Impugnación de Tutela 89846 A/ Piedad Socorro Paz Quintero CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1 LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO MAGISTRADO PONENTE STP1754-2017 Radicación n° 89846 Acta No. 32 Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017). ASUNTO Resolver la impugnación presentada por Piedad Socorro Paz Quintero, respecto del fallo proferido el 12 de diciembre del año pasado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, mediante el cual negó por improcedente la acción de tutela promovida contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, trámite que se extendió a la Administradora Colombiana de Pensiones y Bancolombia, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida, dignidad humana y mínimo vital.

1. LA DEMANDA Sustenta la accionante la petición de amparo en los siguientes hechos: 1. Afirma que de acuerdo con la partida de bautismo nació el 14 de enero de 1950 en el municipio de Tangua, Nariño. Luego, con la autorización de sus padres, fue llevada a la ciudad de Bogotá a la edad de 7 años por el señor Víctor Delgado Rojas, momento desde el cual laboró para él y fue quien le proporcionó lo relacionado con vivienda, alimentación, vestuario y salud, pero nunca la matriculó a un plantel educativo. 2.

Dado su nivel de analfabetismo y aislamiento, el citado se encargó de los trámites atinentes con la expedición de su cédula de ciudadanía proporcionando datos que no eran correctos. Agrega que el 7 de diciembre de 1976 se expidió el documento bajo el nombre de Piedad Consuelo Córdoba Paz, con fecha de nacimiento del 14 de marzo de 1954 y número 41.681.651 de Bogotá, información con la cual su patrón abrió una cuenta de ahorro donde le consignaba parte del salario. 3.

Con posterioridad se dirigió a su pueblo natal donde tramitó nuevamente la cédula de ciudadanía, toda vez que su patrón le había dicho que el entregado en Bogotá era provisional. El nuevo documento se expidió el 31 de agosto de 1984 a nombre de Piedad Socorro Paz Quintero, fecha de nacimiento del 14 de enero de 1950 y número 27.487.106, que corresponde con los dados consignados en la partida de bautismo y con el cual se identificó y realizó todas las actuaciones, como aporte a salud, cuentas bancarias, salud, etc. 4.

Afirma que el 19 de diciembre de 2012 fue notificada de la resolución 10820 del mismo año, mediante la cual se canceló la cédula expedida en Tangua quedando vigente la tramitada en Bogotá, sin que se hubiese tenido en cuenta que esta última contiene información errada. 5. La decisión adoptada por la Registraduría le ha generado problemas para el pago de su mesada, puesto que Colpensiones le informó que su pensión había sido suspendida y Bancolombia le ha impedido efectuar retiros de su cuenta de ahorros, sumado a ello los inconvenientes que a futuro pueda tener. 6.

Con fundamento en lo anterior, solicita el amparo de sus derechos comprometidos y, consecuente con ello, se ordene: i) la cancelación de la cédula No. 41.681.651 y la reactivación del cupo numérico 27.487.106, y ii) oficiar tal decisión a Bancolombia, la Nueva EPS y a Colpensiones.

2. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá negó la petición de amparo por las siguientes razones: 1. A pesar de la importancia y función de la cédula de ciudadanía, no era suficiente para acceder a las peticiones de la accionante ya que actualmente ostenta una identificación, debidamente documentada con la cédula que le corresponde, más cuando fue su propia actuación la que generó la duplicidad de su cedulación, de ahí los correctivos que tuvo que adoptar la Registraduría. 2.

La decisión adoptada y que ahora es controvertida no incurrió en irregularidad alguna, ya que fue adoptada por la autoridad competente con apego a las normas. 3. La accionante tenía conocimiento en cuanto a que ya había solicitado el documento, procedimiento que no era acorde con el ordenamiento jurídico, situación que generó una confusión que pretende ahora remediar por esta vía. 4.

Acotó que no se ocasionó perjuicio alguno a la ciudadana toda vez que la entidad tiene la atribución de cancelar un documento cuando ha existido duplicidad, de tal manera que correctamente anuló el segundo documento. Agregó que no había evidencia en cuanto a que la petente hubiese acudido a manifestar su desacuerdo, pero sí se acreditó que la Registraduría ha estado presta a que la accionante adelante las gestiones pertinentes para determinar cuál cupo numérico se relaciona con su verdadera identidad. 5.

Destacó que no se advertía que la tutelante estuviese imposibilitada para identificarse, toda vez que tiene un documento que actualmente está vigente, cuando además corresponde al primero que tramitó. 6. Aún cuenta la petente con otro mecanismo de defensa judicial, pues contra el acto administrativo que dispuso la cancelación de la cédula proceden las acciones ante la jurisdicción Contencioso Administrativa. 7.

