94058 A/Cartón de Colombia y otra CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1 LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado Ponente STP16110-2017 Radicación n° 94058 Acta 321 Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). ASUNTO Procede la Sala a resolver la impugnación impetrada por el apoderado judicial de los demandantes Cartón de Colombia S.A. y Reforestadora Andina S.A., contra el fallo proferido el 14 de agosto de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, el cual negó por improcedente la acción de tutela impetrada en contra de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, petición y acceso a la administración de justicia. 1.
ANTECEDENTES Fueron reseñados por el a quo así: “La abogada Sandra Patricia Arango Arismendi acude a éste mecanismo constitucional para buscar la protección de los derechos fundamentales de petición, debido proceso y acceso a la administración de justicia de las sociedades Cartón de Colombia S.A. y Reforestadora Andina S.A., a las cuales representa; prerrogativas que considera vulneradas por parte de la CARDER, con base en los hechos que se compendian a continuación: En el mes de noviembre del año 2015 la CARDER dio inicio a un proceso administrativo de demarcación y limitación del dominio dentro del Predio denominado “San Marino”, de propiedad de la Reforestadora Andina S.A., que se le comunicó a esta última mediante Oficio No. 17612; ello tras una visita realizada por dicha Corporación a ese lugar a fin de verificar las condiciones en que se encontraban los nacimientos y/o corrientes de agua allí existentes, argumentando que en la visita se constató la necesidad de demarcar las zonas forestales protectoras y ampliar la cobertura boscosa, anunciándose entonces la posterior inscripción de esa limitación en la oficina de registro e instrumentos públicos.
Por medio de oficio del 2 de diciembre de 2015, la compañía presentó los argumentos de hecho y de derecho que impiden concretar la inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos de la mencionada demarcación de zonas forestales protectoras en el predio de su propiedad. La CARDER dio respuesta mediante oficio del 31 de diciembre de 2015, fundamentando la negativa a los argumentos expuestos por la compañía en la Ley 99 de 1993 (de la cual cita apartes), y concluyó que esa Corporación como máxima autoridad ambiental, puede hacer (sic) realizar esa actuación oficiosamente y sin necesidad del consentimiento de los propietarios, en virtud de la función social y ecológica que cumple la propiedad inmueble.
Mediante Resolución No. 843 de noviembre de 2016 se inició la actuación administrativa ambiental, acto administrativo que dentro de sus consideraciones usa como fundamento el artículo 67 del Decreto 2811 de 1974, pero obvia un aparte esencial del mismo, en cuanto establece como obligación para imponer una medida limitativa del derecho a la propiedad, que previamente exista una declaración del interés o utilidad efectuada con arreglo a las leyes.
La CARDER había fijado los lineamientos del proceso administrativo para demarcar las áreas forestales protectoras de los nacimientos y corrientes de agua ubicados en suelos rurales y suburbanos destinados a usos agrícolas, pecuarios, forestales y de acuicultura, mediante la Resolución No. 061 de 2007, modificada por la Resolución No. 1371 de 2009, y expone la accionante que la voluntad de la misma, de acuerdo al parágrafo 2º el cual cita textualmente, es que las áreas forestales protectoras no pueden ser menores al 10% del área total del predio.
Ahora, en el actual proceso administrativo se emitió el Concepto Técnico No. 3538 de diciembre de 2016, donde los técnicos administrativos de la Corporación determinaron que el área total inicial de demarcación es de 5.1464 Has, inferior a la medida por la empresa, que es de 7,2 Has; sin embargo, la diferencia supera el área mínima que corresponde al 10% del área total del lote (2.04 Has), que es la requerida para la aplicación de la Resolución No. 061 de 2007 previamente citada.
Además, se determinó que en el predio se supera el ancho mínimo a conservar que es de 6 metros de franja protectora de las corrientes hídricas. Con fundamento en el estudio técnico mencionado arriba, la CARDER emitió el 26 de enero del año que transcurre la Resolución No. 0100 “Por medio de la cual se determina un área forestal protectora y se dictan otras disposiciones”; en la misma se hace alusión nuevamente al artículo 67 del Decreto 2811 de 1974, sin que previamente se haya hecho una declaratoria de utilidad pública o interés social para poder afectar el predio, y sin que además sea para la ejecución de obras públicas destinadas para la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales, ni medie el criterio de necesidad al que hace alusión la norma, pues los márgenes de las corrientes hídricas del predio se encuentran suficientemente protegidas, y en numerosas zonas supera las áreas reglamentarias establecidas, por lo tanto no existe justificación para imponer una medida limitativa de la propiedad privativa mediante la inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos.
