CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Impugnación 94459 DERWIN ALEXANDER BALAGUERA GUISA JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA Magistrado Ponente STP17335-2017 Radicación n.° 94459 (Aprobación Acta No. 358) Bogotá. D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecisiete (2017) VISTOS La Sala decide la impugnación interpuesta por DERWIN ALEXANDER BALAGUERA GUISA, contra el fallo proferido el 29 de agosto de 2017, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, mediante el cual negó, por improcedente, el amparo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Así fueron sintetizados los fundamentos de la acción en el fallo constitucional de primera instancia: 1.- El señor Derwin Alexander Balaguera Guisa manifestó que el 30 de noviembre de 2016 la Junta Regional de Calificación de Invalidez profirió el dictamen médico laboral Nº 91532887-2523, mediante el cual estableció una pérdida de la capacidad laboral del 40.92 % y fijó el “18 de junio de 2015” para efectuar la estructuración de la pérdida de la capacidad laboral; inconforme con la decisión, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación para ser desatado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez de Bogotá; el pasado 13 de marzo fue a las instalaciones de esta última, le realizaron otro examen y presentó esa documentación para obtener un nuevo dictamen, puesto que debían ser sopesados los experticios realizados por la “Clínica del Dolor”, donde le detectaron un cuadro de “depresión mayor, grave y recurrente con episodios psicóticos”, aparte que le prescribieron distintos medicamentos que contrarrestarían la somnolencia que presentaba.
El 5 de abril siguiente la Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitió el dictamen Nº 91532887-4248, donde fue valorado con una incapacidad laboral de 40.92 % y se fijó el “23 de junio de 2015” como fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral; sin embargo, allí no se tuvieron en cuenta los documentos aportados, puesto que ni siquiera fueron mencionados en los fundamentos de la calificación, tampoco se estudiaron sus padecimientos, dolores crónicos y cuadro depresivo con episodios psicóticos no mitigaban por los medicamentos proporcionados, vulnerándose así los derechos fundamentales al debido proceso y a la especial protección por parte del Estado, las instituciones públicas y las entidades de derecho privado.
Por consiguiente, pidió tutelar sus derechos fundamentales, ordenando a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que en un término perentorio estudiara la nueva documentación allegada y expidiera otro dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral, según los padecimientos y patologías que lo agobiaban, a fin de garantizar su sostenimiento económico y el de su familia.
EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga declaró improcedente el amparo invocado debido a que el accionante cuenta con la posibilidad de demandar los actos administrativos de los cuales se queja ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Además, indicó que si bien es «cierto que el demandante afronta algunos problemas económicos, pero ello no le ha impedido sobrevivir, pues desde que perdió su capacidad laboral -23 de junio de 2015- no ha acreditado la situación alguna que agobie, menos aún la vulneración de su mínimo vital o el de su familia porque ni siquiera indicó afrontar una precaria situación económica y solo se dedicó a poner de presente las distintas valoraciones médicas efectuadas» LA IMPUGNACIÓN El solicitante del amparo recurrió la anterior decisión, reiterando los motivos de la acción y porque su intención es que la accionada «cumpla con su obligación de valorar las pruebas que le fueron aportadas de manera oportuna y dentro del término legal, quien las obvió al momento de realizar la calificación y expedir el correspondiente dictamen», por lo que no busca reemplazar al juez natural, sino que se efectúe una adecuada valoración de su condición física y capacidad laboral.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. De conformidad con la preceptiva del artículo 1º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la decisión proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga. 2. Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable.
En diferentes oportunidades, la Sala ha precisado que el mecanismo mencionado no se encuentra diseñado con miras a reemplazar al juez competente, de ahí que no sea de recibo cuando se advierte que el accionante, cuenta con otro mecanismo judicial para invocar la protección de los derechos fundamentales que considera, le han sido vulnerados, o cuando se pretenda cuestionar actos generales impersonales y abstractos.
De tal forma, la competencia del juez de tutela se limita al examen y verificación del acto por el cual se presume, son violadas o amenazadas las garantías superiores. Es por ello, que se han fijado criterios generales sobre la procedencia formal del amparo, los que han sido estatuidos en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, cuyo numeral primero señala la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para lograr la protección que mediante la acción constitucional se pretende obtener.
