República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado No. 83106 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS No. 2 FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO MAGISTRADO PONENTE STP17027-2015 Radicación No.83106 Acta No. 438 Bogotá D.C., diciembre diez (10) de dos mil quince (2015). 1. VISTOS: Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el Capitán DAVID SALAZAR ANGULO, Jefe del Área de Sanidad de la Policía Nacional, Seccional Cauca, contra la sentencia proferida el 23 de octubre del año en curso por una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, a través de la cual amparó el derecho a la salud de la ciudadana TERESA QUIGUANAS DE MORA solicitado por intermedio de su agente oficiosa, presuntamente vulnerado por la entidad recurrente.
II.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN: 1. Manifiesta la hija de la señora TERESA QUIGUANAS de MORA, quien obra como su agente oficiosa, que esta cuenta con 69 años de edad, se encuentra afiliada al Subsistema de Salud de la Policía Nacional, Seccional Cauca y padece de diarrea funcional, trastorno mental no especificado debido a lesión, disfunción cerebral y enfermedad física, secuelas de ECV (enfermedad cerebrovascular), desacondicionamiento, pérdida de control de esfínteres e infarto cerebral debido a trombosis de cuatro arterias cerebrales. 2.
Relata que el 8 de octubre de 2015, el jefe de terapias adscrita a “SU SALUD”, le comunicó la suspensión de los servicios que se le venían prestando a su madre –terapias en domicilio, enfermería en casa- hasta nueva orden. Además, señala que dicha profesional le informó que solo se autorizarían ocho horas de enfermería, por cuestiones de contratación. 3.
Advierte que la suspensión de los servicios médicos requeridos han repercutido en el desmejoramiento de las condiciones de salud de su madre, sin que esta cuente con la posibilidad de sufragar dicha atención en salud, así como los medicamentos prescritos por su médico tratante y los pañales requeridos, insumos que si bien no mejorarían su condición de salud, le permiten tener una vida en condiciones dignas. 4.
En vista de lo anterior, TERESA QUIGUANAS de MORA, a través de su agente oficiosa, acudió al juez de tutela para que se le protejan los derechos fundamentales que considera conculcados. En consecuencia, solicita se ordene al Área de Sanidad de la Policía Nacional, Seccional Cauca, autorizar los siguientes servicios médicos: “FONOAUDIOLOGIA DOMICILIARIA 5 DIAS POR SEMANA, CUATRO MESES, RENOVABLE;
FISIOTERAPIA DOMICILIARIA 2 SESIONES DIARIAS, 6 DIAS POR SEMANA, 4 MESES, RENOVABLE; CUIDADOS DE ENFERMERÍA DOMICILIARIA 12 HORAS DIARIAS, 7 DIAS POR SEMANA, 4 MESES, RENOVABLE; TERAPIA RESPIRATORIA DOMICILIARIA 5 SESIONES SEMANALES POR 3 MESES; TOMA DE EXAMEN CAMPO VISUAL AMBOS OJOS (PRIORITARIO), VALORACION POR OFTALMOLOGIA (PRIORITARIO) APLICACION DE LA BATERIA DE PRUEBAS NEUROPSICOLOGICAS: 5 SESIONES;
PAÑALES DESECHABLES TENA SLEP TALLA L, 6 DIARIOS, PARA CUATRO MESES.” De igual manera, depreca se le garantice el tratamiento integral para las patologías que padece y se le suministre a ella y a un acompañante pasajes, alimentación y alojamiento, en el evento que requiera ser remitida a la IPS de Cali, las veces que sea necesario. III. TRÁMITE DE LA ACCIÓN: 1.
Una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Popayán admitió la demanda y ordenó vincular a las entidades correspondientes. 2. La respuesta ofrecida durante el trámite de la acción constitucional emitida por las instituciones entidad accionada fue resumida adecuadamente por el mencionado Cuerpo Colegiado, como pasa a transcribirse: “ 2.