Se incumplió el requisito de inmediatez ya que la resolución 10820 emanada de la Registraduría Nacional del Estado Civil data del año 2012, dejándose transcurrir un tiempo considerable para la reclamación de los derechos. Tampoco era dable acceder al amparo como mecanismo transitorio al no haberse acreditado elementos atinentes con la inminencia e impostergabilidad. 8.

Finalmente, respecto al pago de la mesada pensional, manifestó que Colpensiones había requerido a la accionante para que radicara el nuevo documento de identificación válido y así continuar con el pago respectivo, de manera que mientras se resolvía la situación podía continuar recibiendo la pensión. Igualmente, la entidad bancaria en ningún momento le ha bloqueado su cuenta y por lo tanto podía seguir realizando las transacciones que requiera, razones adicionales para negar la petición de amparo. 3.

IMPUGNACIÓN La accionante impugnó el fallo y como fundamento de su inconformidad expuso: 1. Se decidió la tutela bajo un estricto legalismo, pues se señaló que la parte actora podía acudir ante un juez civil para la cancelación de uno de los registros civiles, cuando es sabido que un juez de tutela es “poderoso” y por lo tanto puede adoptar las medidas necesarias para la protección de sus derechos y en esa medida se halla facultado para proferir una decisión en tal sentido. 2.

Se dijo que podía acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa ignorándose la urgencia de la decisión y el desconocimiento de la “inviabilidad jurídica de medio de control alguno de acuerdo con los lineamientos del CPACA en cuanto a medios de control, no sólo por los tiempos y sus excepciones sino porque en la acción de amparo no se discutía ni se pretende desvirtuar la presunción de legalidad que todo acto administrativo posee, sino que se resalta la inconveniencia del mismo…” 3.

No era cierto que la Registraduría le hubiese proporcionado los medios para solucionar la situación, ya que hace más de un año radicó un derecho de petición y nunca le dieron respuesta, tampoco ha recibido comunicación de esa entidad citándola para dilucidar tal inconveniente. 4. Adujo que no le consta los datos que aparecen en el registro civil y que se corresponden a los consignados en la cédula vigente, siendo los reales los que ella aportó en su momento, los cuales podía verificarse con el registro de defunción de sus padres. 5.

Cuestionó igualmente lo afirmado por Colpensiones en el traslado de la tutela ya que ella radicó el documento junto con los que fueron solicitados, sin que la entidad hubiese dado razón de ello. 6. El fallo desvirtúo lo aducido en la demanda en el sentido que fue su patrón quien realizó las diligencias dándole instrucciones erradas, y en razón de su bajo grado de educación, creyó que la cédula entregada en su momento era provisional y por ello tramitó otra que fuera permanente. 7.

También era errado aducir que no se configuró un perjuicio, pues aunado a que es una persona analfabeta y de la tercera edad, tiene a cargo una hermana invidente, su único ingreso es el que recibe de su pensión y al estar suspendida se pone en peligro sus derechos fundamentales. 8. Frente al presupuesto de la inmediatez que adujo el Tribunal como argumento adicional para denegar el amparo, precisó que efectivamente la resolución data del 2012, pero sus efectos se vieron cuando fue informada por parte de Colpensiones de la suspensión de la pensión, lo cual había acaecido hacía tres meses. 4.

CONSIDERACIONES 1. Competente es la Sala para conocer de la impugnación interpuesta en los términos del Decreto 1382 de 2000. 2. Conforme lo ha sostenido la jurisprudencia, la acción de tutela es un mecanismo constitucional de amparo de los derechos fundamentales de los ciudadanos, cuando quiera que ellos han sido violados o existe amenaza seria de su vulneración, por parte de las autoridades públicas o de los particulares en los casos que señala la ley.

Se caracteriza por ser un instrumento subsidiario o residual, en la medida que sólo opera en aquellos eventos en que no exista otro medio de defensa judicial para remediar la situación que ha dado lugar a la vulneración que se alega. 3. En el asunto sub examine, contrario a lo expuesto por el Tribunal, la Sala advierte que en el proceso previo a la emisión de la resolución 10820 de 2012, en virtud de la cual le fue cancelado el cupo numérico 27.487.106, documento de identidad expedido a nombre de Piedad Socorro Paz Quintero, con el cual venía identificándose, y se dejó vigente otro, se incurrió en una irregularidad que comprometió su derecho al debido proceso, y de paso, el relativo a la personalidad jurídica. 3.1.

En efecto, se tiene que la libelista con base en diferentes registros civiles, tramitó la expedición de diferentes cédulas de ciudadanía ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad que le hizo entrega de una a nombre de Piedad Consuelo Córdoba Paz, con número 41.681.651, y con posterioridad le asignó otra a nombre de Piedad Socorro Paz Quintero y cupo numérico 27.487.106, siendo este con el cual se identificaba y utilizaba en todas sus actividades, tal como se adujo en la demanda. 3.2.

