Tutela 2da. Instancia No. 94316 SINTRACARBÓN y Otros. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS nº 1 FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS Magistrado ponente STP16838-2017 Radicación n° 94316 Acta 344. Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017). VISTOS Decide la Sala la impugnación interpuesta por el Representante Legal del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Metalmecánica, Metálica, Metalúrgica, Siderúrgica, Electrometálica, Ferroviaria, Comercializadoras, Transportadoras afines y similares –SINTRAIME-, en relación con el fallo proferido el 24 de agosto hogaño por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que concedió la dispensa constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Carbón – SINTRACARBÓN- y el Sindicato de Trabajadores de Chaneme – SINTRACHANEME-, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Trabajo.

ANTECEDENTES I

HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Los hechos que determinaron la acción constitucional impetrada, fueron sintetizados por el a-quo de la forma como sigue: “(…) Exponen los demandantes, quienes fungen como representantes legales de los sindicatos SINTRACARBÓN, SINTRACHANEME y SINTRAIME, que en forma separada interpusieron ante el Ministerio de Trabajo querellas por intermediación laboral ilegal por parte de las empresas dedicadas a la explotación minera de carbón, a las cuales se encuentran vinculados los trabajadores del gremio que representan, sin que el momento actual la Cartera accionada haya resuelto ninguna de tales actuaciones.

En cuanto a SINTRACARBÓN afirma Aldo Raúl Amaya Daza que el 3 de diciembre de 2014 radicó ocho querellas, las que posteriormente fueron acumuladas en un solo expediente y actualmente todavía se encuentran en averiguación preliminar. De SINTRACHANEME, Helder Francisco Granadillo informa que interpuso querella el 7 de marzo de 2014, en la cual se adelantaron algunos trámites por el accionado, entre ellos obra auto del 28 de junio de 2016 en el que el Coordinador de la Unidad de Investigaciones Especiales del Ministerio de Trabajo, comunica la existencia de méritos para iniciar procedimiento administrativo sancionatorio; y el 10 de octubre siguiente el área de Inspección y Vigilancia de la entidad emite autos de formulación de cargos contra las empresas involucradas y da inicio al proceso de sanción; sin embargo, pese al excesivo tiempo que ha transcurrido, las solicitudes de impulso procesal y las quejas por mora, aun no se han decidido de fondo ninguna de las querellas.

Por parte de SINTRAIME, Javier Martínez Cabello aduce que el sindicato de trabajadores de la industria metal mecánica, metálica, metalúrgica, siderúrgica, electromecánica, ferroviaria y afines, radicó querella el 3 de diciembre de 2014 en la que también se llevaron a cabo algunas actuaciones, entre ellas la figura Resolución No. 0255 del 31 de enero de 2017, mediante la cual resolvió archivar el proceso administrativo seguido contra las empresas querelladas.

Acto administrativo que fue recurrido por la organización sindical el 4 de abril de esta anualidad, sin que a la fecha se haya resuelto lo pertinente. Alegan que la negligencia del accionado puede ocasionar un perjuicio irremediable a los trabajadores de las empresas querelladas, además que desconoce los términos previstos en la Ley 1437 de 2011 para resolver este tipo de investigaciones, mismas que en condiciones ordinarias no debe exceder de setenta días hábiles desde que se presenta la querella hasta la decisión de primera instancia.” II.

PRETENSIONES Fueron compendiadas en la sentencia de primer grado de la siguiente forma: “(…) En consecuencia, impetran la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, petición y acceso a la justicia, ordenando al Ministerio de Trabajo que en forma perentoria explique las razones por las cuales no ha culminado las investigaciones por las mencionadas querellas y que sin más dilaciones realice los actos de rigor para obtener las pruebas y fundamentos necesarios para resolverlas de fondo.” III.

