República de Colombia Corte Suprema de Justicia Impugnación de Tutela 77030 A/ Ana Angélica Rojas Caicedo CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1 LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO MAGISTRADO PONENTE STP17263-2014 Radicación n° 77030 Acta No. 439 Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil catorce (2014) ASUNTO Resolver la impugnación presentada por ANA ANGÉLICA ROJAS CAICEDO, respecto del fallo proferido el 16 de octubre del año en curso por la “Sala de Decisión de Tutela” del Tribunal Superior de Bogotá, mediante el cual negó por improcedente la acción de tutela promovida contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y personalidad jurídica. 1.

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Fueron resumidos por el a quo en los siguientes términos: “2.1. En el libelo de la acción de amparo la señora ANA ANGÉLICA ROJAS CAICEDO refiere que, a la edad de 16 años se vio en la obligación de solicitar en dos oportunidades la cédula de ciudadanía con base en registros de nacimiento que no le pertenecían, ello a fin de obtener un trabajo dada la difícil situación económica que atravesaba su núcleo familiar, siendo expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, los correspondientes documentos de identidad bajo nombres de Angélica Caro Ramírez y Sarela Calderón Oliveros. 2.2.

Señala que cuando cumplió la mayoría de edad nuevamente requirió la expedición de su cédula, siendo así como la entidad accionada le asignó el cupo numérico 52.529.145 de Bogotá, debiendo, en junio de 2013, a raíz del extravío de su documento de identificación, peticionar nuevamente el mismo, informándole la Registraduria Nacional del Estado Civil que ello no era posible, por cuanto se había presentado un caso de doble cedulación. 2.3.

Afirma que ante la situación anterior, después de presentar sendos derechos de petición, el ente accionado a través de un acto administrativo resolvió cancelar la cédula de ciudadanía que se le había expedido con su verdadera identificación, quedando vigente únicamente aquella que corresponde al nombre de Angélica Caro Ramírez. 2.4. Por último, menciona que el actuar de la Registraduría Nacional del Estado Civil sin lugar a duda vulnera principalmente sus derechos al debido proceso, igualdad y personalidad jurídica, causándole un perjuicio irremediable dado que no sólo no puede obtener un trabajo por cuanto sus certificaciones de estudio se encuentran a nombre de ANA ANGÉLICA ROJAS CAICEDO, sino adicionalmente no se puede hacer responsable de sus hijas, pues en sus registros de nacimiento aparece como cédula de su progenitora aquella que le fue cancelada, aunado a que tampoco podrá renovar el registro mercantil de la sociedad que se registra con su verdadero número de identificación. 2.5.

Bajo este entendido, solicita a la Sala se ordene a la entidad accionada “(…) produzca un acto administrativo que disponga la cancelación de la cédula de ciudadanía No. 52.433.916 expedida a nombre de ANGÉLICA CARO RAMÍREZ y se revoque la resolución No. 5197 de 2014, proferida por la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL para que se habilite la cédula de ciudadanía No. 52.529.145 de Bogotá a nombre de la accionante ANA ANGÉLICA ROJAS CAICEDO, como su verdadera titular””.

2. EL FALLO IMPUGNADO La “Sala de Decisión de Tutelas” del Tribunal Superior de Bogotá negó la petición de amparo por las siguientes razones: 1. Como quiera que la discusión se dirigió a controvertir el acto administrativo en virtud del cual se canceló el documento de identificación de la accionante, la tutela no se ofrece como mecanismo alternativo para dirimir este tipo de conflictos, pues se trata de una problemática que debe dilucidarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, medio de defensa que se ofrece idóneo en aras de la protección de los derechos fundamentales que se demandan. 2.

