Tutela de Primera Instancia PAGE Tutela de 1ª Instancia n.º 101990 Gladys Pereira de López Eyder Patiño Cabrera Magistrado Ponente STP16723-2018 Radicación n. 101990 Acta n. 408 Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018). I. ASUNTO Resuelve la Corte la acción de tutela interpuesta por Gladys Pereira de López, quien obra en condición de heredera de su extinta hermana Isabel Pereira López, contra la Sala de Descongestión n.° 3 de la Sala de Casación Laboral de esta Corporación, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa, al principio de favorabilidad, al derecho de propiedad y a los derechos adquiridos.

Al presente trámite constitucional fueron vinculados por pasiva la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de la misma ciudad, el Conjunto de Derechos y Obligaciones de la Extinta Fundación San Juan de Dios y Hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, Liquidado, la Beneficencia de Cundinamarca, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social, el Distrito Capital y todas las partes e intervinientes dentro del proceso ordinario laboral que bajo el radicado 11 001 31 05 014 2006 01061 01 se tramitó ante la mencionada célula judicial.

II.

ANTECEDENTES 2.1 Hechos y fundamentos de la acción En el libelo demandatorio fueron reseñados por la actora los siguientes: 2.1.1 El día 5 de febrero de 1991, por contrato laboral a término indefinido, Isabel Pereira López se vinculó como trabajadora de la Fundación San Juan de Dios en el cargo de Auxiliar de Enfermería Nocturna, hasta el 29 de octubre de 2001, conforme a pronunciamiento de la Corte Constitucional (CC SU–484–2008). 2.1.2 Los decretos de creación 390 y 1374 de aquella entidad datan del año 1979 y le dieron una estructura propia de las personas jurídicas de derecho privado, reguladas por las normas del Código Civil, carácter reconocido por todas las instituciones competentes del sector salud y por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral en septiembre de 1985. 2.1.3 Debido a deficiencias de orden administrativo y financiero, a través de Resolución n.º 1933 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud canceló su licencia de funcionamiento, sin embargo, el Instituto Materno Infantil siguió funcionando con normalidad hasta diciembre de 2006, cuando los últimos empleados fueron desvinculados y los pacientes remitidos a otros centros asistenciales. 2.1.4 A través de medio de control tramitado ante los jueces administrativos, se solicitó la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998, diligenciamiento que culminó el 8 de marzo y 24 de mayo de 2005 en el Consejo de Estado, que no sólo accedió a las pretensiones, sino que dispuso que el efecto de los fallos era «ex tunc», es decir, retroactivos desde el mismo momento en que fueron dictadas las normas acusadas, y determinó que los hospitales que conformaban la Fundación San Juan de Dios debían regresar como propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca, establecimiento dependiente de la Gobernación del mismo departamento. 2.1.5 Debido a la interposición de numerosas acciones de tutela por parte de trabajadores de la entidad, la Corte Constitucional en sentencia CC SU–484–2008 reiteró la determinación adoptada por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, predicó la responsabilidad solidaria en el pago de las acreencias laborales adeudadas en cabeza de la Nación – Ministerio de Hacienda, la Beneficencia de Cundinamarca, el Departamento de Cundinamarca y el Distrito Capital de Bogotá y estableció como fecha límite de duración de los contratos de trabajo de quienes laboraron en el Hospital San Juan de Dios, el 29 de octubre de 2001. 2.1.6 Ese fallo de unificación ha sido desarrollado en sus alcances, en las decisiones CC T–010–2012, T–121–2016 y A–268–2016, todos ellos conformantes de una línea jurisprudencial de obligatorio acatamiento por las distintas autoridades judiciales y administrativas, por haber sido proferidas por la Guardiana de la Carta Política. 2.1.7 Remarca que de la primera de las providencias señaladas se desprende que antes de la creación de la Fundación San Juan de Dios, quienes trabajaban para el hospital del mismo nombre y el Instituto Materno Infantil, propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca, eran funcionarios públicos, y los que iniciaron una relación laboral entre el 15 de febrero de 1979 y el 14 de junio de 2005 (fecha de ejecutoria del fallo del Consejo de Estado del 8 de marzo de esa anualidad), tiempo en el cual la Fundación fue considerada de derecho privado, quedaron sometidos a las normas consagradas en el Código Sustantivo de Trabajo y en convenciones colectivas, y aquellos que laboraron entre el 14 de junio de 2005 y agosto y diciembre de 2006 (exclusivamente trabajadores del Instituto Materno Infantil), tenían la condición de servidores públicos, por regresar el establecimiento de salud a la aludida Beneficencia. 