Impugnación de Tutela 94371 Defensoría del Pueblo Regional Nariño LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO MAGISTRADO PONENTE STP17320-2017 Radicación n° 94371 Acta 356 Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017). ASUNTO La Sala resuelve la impugnación interpuesta por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y Educación, contra el fallo proferido el 24 de agosto de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, a través del cual tuteló los derechos fundamentales a la vida, integridad física y salud de los niños, dentro del trámite de tutela promovido por Gilma Burbano Valdés, Defensora del Pueblo de la Regional Nariño, en su contra y de la Gobernación de Nariño y su Secretaría de Educación Departamental-SEDN, la Alcaldía Municipal de Chachagüí, el Consejo Municipal y la Secretaría de Obras del mencionado municipio. 1.
ANTECEDENTES Fueron reseñados en el fallo de primera instancia, así: “El apoderado judicial de la accionante, indica que en el municipio de Chachagüí –N- funciona el Centro Educativo ‘San Francisco de Asís’, que presta el servicio público de educación de preescolar, primaria, básica secundaria y bachillerado por ciclos (IV), según resolución No. 1293 de 4 de abril de 2010 y 3734 de 16 de agosto de 2011.
Señala que, según información suministrada por la Directora del mentado Centro Educativo, en la misma se encuentran matriculados aproximadamente 140 estudiantes, pero que el servicio no se presta de manera óptima, debido a las malas condiciones de infraestructura de la Institución, conllevando a que la comunidad estudiantil se encuentre en peligro inminente por el mal estado de la edificación. Comenta que la referida Directora desde hace cuatro años viene solicitando la intervención de diferentes autoridades municipales y departamentales a efecto de que se examine la infraestructura, pues debido a la ola invernal el patio posterior del recinto se inunda, debilitando las instalaciones del primer bloque y de la batería higiénica, poniendo en riesgo la vida e integridad física de los alumnos y del personal docente.
El abogado esgrime que de los documentos suministrados por ella, se ha podido establecer que el 20 de enero de 2017 se formuló derecho de petición ante el Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres de la Gobernación de Nariño y a la Personería Municipal de Chachagüí y que, con ocasión de ello, el primero de los mencionados solicitó la intervención oportuna de la SEDN, por medio del oficio de 23 de enero de 2017.
Igualmente, se constató que a través de escrito de 15 de febrero de 2017 dirigido al Alcalde Municipal de la respectiva localidad, se solicitó la autorización para intervenir los recursos lo más pronto posible a las obras de mejoramiento de espacios locativos. Asimismo, que la Directora de la Institución ya referida participó en las sesiones del Concejo Municipal de Chachagüí, para que se le informara sobre los recursos que la anterior administración dispuso para la compra de un lote adjunto al Centro Educativo.
Por la misma senda, manifestó que según Inspección ocular realizada en el mes de agosto de 2015, el Secretario de Obras del Municipio de Chachagüí recomendó lo siguiente: ‘demolición de la estructura de gradas previa a la apertura de la puerta en el segundo nivel de las aulas por parte frontal de las mismas’, y que de conformidad con el Acuerdo No. 1 del 15 de febrero de 2014 el Concejo Municipal de Chachagüí otorgó autorización al Alcalde Municipal para solicitar crédito con destino a la compra del lote en el barrio El Chorrillo, para la ampliación de la Institución Educativa.
Por último, refirió la existencia del oficio del 13 de septiembre de 2013 suscrito por el Alcalde Municipal, solicitando al señor Gerardo Guerrero Ordóñez asistir a las instalaciones de su oficina para suscribir contrato de compraventa de la casa ubicada en el sector arriba citado. A pesar de todo lo anterior, asegura que hasta el momento no se ha obtenido ninguna solución a la problemática expuesta, motivo por el cual, solicitó se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad, petición, vida, integridad personal, salud, entre otros, de los niños, niñas, jóvenes y en general de la comunidad educativa del Centro Educativo’ San Francisco de Asís’ del municipio de Chachagüí.
En consecuencia de ello, se ordene a las entidades accionadas adoptar las determinaciones correspondientes en aras de garantizar tales prerrogativas sin que se interrumpa el servicio de educación y se apropien los recursos financieros suficientes para adelantar las obras de infraestructura respectivas para la construcción o adecuación del recinto educativo.