La parte actora no probó la existencia de un perjuicio irremediable, pues según la jurisprudencia constitucional, no es suficiente enunciar el daño sino que indispensable se hace determinarlo y su omisión conlleva inescindiblemente a la improcedencia del amparo, que es precisamente lo acaecido en el presento asunto, donde la señora Ana Angélica Rojas Caicedo, allegó algunas declaraciones extrajuicio que daban cuenta de la imposibilidad de representar a su hijas, las cuales no demostraban el carácter inminente del daño causado que esa situación podía generar. 3.

Destacó también que presuntamente fue la conducta de la demandante la que dio lugar a la cancelación del cupo numérico, la cual debía dirimirse por la autoridad competente. 3. IMPUGNACIÓN La accionante impugnó el fallo y como fundamento de su inconformidad expuso los siguientes argumentos: 1. Contrario a lo aducido por el a quo, el perjuicio irremediable derivado de la situación demandada, era incuestionable en virtud de las consecuencias que se originaron para una persona obligada a asumir diversos roles ante la sociedad como mujer casada y madre de dos menores, aunado a las actividades civiles desarrolladas en la vida cotidiana. 2.

No tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción respecto de la decisión adoptada por la Registraduría, situación que dio lugar a la interposición de la acción constitucional al no contar “con una alternativa jurídica de acción inmediata, es decir, planteé en forma tácita el carácter transitorio”. 3. Al conocer la determinación de la entidad accionada, el 28 de febrero de 2014 presentó derecho de peticion, pero un mes después se enteró que mediante resolución 6289 de 2014 se efectuó la cancelación de su actual documento de identidad, quedando con un aparente nombre y cédula, pero con generalidades legales que no correspondían a los atributos de su personalidad, acto administrativo que no fue notificado personalmente y por lo tanto se impidió el ejercicio del derecho a la defensa, obviándose los requisitos mínimos de publicidad. 4.

Afirmó que desde la emisión de dicho acto –2 de abril de 2014- no existe en calidad ciudadana colombiana ni como persona dentro de la sociedad al haber sido despojada de su documento dado que su identidad actual es supuesta y ficticia y por lo tanto es una situación que debe remediarse a la mayor brevedad posible. 5. Adujo que el perjuicio causado es inminente y actual al ser portadora de una cédula distinta a la expedida en debida forma por la entidad demandada, toda vez que no refleja en modo alguno los atributos de su personalidad, daño que no puede ser remediado sino en forma transitoria, pues “a sabiendas de la gestión administrativa que esto conlleva, esta misma actividad puede prolongarse indefinidamente…”, aunado a ello se quedó sin trabajo, sin poder acceder a una oferta de trabajo y sin la posibilidad de ejercer libremente trámites ante entidades públicas o privadas o algún tipo de actividad independiente que le genere un ingreso para su sostenimiento y el de su familia, y lo más grave, está inhibida para representar a sus hijos dado que no existe como ciudadana. 6.

Destacó que por una indebida asesoría en su adolescencia incurrió en sendas equivocaciones al tramitar distintos documentos de identidad, pero igualmente fue honesta al anunciar tales hechos, lo cual no es obstáculo para que se le amparen sus derechos fundamentales demandados. 4. CONSIDERACIONES 1. Competente es la Sala para conocer de la impugnación interpuesta en los términos del Decreto 1382 de 2000. 2.

Conforme lo ha sostenido la jurisprudencia, la acción de tutela es un mecanismo constitucional de amparo de los derechos fundamentales de los ciudadanos, cuando quiera que ellos han sido violados o existe amenaza seria de su vulneración, por parte de las autoridades públicas o de los particulares en los casos que señala la ley. Se caracteriza por ser un instrumento subsidiario o residual, en la medida que sólo opera en aquellos eventos en que no exista otro medio de defensa judicial para remediar la situación que ha dado lugar a la vulneración que se alega. 3.