El jefe del Área de Sanidad Cauca, dio contestación al escrito incoatorio señalando que en cumplimiento a lo ordenado por la media provisional prescribió el suministro de servicios de salud así: SERVICIO SOLICITADO PRESTADOR AUTORIZADO Fonoaudiología domiciliaria A SU SALUD HOME CARE Fisioterapia domiciliaria A SU SALUD HOME CARE Cuidados de enfermería domiciliaria A SU SALUD HOME CARE Terapia respiratoria domiciliaria A SU SALUD HOME CARE Toma examen campo visual ambos ojos INSTITUTO DE NIÑOS CIEGOS Y SORDOS CALI Valoración por oftalmología HOSPITAL SAN JOSE DE POPAYAN Batería de pruebas neuropsicológicas HOSPITAL SAN JOSE DE POPAYAN, ya estaban autorizadas.
Existen registros de inasistencia de la paciente. Pañales desechables tena slip 6 diarios 4m 720u Entregados en el Área de Sanidad Cauca. Nutrición- no incluida en la medida provisional A SU SALUD HOME CARE Agregó, que los servicios son renovables de acuerdo a las órdenes del médico tratante, de igual manera se agendaron citas para los servicios de oftalmología y pruebas de neurosicología. En cuanto a las pretensiones de la accionante, señaló que al ser beneficiaria de los servicios del subsistema de Salud de la Policía Nacional con circunscripción en el Área de Sanidad Cauca, puede acceder y solicitar los servicios requeridos en las instalaciones del ESPAB POPAYÁN (Establecimiento de Sanidad Policial de Baja Complejidad) y la afiliación comprende la atención integral de la salud.
Que la Dirección de Sanidad Área Sanidad Cauca tiene contratos vigentes con el Hospital Universitario “San José” y el Hospital “Susana López de Valencia” para los servicios de nivel II y III de atención en la ciudad de Popayán, entre otros para la prestación de servicios por especialidades. Frente al suministro de transporte, alimentación y alojamiento indicó que no son servicios de salud, y teniendo en cuenta que Sanidad Policial tiene como objeto la prestación de servicios de salud, no puede acceder a su prestación, además, que el cónyuge de la agenciada es suboficial pensionado a través de CASUR, motivo por el cual puede y está obligado a costear este tipo de gastos en virtud del principio de solidaridad constitucional.
Finalmente, manifestó que el Área de Sanidad Cauca en todo momento ha sido diligente en la prestación de servicios de salud, en el marco del Plan de Beneficios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y la oferta, por tanto no vislumbra violación de los derechos incoados por la accionante, consecuencialmente solicitó se declare improcedente la tutela por existir carencia actual de objeto, pues sobre este particular se encuentra un hecho superado.” IV.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: Una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, en fallo dictado el 23 de octubre de 2015, apoyada en jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la especial protección que le asisten a las personas de la tercera edad y el principio de accesibilidad, decidió proteger el derecho fundamental a la salud del ciudadana TERESA QUIGUANAS DE MORA.
En consecuencia, ordenó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, que en el término de 48 horas, contados a partir de la notificación del fallo, procediera a llevar a cabo todas las gestiones idóneas para que a la accionante se le suministraran los servicios de fonoaudiología domiciliaria 5 días por semana, cuatro meses, renovable; fisioterapia domiciliaria 2 sesiones diarias, 6 días por semana, 4 meses, renovable; cuidados de enfermería domiciliaria 12 horas diarias, 7 días por semana, 4 meses, renovable; terapia respiratoria domiciliaria 5 sesiones semanales por 3 meses; toma de examen campo visual ambos ojos (prioritario), valoración por oftalmología (prioritario), aplicación de la batería de pruebas neuropsicológica, 5 sesiones; pañales desechables tena slep talla l, 6 diarios, para cuatro meses, 720U, conforme lo ordenado por el médico tratante.