Tal exigencia, solo admite excepción en el evento de que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, pues de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de dejar en el vacío las competencias de las distintas autoridades judiciales y concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas, propiciando así, un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. 3.
El carácter subsidiario de la acción de tutela respecto de actos administrativos 3.1. Para resolver el asunto la Sala debe reiterar que la acción de tutela, como mecanismo de protección y defensa de los derechos fundamentales es, en virtud del artículo 86 de la Carta Política de Colombia, de orden subsidiario y residual, lo que significa que su procedibilidad depende de la inexistencia de otros medios idóneos de defensa judicial al alcance de quien demanda.
Sin embargo, puede ocurrir, y así lo ha dicho la Corte Constitucional, que a pesar de que los interesados cuenten con los medios ordinarios para defender sus derechos concretos, ninguno de estos mecanismos actúen de manera efectiva y eficiente. Es precisamente en dichos casos, que el juez de tutela debe hacer un examen razonable y ponderado en cuanto a la validez y efectividad del medio judicial alternativo.
Este dinamismo judicial permite, en un Estado Social de Derecho, asegurar la vigencia de un orden justo, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución Política. Con todo, no se puede olvidar que la eficacia de los medios de defensa ordinarios, no necesariamente depende de la velocidad con la cual se resuelve un asunto, pues con este parámetro todas las demás acciones instituidas en el ordenamiento jurídico, con excepción del hábeas corpus, serían ineficaces y por lo mismo, ningún sentido tendrían los otros medios de defensa -consecuencia contraria a la esencia y teleología de la acción constitucional-. 3.2.
La Ley 1437 de 2011 introdujo cambios significativos al procedimiento administrativo que, según la jurisprudencia constitucional, resultan relevantes para el examen de subsidiariedad de la acción de tutela contra actos administrativos. Así, una de las modificaciones más importantes es la relativa a las medidas cautelares. El artículo 230 establece que las mismas pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. Con fundamento en ello, el juez puede adoptar, según las necesidades lo requieran, una o varias de las siguientes medidas: (i) mantener una situación o restablecerla al estado en que se encontraba antes de la conducta que causó la vulneración o la amenaza;
(ii) suspender un procedimiento o una actuación de cualquier naturaleza, incluso contractual; (iii) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo; (iv) ordenar la adopción de una decisión por parte de la administración o la realización o demolición de una obra; y (v) impartir órdenes o imponer obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes en el proceso correspondiente.
La suspensión provisional procede por la violación a las normas invocadas en la demanda o en la solicitud que en escrito separado se formule, siempre y cuando la infracción surja del análisis del acto administrativo que se demanda y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.
La oportunidad para decretar las medidas cautelares tiene una regulación particular, dependiendo de que se traten de medidas ordinarias o de urgencia. Respecto de las primeras se dispone que podrán ser adoptadas antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. Frente a las medidas cautelares de urgencia, el Código prevé que desde el momento en que se presente una solicitud en ese sentido y sin necesidad de notificar previamente a la otra parte, la autoridad judicial puede adoptar una medida cautelar cuando verificadas las condiciones generales previstas para su adopción, evidencia que por la urgencia que se presente no puede agotarse el trámite previsto.
El acentuado rigor que gobernaba la procedencia de la suspensión provisional en vigencia del anterior código -al exigirse no sólo el planteamiento de la solicitud antes de ser admitida la demanda sino también la constatación de una manifiesta y directa infracción de las normas invocadas-, fue modificado al establecerse que podrá solicitarse en cualquier momento y prosperará cuando la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación –no directa- con las disposiciones invocadas.
Tales variaciones, sostiene la Corte Constitucional, inciden sustancialmente en la forma en la que debe ser apreciada la procedencia de la acción de tutela en cada caso particular, si se considera que para que ésta sea viable es necesario que los medios de defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y constitucionalidad de las medidas cuestionadas.
Análisis del caso concreto 1. Para resolver el asunto la Sala debe reiterar que la acción de tutela, como mecanismo de protección y defensa de los derechos fundamentales es, en virtud del artículo 86 de la Carta Política de Colombia, de orden subsidiario y residual, lo cual significa que su procedibilidad depende de la inexistencia de otros medios idóneos de defensa judicial al alcance de quien demanda.