En el asunto sub examine, contrario a lo expuesto por el Tribunal, la Sala advierte que en el proceso previo a la emisión de la resolución 5197 del 2 de abril de 2014, en virtud de la cual le fue cancelado el cupo numérico 52.529.145, documento de identidad expedido a nombre de Ana Angélica Rojas Caicedo, con el cual venía identificándose, y se dejó vigente otro, se incurrió en una irregularidad que violentó su derecho al debido proceso, y de paso, el relativo a la personalidad jurídica. 3.1.

En efecto, se tiene que la libelista con base en diferentes registros civiles, tramitó la expedición de diferentes cédulas de ciudadanía ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad que le hizo entrega de una a nombre de Angélica Caro Ramírez, con número 52.433.916, y con posterioridad le asignó otra a nombre de Sarela Calderón Oliveros y cupo numérico 52.381.199, documentos que, según se adujo, fueron expedidos siendo la titular menor de edad.

Posteriormente, cuando cumplió los 18 años y con fundamento en su verdadero registro civil de nacimiento, nuevamente deprecó la expedición de la cédula, otorgándosele una nueva con el nombre de Ana Angélica Rojas Caicedo y número 52.529.145 y con fecha de inscripción del 6 de abril de 1979, momento desde el cual ha utilizado el documento en las diferentes actividades públicas y privadas.

Luego, por extravió del documento, solicitó el respectivo duplicado, lo cual no fue posible por cuanto presentaba múltiple cedulación, motivo por el cual solicitó la cancelación de los dos primeros y se dejara vigente el último; sin embargo la Registraduría en diferentes actos administrativos, optó por cancelar las dos últimas y dejar vigente la expedida a nombre de Angélica Caro Ramírez, con número 52.433.916. 3.2.

Lo anterior permite concluir que la demandante Ana Angélica Rojas Caicedo no fue en modo alguno convocada por la Registraduría Nacional del Estado Civil para ser oída en el proceso de cancelación de una de sus cédulas de ciudadanía, lo cual contraviene las precisiones que la jurisprudencia constitucional ha efectuado al respecto. Una Sala de Decisión de Tutelas, mediante sentencia STP del 6 de noviembre de 2013, Rad. 70351, precisó lo siguiente en un asunto de supuestos fácticos similares al presente: “De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde determinar si el trámite impartido por la entidad demandada respecto de la cancelación de la cédula de ciudadanía por múltiple cedulación resulta adecuado, o si por el contrario vulnera garantías fundamentales.

En este sentido, sea lo primero precisar que en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de la importancia de la cédula de ciudadanía como documento de identificación de los ciudadanos. Al respecto en la sentencia T-964 de 2001 afirmó: “3. La importancia de la cédula de ciudadanía fue claramente establecida por esta Corte, en los siguientes términos.  2.1.

La Constitución y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia. Jurídicamente hablando, la identificación constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas.

La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable (sic) para lograr el aludido propósito.

De otra parte, la cédula juega papel importante en el proceso de acreditación de la ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la Constitución, es la ‘ condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que llevan anexa autoridad y jurisdicción.” En ese orden de ideas, la cédula de ciudadanía es un documento de especial relevancia y, en consecuencia, las irregularidades relacionadas con su expedición o cancelación impiden el desarrollo de todos los derechos y obligaciones establecidos en el ordenamiento jurídico.

De otro lado, la Corporación destaca que uno de los principios del Estado Social de Derecho es la preeminencia de la Carta Política como norma rectora a la cual están sujetos tanto los particulares como los servidores públicos; postulado afianzado en el artículo 6 Superior, al tenor del cual “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Al respecto la Corte Constitucional tiene discernido que “el principio de legalidad consiste en que la administración está sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurídico, razón por la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así como las actuaciones que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley.

( ) En consecuencia, según éste principio, la función pública debe someterse estrictamente a lo que dispongan la Constitución y la ley". En el mismo sentido, conviene indicar, el artículo 29 ibídem consagra expresamente que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, cuyo alcance no se agota entonces en el principio enunciado, sino que apunta “a que el procedimiento aplicable sea compatible con la Constitución y a que en el desarrollo del procedimiento, sea administrativo o judicial, se respeten las garantías que permiten calificar dicho procedimiento de justo”.