Finalmente, se ordene a la Alcaldía y al Concejo Municipal de Chachagüí que si aún no lo han hecho, inicien las gestiones necesarias para programar el presupuesto de esta vigencias o de la próxima vigencia fiscal proyectando los recursos necesarios para efectuar el gasto relacionado con la compraventa del lote de terreno ubicado en el barrio Chorrillo del citado municipio.”
2. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto tuteló los derechos a la vida, integridad física y salud impetrados por la Defensoría del Pueblo, Regional Nariño, a favor de la comunidad del Centro Educativo “San Francisco de Asís” del municipio de Chachagüí, bajo las siguientes consideraciones: 1. En el presente caso, es procedente el mecanismo constitucional, toda vez que el no desarrollo de las obras públicas reclamadas amenaza los derechos fundamentales de los prenombrados, y por lo mismo el Juez de tutela está habilitado para emitir en este tipo de asuntos órdenes complejas mediante las cuales se contenga dicha amenaza, según lo ha expuesto la Corte Constitucional en sentencias T-306 de 2015 y T-086 de 2003. 2.
Las autoridades vinculadas al trámite no discutieron las falencias anotadas en la demanda respecto de la institución educativa, incluso se allegó concepto técnico del 9 de agosto de 2017 del Secretario de Obras Públicas del municipio, quien indica que se hace necesario realizar el cambio de tubería en la institución en atención al problema de acumulación y producción de olores en varios sectores, así como las declaraciones juramentadas de algunos ciudadanos que precisan los problemas de infraestructura visibles en el colegio, tales como “hundimiento” del patio central que amenaza con un colapso o derrumbe del primer bloque y las deplorables condiciones sanitarias, sin que a los requerimientos elevados por este tema las autoridades del orden municipal, departamental o nacional hayan adoptado medidas. 3.
De las respuestas de los demandados, se tiene que aquéllos se limitaron a exponer su ajenidad con los hechos o la imposibilidad de intervenir con miras a disponer una solución. Así los Ministerios argumentaron su falta de legitimidad al no ser superiores jerárquicos de los entes departamentales o no tener competencia sobre el asunto, o la ausencia de capacidad económica para atender las obras, como lo hizo la Alcaldía, e incluso la Secretaría Departamental del Nariño se atuvo a que ya había entregado la asignación del Sistema General de Participaciones para la Calidad Educativa al municipio, que podía este emplear en la “construcción, mantenimiento o adecuación de establecimientos educativos”.
Lo anterior significa que en este caso en particular, la remodelación y/o adecuación del centro o eventual reubicación del mismo, requiere de la participación de las autoridades citadas ya que no es posible imponer tal carga a una sola de ellas, por lo cual se hace necesaria su colaboración, programación y concertación armónica, al margen de las discusiones netamente contractuales o presupuestales en torno a quien o quienes corresponde realizar especificas actividades, y la determinación de sus obligaciones para la superación del escenario inconstitucional advertido.
En ese orden de ideas, ordenó: “…a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CHACHAGÜÍ, al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, GOBERNACIÓN DE NARIÑO, SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE NARIÑO, CONCEJO MUNICIPAL DE CHACHAGÜÍ –N-, DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES DE LA GOBERNACIÓN DE NARIÑO y la SECRETARÍA DE OBRAS DEL MUNICIPIO DE CHACHAGÜÍ –N-, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del presente fallo, realicen una mesa de trabajo en donde identifiquen las obligaciones a cargo de cada una de ellas para la remodelación y/o adecuación del Centro Educativo ‘San Francisco de Asís’ de Chachagüí –N-, o la eventual reubicación del plantel, estableciendo el término dentro del cual podrá ejecutarse la mentada obra, sin que el mismo sea superior a dos (2) meses; dicha actividad deberá ser consignada en un documentos que será puesto bajo conocimiento de este Tribunal, para efectuar el seguimiento y control respectivo.”[footnoteRef:1] [1: Numeral dos de la parte resolutiva. ]
3. LA IMPUGNACIÓN 1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opuso a la orden impuesta en su contra y solicitó su revocatoria al igual que su desvinculación del trámite tutelar, por cuanto: 1.1. No es esa cartera la entidad encargada de garantizar el derecho a la educación de los estudiantes del colegio de la referencia, sino el Ministerio de Educación Nacional a través del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa Preescolar, básica y media, quienes una vez realizados los trámites establecidos en la ley, deben priorizar los predios que se deben comprar para la construcción de nuevos colegios o las gestiones para el reforzamiento de estructuras de centros educativos, de acuerdo con lo señalado en el artículo 59 de la Ley 1753 de 2015 y la Resolución 10281 del 25 de mayo de 2016 del Ministerio de Educación. Además, se tiene que de acuerdo con lo normado en la Ley 715 de 2001, por la cual se definen las competencias de las entidades territoriales y la asignación de recursos para la prestación del servicio de educación, son los presupuestos de los departamentos, distritos y municipios quienes deben incorporar los recursos del Sistema General de Participación para educación en el plan operativo anual de inversiones y el presupuesto de cada ente, de allí que sea a cargo de esos rubros que se deba disponer de la ejecución de obras como las pretendidas en la demanda. 1.2.