2.1.8 Por su parte, de la sentencia CC T–121–2016 explica que: (i) ratifica los efectos jurídicos ex tunc del fallo del Consejo de Estado, (ii) confirma que el carácter retroactivo no afecta aquellas situaciones jurídicas individuales consolidadas, respecto de una persona cuyos derechos laborales cumplen a cabalidad con los requisitos legales y convencionales para reconocerlos, y (iii) reitera el respeto por las garantías convencionales de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios. 2.1.9 Reclamando la existencia de un contrato de trabajo de carácter privado a término indefinido y el consecuente reconocimiento y pago de prestaciones sociales y convencionales y demás emolumentos anejos a la relación laboral, Isabel Pereira López formuló demanda que conoció el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, y culminó el 31 de mayo de 2011 con un proveído absolutorio para la parte pasiva. 2.1.10 Apelada la decisión desfavorable a sus intereses, la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior del mismo Distrito Judicial, al resolver la alzada el 31 de mayo de 2012, confirmó la de primer grado en su totalidad. 2.1.11 Interpuesto el recurso extraordinario de casación contra la sentencia del juez colegiado, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Laboral, el 6 de junio de 2018 desestimó los cargos propuestos al considerar que no lograron destruir los dos pilares fundamentales que tuvo el Tribunal para confirmar la providencia dictada por el a quo, esto es, que la declaración de nulidad de los decretos que crearon la Fundación San Juan de Dios generó que el personal que prestaba los servicios a la misma se consideraran empleados públicos y, en segundo lugar, que no se probó que las labores desarrolladas por la censora, no eran aquellas propias de los trabajadores oficiales. 2.1.12 Considera, en consecuencia, que el fallo casacional constituye una abierta rebeldía y desconocimiento de la línea jurisprudencial emanada de la Corte Constitucional y relacionada con la problemática de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, en la que se determina la naturaleza privada de aquella entre los años 1979 y 2005, la índole privada de sus funcionarios en el mismo lapso, el respeto por los derechos adquiridos y consolidados y la preservación de las convenciones colectivas de trabajo. 2.1.13 Concluye que esa decisión entraña vías de hecho y vulnera derechos fundamentales, razón por la que depreca se ordene a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia anule la sentencia proferida por esa Corporación y, en su lugar, profiera providencia que case y revoque la expedida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá el 31 de mayo de 2012. 2.2 Respuestas a la acción constitucional 2.2.1 El Juzgado Catorce Laboral del Circuito de esta capital, a través de la funcionaria judicial a cargo, clarificó que el proceso ordinario laboral con radicado 2006–01061 que se adelantó en esa judicatura contra la Beneficencia de Cundinamarca, a fin de cuentas fue fallado por el Juzgado Veintisiete Laboral Adjunto del Circuito de esta ciudad, mediante lectura del 24 de junio de 2011, providencia confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del mismo Distrito Judicial. 2.2.2 El Gerente General de la Beneficencia de Cundinamarca indicó que contra esa entidad no se dirige el presente mecanismo de amparo, por ende no puede existir condena dirigida a establecer su responsabilidad.

Además, que revisado el expediente, en manera alguna esa institución, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito, el Tribunal Superior de Bogotá, o la Corte Suprema de Justicia han incurrido en vías de hecho dentro del referido proceso, pues la accionante tuvo todas las garantías procesales como allí se evidencia. Explicó que es la actora la que desconoce los efectos de la sentencia del Consejo de Estado del 5 de marzo de 2005 y de los fallos de la Corte Constitucional SU–484–2008 y el auto 268, los cuales entre otras cosas, determinaron que los contratos laborales con el Hospital San Juan de Dios quedaron terminados el 29 de octubre de 2001 y que solo se podían reconocer derechos a quienes por vía judicial hubieran obtenido el reconocimiento de los mismos.