Por consiguiente, la tutela procede contra actuaciones administrativas cuando carezcan de fundamento objetivo o las decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa, situación que se afirma en el presente asunto, como pasa a considerarse. En efecto, la Registraduría Nacional del Estado Civil optó por dejar vigente la cédula de CÁRDENAS BERMÚDEZ expedida en Cali, a pesar de que, según la demandante, refleja sus atributos de la personalidad de modo menos acertado que la cédula cancelada (la expedida en el Litoral de San Juan Chocó), sin haberle ofrecido una oportunidad para ser oída antes de que se decidiera cuál de sus dos cédulas debía ser cancelada, esto es, con desconocimiento de los derechos a la personalidad jurídica y debido proceso.

En este sentido, debe decirse que la competencia con la cual cuenta la Registraduría Nacional del Estado Civil, de proceder a cancelar cédulas de ciudadanía en caso de múltiple cedulación, puede comprometer el reconocimiento de la personalidad jurídica del titular de los documentos, pues aunque esa competencia está asignada de modo expreso por el artículo 67 del Decreto Ley 2241 de 1986 (Código Electoral), y es un instrumento valioso al servicio de la organización electoral para alcanzar el cometido constitucional de organizar “lo relativo a la identidad de las personas” (artículo 120 de la Constitución Política), “lo cierto es que se trata de una facultad ejercida por humanos. Y, como en cualquier asunto humano, en la cancelación de una o más cédulas de ciudadanía pueden cometerse errores.

La Registraduría Nacional del Estado Civil no está exenta de equivocarse. Y nada impide que el resultado de ese error conduzca, precisamente, a violar el derecho a la personalidad jurídica del titular de los documentos. De hecho, es posible que así ocurra, por ejemplo, cuando la Registraduría Nacional del Estado Civil cancela una o más cédulas de un mismo titular, pero le deja vigente una que, según el interesado, no refleja los atributos de su personalidad”.

En el presente asunto, se conoce que la accionante nació en el Litoral de San Juan Chocó, como se indica en la cédula de ciudadanía No. 35.805.324 expedida en dicho lugar, de acuerdo con el registro civil de nacimiento aportado para dicho trámite por la interesada. De igual modo, según lo expuso la Registraduría Nacional del Estado Civil, se sabe que en realidad no existe registro civil de nacimiento en el folio 31974 de la Notaría Primera de Cali (documento base para la expedición de la cédula de ciudadanía 66.997.108 en la capital del Departamento del Valle del Cauca) y, que a pesar de ello, la cédula de ciudadanía que fue cancelada por la entidad demandada mediante Resolución No. 13743 de 2010, fue la primera mencionada.

Por tanto, con dicha determinación dejó vigente el documento de identificación que consigna datos incorrectos e inoponibles frente a terceros y, en esa medida, vulneró el derecho a la personalidad jurídica de la demandante. Lo anterior, por cuanto en los procesos administrativos de cancelación de cédulas, los titulares de los documentos tienen derecho a contar con una oportunidad para ser oídos por la Registraduría Nacional del Estado Civil antes de que se decida de fondo su caso, conforme lo tiene discernido la Corte Constitucional.

En ese sentido, ha sostenido que: “De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que consagra el derecho a ser oído, se aplica también a procedimientos administrativos, si la decisión tiene la virtualidad de intervenir en derechos de una persona (…) la Sala estima que al demandante debía serle respetado el debido proceso, y más específicamente el  derecho a contar con una oportunidad para ser oído, por más que se tratara de un procedimiento surtido por una autoridad administrativa (Registraduría Nacional del Estado Civil), pues era un trámite que tenía la potencialidad de afectar, la determinación de los atributos de su personalidad (su personalidad jurídica).