De acuerdo con el modelo descentralizado de la estructura del Estado que emana de los artículos 286 y 287 de la Carta Constitucional, los entes territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Ley y la Constitución, razón por la cual quien debe determinar las obras que se necesitan y su priorización, es el Alcalde Municipal. 2.
El Ministerio de Educación, a su turno, elevó similar pretensión y acotó: 2.1. Si bien ese Ministerio puede concurrir a cofinanciar la infraestructura escolar, ello sólo resulta procedente cuando el ente territorial certificado así lo solicite y cumpla con el procedimiento establecido de acuerdo con lo señalado en el artículo 6 del numeral 6.2.4. de la Ley 715 de 2001, en tanto gozan de autonomía administrativa y presupuestal para adelantar gestiones para la financiación en inversión de la infraestructura física, en ese sentido cuentan con los recursos del Sistema General de Participación que la Nación les trasfiere por mandato de los artículo 356 y 357 de la Constitución Política.
De allí que le corresponde en primer lugar a la Gobernación de Nariño entidad territorial certificada en educación que agrupa al municipio de Chachagüí, revisar el estado de las infraestructuras y con los recursos girados intervenirlas; mientras que al Municipio, unidad primaria de la prestación de servicios, administrar, financiar, dotar, equipar y cofinanciar los servicios educativos en cada nivel, incluso con recursos propios, de acuerdo con la Ley 60 de 1993.
Agregó, que si bien uno de los pilares en que se cimienta el actual Plan Nacional de Desarrollo, es la educación, y que la Ley 1753 de 2015 creó el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa Preescolar, Básica y Media –FFIE, como cuenta especial del Ministerio, para acceder a ella y obtener la cofinanciación de proyectos, era necesario acogerse a sus requisitos en las convocatorias publicadas, última del año 2016, dentro de la cual el Departamento de Nariño participó con dos predios postulados del municipio de Chachagüí, los cuales son viables, no obstante no aportó los recursos de contrapartida para su financiamiento, y actualmente el Fondo ya tiene todos los recursos comprometidos y no cuenta con ninguna convocatoria abierta. 2.2.
Considera que le corresponde a la Entidad territorial certificada de Nariño convocar a la mesa de trabajo a las partes involucras en la tutela. 4. CONSIDERACIONES 1. De conformidad con lo establecido por los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto. 2.
Importante es precisar que conforme lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y excepcional tendiente a proteger los derechos fundamentales de las personas, cuando aquellos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, siempre que la persona carezca de otros medios de defensa judicial. 3.
En el asunto sub examine, la queja constitucional radicó en la vulneración de los derechos fundamentales de los miembros de la comunidad del Centro Educativo “San Francisco de Asís” del Municipio de Chachagüí, con ocasión de las fallas en su infraestructura, particularmente, en el sistema de tuberías y el hundimiento en una de sus secciones que puede ocasionar el colapso de uno de sus bloques, temática que abordó el a quo para conceder el amparo, sin que alguna de las partes impugnantes haya cuestionado tal afirmación. En ese orden de ideas, la Sala no abordará la protección de los derechos fundamentales objeto de protección, sino que restringirá su análisis a los argumentos expuestos en los recursos y que se circunscriben a las órdenes impartidas a cada a uno de los Ministerios involucrados en el trámite constitucional. 3.1.
