la juez/a de tutela deberá hacer, en la parte motiva de su sentencia, un análisis serio en el que demuestre la existencia de un verdadero daño consumado, al cabo del cual podrá, en la parte resolutiva, declarar la improcedencia de la acción, sin hacer un análisis de fondo.

(Ver decisiones CC T-200/13 y T-979/06). Entonces, en punto de la sanción de arresto tampoco es posible analizar el fondo del asunto, en tanto una orden de protección devendría inane por la configuración del aludido fenómeno del daño consumado. Ha de añadirse, que ninguna irregularidad se avizora frente a la ejecución de las sanciones de arresto, que no se acumularon como pretende mostrar el recurrente.

Las autoridades policiales tenían el deber de cumplir las directrices de los distintos jueces, lo que se llevó a cabo de modo sucesivo en el momento en que ROJAS PADILLA fue retenido por cuenta de las múltiples sanciones por desacato que pesaban en su contra. Naturalmente, si pretendía evitar esa medida límite, debió acatar las órdenes proferidas. 3.

Ante las situaciones expuestas precedentemente, se descarta que los derechos del accionante hayan sido vulnerados en punto de los trámites incidentales de desacato que se surtieron en su contra, lo que impone confirmar integralmente el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA No. 3, RESUELVE CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. NOTIFICAR de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1.991.

REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme. CÚMPLASE JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 14