Esa es, por lo demás, una exigencia que puede deducirse razonablemente del mandato contenido en el artículo 29 de la Constitución”. De acuerdo con el precedente jurisprudencial en cita, la oportunidad debía ser garantizada antes de que la Registraduría procediera a cancelar a la actora la segunda cédula, pues un entendimiento diverso “es contrario a la Constitución. A esa conclusión se llega luego de someterlo al juicio de proporcionalidad, que es según jurisprudencia de esta Corporación el modo apropiado de determinar si la restricción al derecho  a ser oído  antes de una decisión de fondo, viola el derecho al debido proceso.

Así lo ha dicho, por ejemplo, en las sentencias C-070 de 1993, C-056 de 1996 y C-886 de 2004”. Con base en lo expuesto, la Sala revocará la decisión de instancia y, en su lugar, concederá el amparo para los derechos a la personalidad jurídica y debido proceso de la peticionaria. En consecuencia, dejará sin efectos la Resolución No. 13743 de 2010 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la cual canceló una de las cédulas de la demandante sin oírla, para ordenarle que la escuche antes de tomar alguna decisión al respecto.

Por tanto, la Sala le ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil que (i) le notifique a la accionante que esa entidad adelantará el procedimiento de cancelación de cédulas, y (ii) que cuenta con un término para ser oída (para presentar su versión de los hechos y los documentos que considere necesarios aportar) y que, sólo después de agotar esas etapas, se tomará la decisión concerniente a la cancelación de los documentos de identidad”. 4.

En el caso que concita la atención de la Sala y según lo ya expuesto, la Registraduría Nacional del Estado Civil procedió a cancelar el cupo numérico que la actora pretendía conservar, pese a contar con una solicitud para tal efecto y sin que se le hubiere concedido oportunidad de ser oída, en los términos reseñados en el aparte jurisprudencial de la Corte Constitucional.

Así las cosas, se impone dar igual solución a la adoptada en el precedente de esta Sala de Casación Penal citado, motivo por el cual se revocará el fallo impugnado y, en su lugar, se concederá el amparo a los derechos a la personalidad jurídica y debido proceso de la peticionaria. En consecuencia, se dejará sin efectos la Resolución No. 5197 del 2 de abril de 2014 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la cual canceló una de las cédulas de la demandante sin oírla previamente, para ordenarle que haga lo propio antes de tomar alguna decisión sobre el particular.

Por tanto, la Sala le ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil que (i) notifique a la quejosa que esa entidad adelantará el procedimiento de cancelación de cédulas, y (ii) que cuenta con un término para ser oída (entendido ello como presentar su versión de los hechos y los documentos que a bien tenga allegar) y que, sólo después de agotar esas etapas, se tomará la decisión concerniente a la cancelación de los documentos de identidad.

En razón de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero-. REVOCAR el fallo impugnado y, en su lugar, conceder el amparo a los derechos a la personalidad jurídica y debido proceso de ANA ANGÉLICA ROJAS CAICEDO.

Segundo-. DEJAR sin efectos la Resolución No. 5197 del 2 de abril de 2014 de la Registraduría Nacional del Estado Civil en lo que dice relación con la actora y ORDENAR al Registrador Nacional del Estado Civil que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente decisión, notifique a la citada que (i) esa entidad adelantará el procedimiento de cancelación de cédulas, y (ii) que cuenta con un término para ser oída (entendido ello como presentar su versión de los hechos y los documentos que considere necesarios aportar) y que, sólo después de agotar esas etapas, se tomará la decisión concerniente a la cancelación de los documentos de identidad.

Tercero.-. Remítase el asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNANDEZ EYDER PATIÑO CABRERA Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Corte Constitucional, sentencia C-740 de 1999. � Sentencia T-116 de 2004. � Corte Constitucional T – 006 de 2011 � T – 006 de 2011, citada ut - supra � Ibídem PAGE 16