Al detectarse un caso de doble cedulación, la Registraduría mediante Resolución 10820 optó por cancelar la última cédula y dejar vigente la expedida a nombre de Piedad Consuelo Córdoba Paz, con número 41.681.651. 3.3. Lo anterior permite concluir que la demandante Piedad Socorro Paz Quintero no fue en modo alguno convocada por la Registraduría Nacional del Estado Civil para ser oída en el proceso de cancelación de una de sus cédulas de ciudadanía, lo cual contraviene las precisiones que la jurisprudencia constitucional ha efectuado al respecto.

Una Sala de Decisión de Tutelas, mediante sentencia STP del 6 de noviembre de 2013, Rad. 70351, precisó lo siguiente en un asunto de supuestos fácticos similares al presente: “De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde determinar si el trámite impartido por la entidad demandada respecto de la cancelación de la cédula de ciudadanía por múltiple cedulación resulta adecuado, o si por el contrario vulnera garantías fundamentales.

En este sentido, sea lo primero precisar que en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de la importancia de la cédula de ciudadanía como documento de identificación de los ciudadanos. Al respecto en la sentencia T-964 de 2001 afirmó:  “3. La importancia de la cédula de ciudadanía fue claramente establecida por esta Corte, en los siguientes términos.  2.1.

La Constitución y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia. Jurídicamente hablando, la identificación constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas.

La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable (sic) para lograr el aludido propósito.

De otra parte, la cédula juega papel importante en el proceso de acreditación de la ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la Constitución, es la ‘ condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que llevan anexa autoridad y jurisdicción.” En ese orden de ideas, la cédula de ciudadanía es un documento de especial relevancia y, en consecuencia, las irregularidades relacionadas con su expedición o cancelación impiden el desarrollo de todos los derechos y obligaciones establecidos en el ordenamiento jurídico.

De otro lado, la Corporación destaca que uno de los principios del Estado Social de Derecho es la preeminencia de la Carta Política como norma rectora a la cual están sujetos tanto los particulares como los servidores públicos; postulado afianzado en el artículo 6 Superior, al tenor del cual “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Al respecto la Corte Constitucional tiene discernido que “el principio de legalidad consiste en que la administración está sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurídico, razón por la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así como las actuaciones que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley.

( ) En consecuencia, según éste principio, la función pública debe someterse estrictamente a lo que dispongan la Constitución y la ley". En el mismo sentido, conviene indicar, el artículo 29 ibídem consagra expresamente que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, cuyo alcance no se agota entonces en el principio enunciado, sino que apunta “a que el procedimiento aplicable sea compatible con la Constitución y a que en el desarrollo del procedimiento, sea administrativo o judicial, se respeten las garantías que permiten calificar dicho procedimiento de justo”.

Por consiguiente, la tutela procede contra actuaciones administrativas cuando carezcan de fundamento objetivo o las decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa, situación que se afirma en el presente asunto, como pasa a considerarse. En efecto, la Registraduría Nacional del Estado Civil optó por dejar vigente la cédula de CÁRDENAS BERMÚDEZ expedida en Cali, a pesar de que, según la demandante, refleja sus atributos de la personalidad de modo menos acertado que la cédula cancelada (la expedida en el Litoral de San Juan Chocó), sin haberle ofrecido una oportunidad para ser oída antes de que se decidiera cuál de sus dos cédulas debía ser cancelada, esto es, con desconocimiento de los derechos a la personalidad jurídica y debido proceso.

En este sentido, debe decirse que la competencia con la cual cuenta la Registraduría Nacional del Estado Civil, de proceder a cancelar cédulas de ciudadanía en caso de múltiple cedulación, puede comprometer el reconocimiento de la personalidad jurídica del titular de los documentos, pues aunque esa competencia está asignada de modo expreso por el artículo 67 del Decreto Ley 2241 de 1986 (Código Electoral), y es un instrumento valioso al servicio de la organización electoral para alcanzar el cometido constitucional de organizar “lo relativo a la identidad de las personas” (artículo 120 de la Constitución Política), “lo cierto es que se trata de una facultad ejercida por humanos. Y, como en cualquier asunto humano, en la cancelación de una o más cédulas de ciudadanía pueden cometerse errores.

La Registraduría Nacional del Estado Civil no está exenta de equivocarse. Y nada impide que el resultado de ese error conduzca, precisamente, a violar el derecho a la personalidad jurídica del titular de los documentos. De hecho, es posible que así ocurra, por ejemplo, cuando la Registraduría Nacional del Estado Civil cancela una o más cédulas de un mismo titular, pero le deja vigente una que, según el interesado, no refleja los atributos de su personalidad”.