Sin embargo, puede ocurrir, y así lo ha dicho la Corte Constitucional, que a pesar de que los interesados cuenten con los medios ordinarios para defender sus derechos concretos, ninguno de estos mecanismos actúen de manera efectiva y eficiente. Es precisamente en dichos casos, que el juez de tutela debe hacer un examen razonable y ponderado en cuanto a la validez y efectividad del medio judicial alternativo.
Este dinamismo judicial permite, en un Estado Social de Derecho, asegurar la vigencia de un orden justo, de conformidad con lo establecido en el artículo 2° de la Constitución Política. De acuerdo con lo anterior, la misma disposición superior, en casos extraordinarios en los cuales la falta de amparo inmediato generaría un perjuicio irremediable al titular del derecho, admite la procedibilidad de la tutela como mecanismo transitorio, hasta tanto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se pronuncie.
Con todo, no se puede olvidar que la eficacia de los medios de defensa ordinarios, no necesariamente depende de la velocidad con la cual se resuelve un asunto, pues con este parámetro todas las demás acciones instituidas en el ordenamiento jurídico, con excepción del hábeas corpus, serían ineficaces y por lo mismo, ningún sentido tendrían los otros medios de defensa -consecuencia contraria a la esencia y teleología de la acción de tutela-. 2.
Advierte la Sala que la acción de tutela es improcedente por cuanto el actor pretende que se ordene a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez realizar un nuevo dictamen, todo ello con el fin de se tengan en. cuenta documentos relacionados con su estado de salud y los padecimientos, dolores crónicos y cuadro depresivo con episodios psicóticos que presenta; toda vez que tal asunto escapa a la competencia del juez de tutela, por cuanto cuestiona la determinación adoptada por una autoridad administrativa, dotada de presunción de legalidad y acierto, susceptible de ser controvertida mediante trámite especializado.
Se insiste, la competencia para resolver ese tipo de asuntos corresponde al juez natural, quien mediante un procedimiento con etapas instituidas para que las partes ejerzan amplia y debidamente sus derechos de contradicción y defensa, y donde cualquier ciudadano -por el interés público que la nulidad de actos administrativos conlleva-, pueda participar en el proceso, coadyuvando la demanda o su contestación, derechos estos que evidentemente se ven cercenados en el trámite del proceso de tutela debido a la brevedad, informalidad y sumariedad que lo caracteriza.
Se resalta que el juez de tutela tiene la misión de preservar el orden jurídico en aquellos casos de especial interés constitucional. Esta posibilidad impide al operador judicial en esta sede intervenir en el presente asunto, pues el medio ordinario es una opción idónea para la defensa de los derechos que el accionante adujo conculcados. Por ello, si el acto administrativo repercute en la violación de los derechos del accionante y la misma es grosera y manifiesta, el juez contencioso tendrá la oportunidad de evaluar tal situación y dentro de su competencia, disponer, si es del caso, la suspensión de sus efectos.
En consecuencia, se confirmará el fallo recurrido. En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE CONFIRMAR el fallo impugnado. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria � Fl.32 y 33 � Fls.32-39 � Fls.46-48 � Ver también sentencias: T- 1277 de 2005, T-771 de 2004, T-408 de 2002, T-432 de 2002, SU-646 de 1999 y T-007 de 1992. � Ver entre otros: sentencia T-1277 de 2005, T- 771 de 2004, T- 408 de 2002, T-432 de 2002 y SU- 646 de 1999. � Sentencia SU-355 de 2015. � Ibídem. � Ibidem. � Ver también sentencias: T- 1277 de 2005, T-771 de 2004, T-408 de 2002, T-432 de 2002, SU-646 de 1999 y T-007 de 1992 � Ver entre otros: sentencia T-1277 de 2005, T- 771 de 2004, T- 408 de 2002, T-432 de 2002 y SU- 646 de 1999 � Ver también las sentencias: T- 1277 de 2005, T- 771 de 2004, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999.
SU-086 de 1999, T-057 de 1999, T-554 de 1998, T-414 de 1998, T-235 de 1993, T-331 de 1997, T-273 de 1997, T-026 de 1997 y T- 287 de 1995. 1 2