Agregó que ese ente fue vinculado a concurrir al pago de salarios y prestaciones sociales a los ex trabajadores de la extinta Fundación San Juan de Dios, que comprendía su hospital y el Instituto Materno Infantil, habida cuenta que por los Decretos 290 y 1374 de 1979, estos salieron de la estructura administrativa de la Beneficencia. Con todo, se suministró la suma de mil cien millones de pesos con el propósito de entregar saneado el pasivo prestacional correspondiente a las pensiones de jubilación y cesantías de sus trabajadores.

Concluyó que de los hechos y pruebas aportadas, no se observa que la Beneficencia de Cundinamarca haya vulnerado prerrogativas a la tutelante. Los demás accionados o vinculados, dentro del término previsto en el auto admisorio de la demanda para pronunciarse frente al resguardo constitucional propuesto, guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia De conformidad con lo establecido en el precepto 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el canon 1º del Decreto 1983 de 2017, en concordancia con el artículo 44 del Reglamento General de la Corte Suprema de Justicia (Acuerdo 006 de diciembre 12 de 2002), es competente esta Sala de Tutelas para pronunciarse sobre la actual demanda, en tanto ella involucra como accionada a la Sala de Casación Laboral. 3.2 Problema jurídico Corresponde a la Corte determinar si las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa, al principio de favorabilidad, al derecho de propiedad y a los derechos adquiridos de la interesada, dentro del proceso ordinario laboral que adelantara en contra de la Fundación San Juan de Dios y otros.

Para tal fin, se verificarán las causales de procedibilidad. 3.3 Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales De la doctrina constitucional puede decantarse que, cuando de providencias judiciales se trata, la procedencia de la acción de tutela resulta excepcionalísima pues, por regla general, la inconformidad con lo resuelto ha de plantearse y debatirse en forma oportuna, acudiendo a los medios de impugnación, ordinarios y extraordinarios, instituidos en el ordenamiento jurídico.

Por ello la jurisprudencia (CC C–590–2005 y SU–195–2012) exige ciertos y rigurosos requisitos, unos genéricos y otros específicos, cuyo cumplimiento el demandante está obligado a acreditar, a fin de tener vocación de prosperidad su amparo. De no ser así, vale decir, de acoger a la acción tuitiva como mecanismo de protección alternativo, se corre el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las determinaciones inherentes a ellas, de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de aquélla y, de convertirla en una instancia adicional, donde se sometan a un nuevo escrutinio las cuestiones ya resueltas dentro del trámite procesal previsto ante el juez natural. 3.4 El caso concreto Trasladadas las anteriores consideraciones al asunto objeto de análisis, fácil se advierte que el amparo no está llamado a prosperar.

En esta ocasión, la actora fustiga que la decisión proferida por la Sala de Descongestión n.° 3 de la Sala de Casación Laboral de esta Corporación, desconoció los precedentes judiciales aplicables a su caso (mencionados en los hechos de la demanda), con lo cual se vulneraron los derechos fundamentales ya referenciados. De la revisión del fallo de casación (CSJ SL2133–2018, 6 jun. 2018, rad. 58333) emitido por la demandada, la Sala constata que las pretensiones de Isabel Pereira López fueron denegadas, atendiendo su condición de empleada pública, por virtud de los efectos ex tunc de la sentencia de 08 de marzo de 2005, en la que el Consejo de Estado anuló los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998.

Al respecto, en la cuestionada providencia de casación, se indicó: Para la Sala de Casación Laboral, la declaratoria de nulidad de los Decretos 290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998 tiene efectos ex tunc o desde siempre, por lo cual, el vínculo laboral entre la demandante y la Fundación nunca tuvo naturaleza privada, por manera que la actora ostentó la condición de empleada pública desde su vinculación, dado que su cargo de auxiliar de enfermería no correspondía a la construcción y sostenimiento de obra pública ni, conforme al artículo 26 de la Ley 10 de 1990, al mantenimiento de la planta física hospitalaria o servicios generales.