De igual forma, ordenó a dicha entidad asumir los gastos de transporte y alojamiento en que incurra la accionante y un acompañante, en caso de que deban desplazarse desde Popayán a otra ciudad con ocasión de la prestación de servicios médicos a la actora. Finalmente, ordenó la atención integral que requiera la demandante para el tratamiento de las enfermedades que padece, a saber, diarrea funcional, trastorno mental no especificado debido a lesión, disfunción cerebral y enfermedad física, secuelas de ECV (enfermedad cerebrovascular), desacondicionamiento, pérdida de control de esfínteres e infarto cerebral debido a trombosis de cuatro arterias cerebrales.
V. IMPUGNACIÓN: Inconforme con la decisión, el Capitán DAVID SALAZAR ANGULO, Jefe del Área de Sanidad de la Policía Nacional, Seccional Cauca, recurrió el fallo del Tribunal a quo, y solicitó su revocatoria, argumentando lo siguiente: i) Insiste que la entidad demandada cumplió con las obligación como prestador del servicio de salud, por lo que correspondía al a quo declara la carencia de objeto. ii) Advierte que el fallo de tutela fue demasiado amplio en lo que tiene que ver con la orden impartida a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y el Área de Sanidad del Departamento de Policía de Cauca, como quiera que se incluyó servicios de salud que no se encuentran contemplados en el Plan de Beneficios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, sin establecerse hasta dónde va la protección del derecho y en qué sentido hay una vulneración a garantías fundamentales, lo que está causando a dicha institución un detrimento patrimonial por asumir costos que no le corresponden. iii) Finalmente, solicita se ordene al FOSYGA el recobro correspondiente, habida cuenta que para cumplir el fallo de tutela se deben prestar servicios y otorgar insumos excluidos de los planes obligatorios.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE: 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 1, numeral 2 del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en razón a que, en relación con la decisión adoptada por una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Villavicencio, ésta es su superior funcional. 2.
El derecho a la seguridad social contemplado en el artículo 48 de la Constitución Política adquiere su carácter de fundamental cuando las circunstancias del caso conducen a que su desconocimiento ponga en peligro derechos y principios fundamentales, como el de la vida, la dignidad o la integridad del individuo (C.C. T-829/2005), motivo por el cual todas las personas sin excepción pueden acudir a la acción de tutela para lograr la efectiva protección de su garantía fundamental a la salud. 3.
Así mismo, el derecho a la salud protege múltiples ámbitos de la vida humana, por lo que ha sido considerado un derecho de naturaleza compleja tanto por su concepción, como por la diversidad de obligaciones que de él se derivan, las que en definitiva demandan del Estado y de la sociedad en general la realización de diversas acciones en pro de su materialización; complejidad que implica a efectos de garantizar el goce efectivo del mismo que esté supeditado a los recursos materiales e institucionales disponibles. 4.
Ahora bien, como derecho constitucional la jurisprudencia de la Corte Constitucional inicialmente consideró que el mismo era un derecho prestacional, por lo que el ejercicio de la acción de tutela era posible, siempre y cuando tuviera una relación íntima e inescindible con derechos como la vida, integridad personal o mínimo vital o se concretara en un derecho de naturaleza subjetiva cuando eran desconocidos servicios incluidos en los diferentes planes de atención en salud.
Sobre el particular se indicó “Así las cosas, con anterioridad para obtener la protección directa del derecho a la salud era necesario, (i) que la prestación negada se encontrara incluida dentro del Plan Básico de Salud, el Plan obligatorio de salud o el Plan obligatorio de salud Subsidiado ó (ii) que el desconocimiento de ese derecho constitucional impidiera el goce efectivo de un derecho fundamental, como la vida o integridad personal.” (C.C. T-053/2009).