En el presente asunto, se conoce que la accionante nació en el Litoral de San Juan Chocó, como se indica en la cédula de ciudadanía No. 35.805.324 expedida en dicho lugar, de acuerdo con el registro civil de nacimiento aportado para dicho trámite por la interesada. De igual modo, según lo expuso la Registraduría Nacional del Estado Civil, se sabe que en realidad no existe registro civil de nacimiento en el folio 31974 de la Notaría Primera de Cali (documento base para la expedición de la cédula de ciudadanía 66.997.108 en la capital del Departamento del Valle del Cauca) y, que a pesar de ello, la cédula de ciudadanía que fue cancelada por la entidad demandada mediante Resolución No. 13743 de 2010, fue la primera mencionada.

Por tanto, con dicha determinación dejó vigente el documento de identificación que consigna datos incorrectos e inoponibles frente a terceros y, en esa medida, vulneró el derecho a la personalidad jurídica de la demandante. Lo anterior, por cuanto en los procesos administrativos de cancelación de cédulas, los titulares de los documentos tienen derecho a contar con una oportunidad para ser oídos por la Registraduría Nacional del Estado Civil antes de que se decida de fondo su caso, conforme lo tiene discernido la Corte Constitucional.

En ese sentido, ha sostenido que: “De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que consagra el derecho a ser oído, se aplica también a procedimientos administrativos, si la decisión tiene la virtualidad de intervenir en derechos de una persona (…) la Sala estima que al demandante debía serle respetado el debido proceso, y más específicamente el  derecho a contar con una oportunidad para ser oído, por más que se tratara de un procedimiento surtido por una autoridad administrativa (Registraduría Nacional del Estado Civil), pues era un trámite que tenía la potencialidad de afectar, la determinación de los atributos de su personalidad (su personalidad jurídica).

Esa es, por lo demás, una exigencia que puede deducirse razonablemente del mandato contenido en el artículo 29 de la Constitución”. De acuerdo con el precedente jurisprudencial en cita, la oportunidad debía ser garantizada antes de que la Registraduría procediera a cancelar a la actora la segunda cédula, pues un entendimiento diverso “es contrario a la Constitución. A esa conclusión se llega luego de someterlo al juicio de proporcionalidad, que es según jurisprudencia de esta Corporación el modo apropiado de determinar si la restricción al derecho  a ser oído  antes de una decisión de fondo, viola el derecho al debido proceso.

Así lo ha dicho, por ejemplo, en las sentencias C-070 de 1993, C-056 de 1996 y C-886 de 2004”. 4. En el caso que concita la atención de la Sala y según lo ya expuesto, la Registraduría Nacional del Estado Civil procedió a cancelar el cupo numérico que la actora pretendía conservar sin que se le hubiere concedido oportunidad de ser oída en los términos reseñados en el aparte jurisprudencial de la Corte Constitucional.

Así las cosas, se impone dar igual solución a la adoptada en el precedente de esta Sala de Casación Penal citado, motivo por el cual se revocará el fallo impugnado y, en su lugar, se concederá el amparo a los derechos a la personalidad jurídica y debido proceso de la peticionaria. En consecuencia, se dejará sin efectos la Resolución No. 10820 de 2012 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la cual canceló una de las cédulas de la demandante sin oírla previamente, para ordenarle que haga lo propio antes de tomar alguna decisión sobre el particular.

Por tanto, la Sala le ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil que (i) notifique a la quejosa que esa entidad adelantará el procedimiento de cancelación de cédulas, y (ii) que cuenta con un término para ser oída (entendido ello como presentar su versión de los hechos y los documentos que a bien tenga allegar) y que, sólo después de agotar esas etapas, se tomará la decisión concerniente a la cancelación de los documentos de identidad. * * * * * En razón de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero-.

REVOCAR el fallo impugnado y, en su lugar, conceder el amparo a los derechos a la personalidad jurídica y debido proceso de Piedad Socoro Paz Quintero. Segundo-. DEJAR sin efectos la Resolución No. 10820 de 2012 de la Registraduría Nacional del Estado Civil en lo que dice relación con la accionante, y ORDENAR al Registrador Nacional del Estado Civil que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente decisión, notifique a la citada en cuanto a que: (i) esa entidad adelantará el procedimiento de cancelación de cédulas, y (ii) que cuenta con un término para ser oída (entendido ello como presentar su versión de los hechos y los documentos que considere necesarios aportar) y que, sólo después de agotar esas etapas, se tomará la decisión concerniente a la cancelación de los documentos de identidad.

Tercero.-. Remítase el asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNANDEZ Magistrado EYDER PATIÑO CABRERA Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Corte Constitucional, sentencia C-740 de 1999. � Sentencia T-116 de 2004. � Corte Constitucional T – 006 de 2011 � T – 006 de 2011, citada ut - supra � Ibídem PAGE 16