Al respecto, en primer lugar, debe advertirse que la orden emitida por el Tribunal Superior de Pasto no consignó de manera específica una carga a cada una de las entidades accionadas, sino que precisamente al observar que la problemática objeto de la acción requería la intervención de los demandados procuró su participación armónica y coordinada dentro del margen de competencias de cada entidad, para que dentro del desarrollo de una mesa técnica que contara con su participación se llegara a un acuerdo para la solución definitiva del asunto, en la cual se identificaran las obligaciones para cada uno de ellos.
Lo anterior indica que es al interior de esa mesa de trabajo dónde las autoridades convocadas deben expresar sus argumentos y explicar cómo dentro de sus competencias pueden gestionar acciones para enfrentar el deterioro del centro educativo, ya que de las respuestas entregadas no podía simplemente disponerse, ya fuese al municipio o al departamento como lo sugieren los impugnantes, la reparación de la institución en tanto no se contaba con presupuesto necesario para ello.
Es por esto que la Corte Constitucional ha señalado que «Las órdenes que imparte el juez de tutela pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su simplicidad o complejidad es una cuestión de grado. No obstante, se puede decir que una orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno.»[footnoteRef:2], de allí que estas últimas se entiendan como « mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política pública »[footnoteRef:3] [2: CC T-086-2003. ] [3: CC T-086-2003.
Reiterada en CC A222-16] De modo que fue ante la manifestación de imposibilidad que se expresó en el decurso de la acción, que se impuso la necesidad de convocar a autoridades del orden nacional que colaboraran con la mitigación de la amenaza advertida, ya que dentro de sus competencias, podían brindar apoyó con tal propósito. 3.2. En ese sentido, analizados los planteamientos de cada uno de los impugnantes, se advierte que sólo del Ministerio de Hacienda se puede predicar la falta de legitimación por pasiva, ya que en efecto, de la normatividad citada, se tiene que nada puede hacer para la apropiación de recursos que de manera específica se destinen a obras en el colegio “San Francisco de Asís”, en tanto no está facultado para modificar el Plan de Desarrollo Nacional por el cual se adjudican partidas presupuestales de acuerdo con lo señalado en la Constitución Política de Colombia, artículo 341.
Contrario a lo que sucede con el Ministerio de Educación, autoridad que no obstante no cuenta con la capacidad de disponer libremente de los rubros entregados para la inversión en infraestructura educativa, como quiera que para la cofinanciación de proyectos se requiere de la satisfacción de unos requisitos legales y la postulación de los proyectos dentro de las convocatorias que para tal fin se publiquen, sí puede participar en la mesa ordenada para que desde su perspectiva aporte a la efectiva búsqueda de soluciones, ya sea de modo explicativo o evaluativo, o incluso presupuestal, a las alternativas que mitiguen la vulneración de los derechos detectada.
En tal sentido, su conocimiento de las herramientas con que cuenta el sistema de educación es un insumo valioso para enfrentar este tipo de asuntos, donde es evidente que el tema guarda cierta complejidad en el manejo de responsabilidades particulares, el cual hace necesaria la adopción de medidas que prevengan un mayor deterioro de los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, salud y educación de menores que están al interior del sistema de enseñanza pública por las fallas ya alertadas en la institución y que incluso, datan de tiempo atrás, pues se tiene que desde el año 2015, se ha buscado una solución sin resultados favorables. 4.
En el anterior contexto, no hay lugar a la sustracción del Ministerio de Educación del cumplimiento de la orden emitida por el Tribunal Superior de Pasto, no obstante sí se modificará en el sentido de: (i) no incluir al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la mesa técnica, y (ii) adicionar que la misma deberá ser convocada por la Gobernación de Nariño, como ente territorial certificado encargado del sostenimiento de la infraestructura de las instituciones educativas. * * * * * Por lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Decisión en Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - MODIFICAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, en el sentido de no atribuir vulneración de los derechos fundamentales amparados, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo impugnado para: (i) no incluir al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la mesa técnica ordenada, y (ii) adicionar que la misma deberá ser convocada por la Gobernación de Nariño, ente territorial certificado encargado del sostenimiento de la infraestructura de las instituciones educativas.
TERCERO. - En todo lo demás se confirma la decisión. CUARTO.-
NOTIFÍQUESE en la forma prevista por el Decreto 2591 de 1.991, debiéndose remitir copia íntegra del fallo. QUINTO.- REMÍTASE el diligenciamiento a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS Magistrado EYDER PATIÑO CABRERA Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria 15