Posteriormente, la jurisprudencia de dicha Corporación, estimó que la salud es un derecho fundamental autónomo pues se concreta en una garantía subjetiva o individual derivada de la dignidad humana, entendida esta última como uno de los elementos que le da sentido al uso de la expresión “derechos fundamentales”, alcance efectuado adicionalmente en armonía con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos que hacen parte del ordenamiento jurídico colombiano. 5.
Esta interpretación realizada por la Corporación constitucional permitió dejar de lado el criterio de la conexidad por considerarlo artificioso e innecesario para garantizar la efectividad de los derechos constitucionales, pues todos los derechos, unos más que otros, tienen innegablemente un contenido prestacional, por lo que “la jurisprudencia constitucional ha dejado de decir que tutela el derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida y la integridad personal, para pasar a proteger el derecho fundamental autónomo a la salud.” (C.C. T-650/2009). 6.
De conformidad con la normatividad vigente y los mandatos constitucionales, todas las entidades que prestan los servicios de salud, bien sea aquellas reguladas bajo la ley 100 de 1993, o, como en el caso objeto de estudio, las cobijadas con la norma que estructuró el sistema de salud en materia de seguridad social para las Fuerzas militares y la Policía Nacional (Ley 352 de 1997), deben procurar no solo de manera formal sino también materialmente proporcionar una atención médica adecuada, con la finalidad de efectivizar los derechos de sus afiliados, pues la salud comporta el goce de distintos derechos, en especial el de la vida en condiciones dignas, el cual debe ser garantizado por el Estado. 7.
Revisada la información que hace parte de la presente actuación constitucional, se tiene la señora TERESA QUINGUANAS DE MORA, a través de su agente oficiosa, busca se le proteja su derecho a la salud, por lo que solicita se ordene a la entidad accionada la prestación de diversos servicios médicos, el cubrimiento de los gastos de transporte y alojamiento en los que deba incurrir si tiene que desplazarse a una ciudad distinta a la que reside para recibir el correspondiente tratamiento y se le conceda la atención integral de las patologías que la aquejan. 8.
Y es precisamente en este punto en el que fundamenta el recurrente su inconformidad, al señalar que dicha institución ha cumplió con las obligación como prestador del servicio de salud, por lo que correspondía al a quo declara la carencia de objeto. Sin embargo, no puede perderse de vista que fue en virtud de la media provisional concedida en primera instancia por el Tribunal a quo, y no de manera autónoma, que dicha dependencia procedió a autorizar la mayoría de los servicios médicos que habían sido prescritos por los médicos tratantes de la accionante. 9.
Además, debe recordarse que las pretensiones de la demandante no se limitan a la autorización de los servicios dictaminados por los galenos encargados de tratar sus padecimientos, pues aunado a ello solicitó se le conceda el tratamiento integral para las patologías que la aquejan y se le costeen los gastos de transporte y alojamiento para ella y un acompañante en caso de tener que desplazarse de Popayán a otra ciudad en aras de requerir la atención medica deprecada.
Situación última que de entrada pareciera le tocaría llevar a cabo a la parte actora, pues de la propia contestación de la entidad demandada se tiene que uno de los servicios autorizados será prestado en el “Instituto de niños ciegos y sordos de Cali”. 10. Pues bien, sobre este punto en particular es necesario precisar que cuando las entidades encargadas de la prestación de servicios de salud, a través de conductas positivas u omisivas, afecten la dignidad humana, restando la posibilidad de que la persona goce de una vida saludable en la medida de lo posible, no solo en cuanto a brindar un servicio integral de salud, sino en cuanto a cubrir las áreas de promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación del personal afiliado y sus beneficiarios, tal negativa a acceder o brindar en forma oportuna el tratamiento ordenada, no preserva las condiciones de una vida digna y sana para el accionante, y menos contribuye de forma eficiente a su proceso de recuperación. 11.