INFORME DEL ACCIONADO. Dentro del término del traslado no fue allegado por parte del Ministerio del Trabajo el informe solicitado. IV. DEL FALLO RECURRIDO La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá decidió acceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia deprecados por los accionantes y, en consecuencia, ordenó: “(…) al Ministerio de Trabajo, a través de la dependencia encargada, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia informe a los representantes legales de SINTRACARBÓN y SINTRACHANEME los avances en la definición de las querellas por ellos instauradas, así como las fechas y actuaciones a surtir en las fases subsiguientes y el tiempo razonable estimado en proferirá la decisión de fondo.” Lo anterior, en consideración a que Tribunal a-quo dio aplicación a la presunción de veracidad establecida en la normativa 20 del Decreto 2591 de 1991, teniendo como ciertos los hechos contenidos en el libelo constitucional, habida cuenta que con vista en las piezas procesales aportadas al plenario, se evidenció que la cartera Ministerial accionada incumplió con los términos fijados en la Ley 1437 de 2011[footnoteRef:1] para adelantar el trámite de las querellas que por intermediación laboral ilegal, fueron radicadas por los representantes legales de los colectivos accionantes los días 7 de marzo y 3 de diciembre de 2014, sin que hasta la fecha haya sido proferida la determinación que resuelva tal problemática, dilatando de manera injustificada el mentado procedimiento sancionatorio. [1: “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”] Empero, denegó la dispensa constitucional deprecada por el Presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Metalmecánica, Metálica, Metalúrgica, Siderúrgica, Electrometálica, Ferroviaria, Comercializadoras, Transportadoras afines y similares –SINTRAIME-, ya que si bien manifestó que el día 4 de abril corriente promovió recurso de reposición en subsidio de apelación contra la Resolución No. 0255 del 31 de enero de 2017, a través de la cual el Ministerio del Trabajo dispuso el archivo de la actuación administrativa que se inició contra las empresas Glencore Colombia SAS, Carbones de la Jagua, CI Prodeco, Gecolsa y Dimantec, no allegó a la foliatura el documento que así lo acredite.

DE LA IMPUGNACIÓN Fue promovida por el Representante Legal de SINTRAIME, quien básicamente, indicó que no comparte el criterio expuesto por el a-quo, pues, a su juicio, la colegiatura de primera instancia no realizó una juiciosa valoración del material probatorio que fue aportado al encuadernamiento, dado que el análisis que realizó la mentada Corporación no debió suscribirse únicamente a la última actuación desplegada por parte del Ministerio del Trabajo al interior del trámite de las querellas por intermediación laboral, sino desde el momento en que su fueron radicadas y la vulneración de cada uno términos fijados en el ordenamiento jurídico para evacuar las correspondientes etapas procedimentales, situación que a todas luces ha decantado en una evidente mora injustificada, sin que hasta la fecha se haya obtenido una decisión definitiva.

CONSIDERACIONES De conformidad con lo establecido en el artículo 4º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, en concordancia con el artículo 44 del Reglamento General de la Corte Suprema de Justicia, es competente esta Corporación para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la sentencia de tutela adoptada en primera instancia por Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. La Sala confirmará el fallo emitido por el a-quo, bajo las consideraciones que a continuación se exponen: 1.

Recuérdese que la acción de tutela opera como un mecanismo eficiente de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que ellos resulten vulnerados por el actuar u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos que determina la ley. Instrumento constitucional que guarda armonía con los artículos 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[footnoteRef:2] y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[footnoteRef:3]. [2: Aprobado mediante Ley 74 de 1968.] [3: Aprobada mediante Ley 16 de 1972.] 2.

Referente a la acción pública que nos ocupa, ha de precisarse que el artículo 86 de la Constitución Política establece que se trata de un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier actuar u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3.

En los términos en que ha sido formulada la impugnación, advierte la Sala que el amparo solicitado es improcedente, pues pretende el accionante que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia por la supuesta mora en que ha incurrido la Cartera Ministerial demandada para finiquitar la investigación administrativa que promovió contra las empresas Glencore Colombia SAS, Carbones de la Jagua, CI Prodeco, Gecolsa y Dimantec, máxime cuando aún no se ha desatado el recurso de reposición en subsidio de apelación que promovió contra la Resolución No. 0255 del 31 de enero de 2017, a través de la cual el Ministerio del Trabajo dispuso archivar la referida causa. 4.