Basta revisar la sentencia CSJ SL17428-2016, reiterada en CSJ SL5170-2017 y CSJ SL13743-2017, en la que precisó: […] Tampoco es de recibo el argumento de que los servidores de la Fundación San Juan de Dios solo serían empleados públicos a partir de la declaratoria de nulidad de los decretos de creación del Centro Hospitalario, es decir, desde el año de 2005, en tanto por sabido se tiene, que las sentencias de nulidad del Consejo Estado producen efectos ex tunc, esto es, desde la expedición de los actos administrativos anulados, luego ello significa que la naturaleza jurídica del vínculo laboral de la actora siempre ha sido la de empleada pública.

Dadas las consideraciones señaladas, los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, que no pertenezcan al mantenimiento de la planta física hospitalaria o a servicios generales, fueron empleados públicos y, por ello, no podían ser beneficiarios de la convención colectiva de trabajo. Y más adelante, agregó: Según el Tribunal, la nulidad de los Decretos 290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998, conllevó a que la entidad empleadora recuperara la naturaleza jurídica que ostentaba al momento de su expedición; esta conclusión no fue objeto de ataque en el presente cargo, de suerte que no está en discusión que sus servidores fueron empleados públicos, salvo los de mantenimiento de la planta física hospitalaria y servicios generales.

En ese orden, la no estimación de la convención colectiva obedeció a que, conforme a la regla general referida, esta clase de convenios no puede aplicarse a los servidores oficiales que tengan la condición de empleados públicos, de suerte que ninguna incidencia tiene sobre el sentido de la decisión, la inobservancia de aquellos instrumentos, en la medida en que la actora está impedida para ser sujeto de su aplicación. Conforme con lo anterior, la Sala considera que la determinación censurada es razonable, pues como fue aclarado por la Corte Constitucional mediante auto CC A–268–2016, las condiciones relacionadas con la naturaleza privada de la Fundación San Juan de Dios y la aplicabilidad de las convenciones colectivas suscritas entre éste y el sindicato de trabajadores, sólo son predicables de aquellos casos en los que «dichas prestaciones hayan sido reconocidas por una sentencia judicial en firme, y esta haya sido proferida con anterioridad al 8 de marzo de 2005», es decir, los decididos con anterioridad a que el Consejo de Estado anulara los Decretos mediante los cuales fueron regulados aspectos relacionados con la aludida entidad.

El Alto Tribunal Constitucional indicó: En efecto, la Sentencia SU–484 de 2008 se refirió a la naturaleza jurídica de la Fundación, en el sentido que, no obstante que en virtud de los Decretos 290, 1374 de 1979, y 371 de 1999, había tenido el carácter de “fundación de beneficencia” en los términos del artículo 650 del Código Civil, sometida a las normas de derecho privado, el Consejo de Estado, en sentencia proferida el 8 de marzo de 2005, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, había declarado la nulidad de los actos administrativos mencionados y, en su lugar, reconoció su condición de entidad pública del orden departamental por pertenecer a la Beneficencia del Departamento de Cundinamarca. […] Es decir, que esta Corte reconoció los efectos ex tunc de la sentencia del Consejo de Estado, de lo cual se derivaba que al haberse anulado los actos administrativos desde su nacimiento, la Fundación nunca tuvo la calidad de entidad particular y, por tanto, siempre fue un establecimiento público de salud departamental.

Tal situación deriva, para lo que aquí interesa a la Sala Plena, en que los trabajadores ostentaron la condición de empleados públicos y, por lo tanto, no podían suscribir convenciones colectivas como lo dispone el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo: “Artículo 416. Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga”.

(Resaltado fuera del texto original). Es decir, que una vez definido que, a partir de la providencia proferida por el Consejo de Estado el 8 de marzo de 2005, los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios ostentan el estatus de empleados públicos, no podían celebrar convenciones colectivas y, por consiguiente, no resulta de recibo la reclamación de derechos derivados de las mismas.