Ahora bien, no se desconoce que las entidades accionadas han venido prestándole determinados servicios de salud a la afectada, sin embargo, las enfermedades que padece imposibilitan el acceso a diversos servicios de médicos requeridos, en razón a que no cuenta con la capacidad física ni los recursos económicos para desplazarse a los centros de medicina respectivos. 12.
En este punto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que en principio quien debe asumir los costos de desplazamiento de un paciente que requiere un tratamiento médico en otro lugar, corresponde a éste y a su familia. Así mismo, precisó que en eventos en los que se reclame una cobertura como la que fue objeto de amparo, corresponde al juez de tutela en cada caso concreto, evaluar la pertinencia, necesidad y urgencia de la medida, así como las condiciones económicas de los sujetos involucrados, porque: “cuando deban prestarse servicios médicos en lugares diferentes al de la sede del paciente; si el paciente ni su familia disponen de los recursos suficientes para tal fin y se comprometen sus derechos fundamentales, procede la acción de tutela para ordenar a la EPS que pague los costos pertinentes” (C.C. T-511/08). 13.
A lo anterior se suma que conforme lo ha establecido la Corte Constitucional cuando el demandante afirma que carece de los recursos económicos requeridos para asumir el costo del tratamiento que solicita, incurre en lo que jurídicamente se denomina una negación indefinida, exenta de prueba, de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, la cual no fue desvirtuada en el curso del trámite constitucional. 14.
Precisión que cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta al presumirse la buena fe, se invierte la carga de la prueba y, por ende, son las autoridades las que deben probar plenamente que la paciente contaba con los recursos económicos para sufragar dichos gastos, situación, que se reitera, no ocurrió en el respectivo caso. 15. El segundo argumento que propone el recurrente para fundamentar su inconformidad tiene que ver con la amplitud de orden impartida a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y el Área de Sanidad del Departamento de Policía de Cauca en el respectivo fallo de tutela, como quiera que se incluyó servicios de salud que no se encuentran contemplados en el Plan de Beneficios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. 16.
Pues bien, sobre este punto en especial, debe indicársele al impugnante que, una cosa es la amplitud del fallo de tutela y otra muy distinta son los servicios médicos que deben ser prestados por la entidad recurrente aun cuando estos no se encuentren incluidos en sus planes obligatorios. 17. Respecto a la primera situación, advierte desde ya la Sala que no comparte el reproche formulado por la entidad demandada pues los servicios médicos solicitados y concedidos mediante providencia de primera instancia fueron aquellos prescritos por los médicos tratantes de la accionante.
De igual manera, el tratamiento integral otorgado se circunscribió a las patologías diagnosticadas a la actora y los gastos de transporte y alojamiento se limitó a aquellos casos en los cuales esta última debiera desplazarse a una ciudad distinta a la que reside para recibir la atención médica requerida, dada la falta de recurso para sufragar tales rubros. 18.
Así pues, de ninguna manera puede avalarse la pretensión de la entidad accionada en esta materia, pues, en aras de la protección del derecho fundamental a la salud, lo adecuado y ajustado a las normas constitucionales y legales es que a los usuarios del sistema de salud se les brinde atención integral respecto de las patologías que presentan, ya que de ello depende su bienestar, el pleno restablecimiento de las afectaciones presentadas y la mitigación de las dolencias que les impiden llevar su vida en mejores condiciones. 19.
Ahora, en punto al deber de la institución accionada de prestar servicios de salud o suministrar determinados insumos a la actora, incluidos aquellos que no se encuentran contemplados en el Plan de Beneficios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, resulta procedente reiterar que el Alto Tribunal Constitucional, en lo que tiene que ver con la procedencia excepcional de la acción de tutela para ordenar el suministro de medicamentos, exámenes o procedimientos no incluidos dentro de los planes obligatorios de salud, ha señalado: (…) [El] criterio de la necesidad acogido por la Corte Constitucional, concretamente en la sentencia T-760 de 2008[33], adquiere mayor fortaleza cuando se trata de sujetos que, por la calidad de la enfermedad padecida, el grupo poblacional al que pertenecen o el tipo de servicio solicitado, se encuentran en estado de indefensión y requieren en esa medida, una especial protección por parte del juez constitucional.