Si bien la jurisprudencia constitucional ha considerado que las censuras deprecadas contra los actos de la administración son una expresión del derecho de petición (CC C – 007/17), también lo es que el incumplimiento del término que tiene la entidad para dar respuesta a una impugnación interpuesta contra una determinación propia, no habilita, per se, el mecanismo excepcional de la acción de tutela. 5.

Ello por cuanto, el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, trae una consecuencia específica frente al supuesto en que las entidades del Estado no emitan y notifiquen una respuesta a un recurso, consistente en que si “(…) transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa ” (Negrillas de la Sala). 6.

El instituto jurídico denominado silencio administrativo negativo, en el caso de las alzadas incoadas contra decisiones administrativas, cuando la entidad ha omitido los plazos para dar contestación, ha sido establecida con la finalidad de que el ciudadano no quede de manera indefinida a la espera de una respuesta y pueda hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, demandando el acto ficto o presunto, instrumento procesal que ha sido calificado por la Corte Constitucional como “adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia” (CC C – 875/11). 7.

Desde esta óptica, si la falta de pronunciamiento a una objeción propia de tales las actuaciones trae como consecuencia la referida figura, la misma es idónea y adecuada para garantizar los derechos fundamentales del administrado, en tanto que puede ir directamente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para hacer valer sus pretensiones, por lo que mal puede acudirse a la acción de tutela como mecanismo subsidiario de defensa judicial.

Además, tal consideración no solo encuentra resguardo en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sino también en la jurisprudencia constitucional, que ha considerado en relación con el citado instituto, que los ciudadanos tienen a su alcance dos alternativas: “(…) (i) acudir a la jurisdicción directamente o, (ii) esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción le genere consecuencias adversas, como contabilizar el término de caducidad de la respectiva acción contenciosa a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo».

Todo lo cual «permite materializar algunos derechos fundamentales como el de petición y debido proceso cuando se configura el silencio positivo, o el de acceso a la administración de justicia y los principios de celeridad y eficacia, en el caso del silencio negativo, ante una vulneración de derechos fundamentales por la administración, en donde es competencia del legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, señalar los eventos o casos frente a los cuales opera uno y otro.”[footnoteRef:4] [4: Ver CC C – 875/11.] 8.

Por tanto, el Representante Legal de SINTRAIME tiene a su alcance la Jurisdicción Contenciosa para proponer las argumentaciones de tipo legal y constitucional que avalen la tesis propuesta en su demanda y de esta manera demandar el acto ficto o presunto que en su sentir le está causando un perjuicio; ello, porque no es de recibo que so pretexto de la violación de derechos fundamentales se intente trasladar una discusión propia del escenario ordinario, para que de manera inconsulta sea desatada por la vía constitucional. 9.

Lo anterior se encuentra soportado en el contenido del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que en su numeral 1° estableció como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia “de otros recursos o medios de defensa judiciales”, salvo que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[footnoteRef:5], el cual no se vislumbra en este asunto. [5: CC T -226/07 “(…) Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.”] 10. Finalmente, la Sala no observa en el expediente probanza alguna de la cual pueda colegirse que la presente súplica se invocó como un medio dirigido a precaver la configuración de un menoscabo insalvable, dado que, con el escrito de tutela no se allegó ningún elemento que diera cuenta de una situación de esa naturaleza.

Acorde con lo anterior, al no observarse compromiso de los derechos fundamentales demandados, no queda alternativa distinta que confirmar el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la SALA DE CASACIÓN PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: Notifíquese de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991. Notifíquese y cúmplase FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS EYDER PATIÑO CABRERA LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Nubia Yolanda Nova García Secretaria 13