A partir de lo anterior, esta Corte observa que, si bien los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios celebraron convenciones colectivas en el periodo en que la entidad se regía por las reglas del derecho privado, los actos administrativos que determinaron tal calidad fueron anulados con efectos ex tunc en la sentencia proferida el 8 de marzo de 2005 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por lo que ello también afectó la validez de dichas convenciones.

Lo anterior, sin embargo, no obsta para desconocer derechos adquiridos cuando la Fundación se regía por las normas de derecho privado y la convención estaba vigente. De hecho, esta situación fue advertida por esta Corporación en la Sentencia T–121 de 2016 […] […] En este orden de ideas, la Sala Plena de esta Corporación advierte que de la Sentencia SU–484 de 2008 no se deriva el reconocimiento de derechos convencionales, toda vez que, además de que no lo hizo expresamente, en ella se tuvo en cuenta la declaratoria de nulidad realizada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia del 8 de marzo de 2005, por medio de la cual se modificó la naturaleza privada de la Fundación San Juan de Dios y, con ello, el tipo de vinculación de sus trabajadores, quienes pasaron a ostentar la calidad de empleados públicos y quienes, por mandato legal, no podían suscribir convenciones colectivas.

En consecuencia de lo anterior, no se halla que, por este aspecto, se configure un incumplimiento de la orden proferida en el numeral noveno de la parte resolutiva de la sentencia de unificación por la negativa al reconocimiento de derechos convencionales en situaciones no consolidadas judicialmente con anterioridad a la Sentencia proferida el 8 de marzo de 2005, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Así las cosas, solamente es posible liquidar prestaciones con base en las convenciones colectivas cuando las mismas fueran reconocidas por una sentencia judicial en firme, y esta haya sido proferida con anterioridad al 8 de marzo de 2005, fecha en la que se declaró la nulidad de los Decretos 290, 1374 de 1979, y 371 de 1998 por parte de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado.

Así las cosas, se descarta que la autoridad accionada haya incurrido en un defecto sustantivo, pues lo que se evidencia es que la misma aplicó la jurisprudencia vigente; tuvo en cuenta que la demanda ordinaria laboral fue interpuesta por la interesada con posterioridad a la sentencia del 08 de marzo de 2005 proferida por el Consejo de Estado, por lo que atendiendo los efectos ex tunc de esta decisión, necesariamente su vinculación debía considerarse como de empleada pública; y el hecho de que ninguna de las providencias proferidas en el marco del proceso ordinario laboral haya reconocido las prestaciones reclamadas, impedía considerar que en su favor se haya configurado una situación jurídicamente consolidada o un derecho adquirido.

Por lo anterior, es claro que con el mecanismo tuitivo propuesto se busca cuestionar el raciocinio jurídico de la jurisdicción laboral y, con ello, protestar por el sentido de las sentencias adoptadas. Entendiendo, como se debe, que la acción de tutela no es una herramienta jurídica complementaria, que en este evento, se convertiría prácticamente en una instancia adicional, no es adecuado plantear por esta senda la incursión en causales de procedibilidad, originadas en la supuesta arbitrariedad en aquellas determinaciones.

Argumentos como los presentados por la peticionaria son incompatibles con la herramienta suplicada, pues pretende revivir un debate que fue debidamente superado en el escenario propicio para ello, y con exclusividad ante los jueces competentes; no así ante el juez constitucional, porque su labor no consiste en oficiar como una tercera instancia de la justicia ordinaria.

En conclusión, como se aprecia que la sentencia bajo examen realizó una interpretación razonable y ponderada de la situación sometida a consideración, se negará el amparo constitucional invocado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas n.º 1 de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE Primero: NEGAR la tutela presentada por Gladys Pereira de López.

Segundo: Líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados. Tercero: ENVIAR el presente expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada ante la Sala de Casación Civil de esta Corporación, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Eyder Patiño Cabrera Luis Guillermo Salazar Otero Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Cita para el efecto el radicado 10950. PAGE 2