A ello se refirió cuando precisó que: “toda persona tiene el derecho constitucional a que se le garantice el acceso efectivo a los servicios que requiera, esto es, servicios indispensables para conservar su salud, cuando se encuentre comprometida gravemente su vida, su integridad personal, o su dignidad. El orden constitucional vigente garantiza a toda persona, por lo menos, el acceso a los servicios de salud de los cuáles depende su mínimo vital y su dignidad como persona.” De la misma forma, la Corte Constitucional ha ordenado el cumplimiento de ciertas prestaciones que no han sido prescritas por el médico tratante, al considerar que los padecimientos, son hechos notorios que vuelven indigna la existencia de una persona puesto que no le permite gozar de la óptima calidad de vida que merece, y por consiguiente, le impide desarrollarse plenamente.
Igualmente ha indicado que “una entidad de salud viola el derecho si se niega a autorizar un servicio que no esté incluido en el plan obligatorio de salud, cuando el servicio se requiera (…) con necesidad.”. Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado que en ciertas circunstancias el derecho a la salud admite un mayor ámbito de protección, cuando exceda lo autorizado en los listados del POS y POS-S, como en los eventos en que aparezca algún factor que haga estimar la necesidad y/o el requerimiento del servicio médico para la prevención, conservación o superación de circunstancias que impliquen una amenaza o afectación del derecho a la salud.
(Destaca la Sala).[footnoteRef:1] [1: Corte Constitucional. Sentencia T-600/2013.] 20. Así las cosas, como quiera que en este evento se trata de la protección del derecho fundamental a la salud de una persona sujeto de especial protección por parte del estado, que presenta un grave quebranto de salud, y requiere, según indicaciones debidamente justificadas por el médico especialista tratante, el suministro de algunos servicios e insumos no incluido en el Plan de Beneficios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional hizo acertó el Tribunal a quo al conceder el amparo deprecado. 21.
Finalmente, en punto a la solicitud de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA elevada por el recurrente, pues insiste que algunos de los servicios a prestar se encuentran excluidos de sus planes obligatorios, baste precisar que tal requerimiento resulta improcedente habida cuenta que tal como lo tiene precisado la jurisprudencia nacional (CSJ STP may. 23 2013.
Radicado 66794), no existe normatividad alguna que así lo permita, porque: “los Subsistemas de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no están sujetos a lo previsto en la Ley 100 de 1993 y, además, cuentan con los denominados ‘fondos-cuenta’ que funcionan de manera semejante al primeramente nombrado y les permite obtener la financiación de los diversos costos en que incurran en la prestación de los servicios de salud al personal adscrito y a los distintos beneficiarios, pues así se colige del contenido del artículo 38 de la Ley 352 de 1997…” 22.
Por lo expuesto con anterioridad, esta Sala confirmará la providencia recurrida, al resultar procedente que a través de la acción de tutela se protejan los derechos invocados por TERESA QUIGUANAS DE MORA, habida cuenta que es una persona de la tercera edad; requiere de una atención médica especializada para tratar las enfermedades que padece y no cuenta con recursos económicos en caso de que requiera desplazarse a centros de salud ubicados en ciudades diferentes a la que reside, todo lo cual debe ser garantizado en aras de dar cumplimiento al principio de continuidad en la prestación del servicio médico. 23.
Así pues, en los anteriores términos, resulta necesario que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, sin mayores requerimientos, continúe prestando los servicios de salud a la accionante en calidad de beneficiaria del Sistema de Salud de esa institución policial. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas No.2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de octubre de 2015 por una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Villavicencio. Y, 2. REMITIR las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE: FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 19