Por otra parte, la resolución No. 0100 fue motivada mediante el Decreto 2150 de 1970, el cual se encuentra derogado por el artículo 104 de la Ley 1579 de 2012; y la Resolución No. 10551 del 2 de octubre de 2013 que tiene por objeto la creación y adopción de nuevos códigos para la inscripción de actos jurídicos a través de los cuales se reservan y alinderan zonas específicas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas SINAP, sin que el predio San Marino, de propiedad de las sociedades accionantes, haga parte de alguna de esas áreas de especial protección. Además, la Ley 1579 de 2012 expone en su artículo 8º los actos sujetos a registro, la Resolución 18885 de 2016 establece en su artículo 4º la codificación para el registro de actos sujetos a registro dependiendo de su naturaleza jurídica; sin embargo, no se contempla en ninguno de los dos la categoría de inscripción que para el presente caso pretende la CARDER, lo que no puede ser declarado por la administración mediante resolución, sino que debe mediar una declaración de orden legal reglamentario.
Sumado a lo anterior, la Resolución No. 0100 determina un área forestal protectora en el predio, sin que le precedan estudios ecológicos, y socio económicos, como exige el artículo 202 del Código de Recursos Naturales. En contra de ese último acto administrativo interpuso la parte aquí accionante el recurso de reposición el 21 de febrero del año que transcurre, que sustentó con base en los hechos narrados en esta acción, y además refiriendo conceptos de la corte Constitucional acerca de la propiedad privada, en relación con la calidad de utilidad pública y el interés social, concretamente la Sentencia C -410 de 2015; y, bajo los mismos argumentos, solicitó la revocatoria directa del aludido acto administrativo.
La CARDER resolvió el recurso de reposición interpuesto mediante la Resolución No. 0526 del 20 de abril del año que transcurre, pero lo que hizo fue confundir los argumentos expuestos, dando apariencia de resolver los aspectos planteados en el mismo, decidiendo no reponer la decisión, sin presentar ningún fundamento que lo justifique, eludiendo y tergiversando sus argumentos, pues refiere esa Corporación Autónoma que la entidad ha realizado una indebida interpretación normativa “al argumentar (…) en su escrito y sustentar el mismo en la figura de Áreas Protegidas, cuando el caso que nos ocupa es una Zona Forestal Protectora (…)”,sin embargo, cuenta la accionante que cuando se hizo alusión en su escrito a las áreas protegidas, fue precisamente para exponerle a la CARDER la falsa motivación que se encontró en el acto administrativo del cual solicitó reposición, pues éste se emitió con fundamento en una resolución que crea y adopta nuevos códigos para la inscripción de actos jurídicos a través de los cuales se reservan y alinderan zonas del Sistema Nacional de áreas Protegidas SINAP, señalando expresamente a la Corporación que el predio San Marino no corresponde a ninguna de las categorías mencionadas en la aludida resolución, además, no existe un código registral específico para afectar válidamente dicho predio, con lo que se vulnera el predio de legalidad.
También reprocha la accionante el hecho de que la Corporación haya señalado que el caso en cuestión se trata de una zona forestal protectora, pues esa categoría es definida por la Ley 2ª de 1959 para terrenos baldíos, cuando la remisión correcta es la dada por el artículo 230 del CRN; y en todo caso, no se acreditan los requisitos establecidos en el código para determinar el área forestal protectora en su propiedad, como lo hizo la CARDER.
En conclusión, los argumentos presentados por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda le resultan a la accionante alejados a la realidad, lo que en su concepto trae como consecuencia la falta de respuesta o resolución de fondo del recurso interpuesto, con lo que se le vulnera su derecho de petición, debido proceso administrativo y legalidad.
Por otra parte, aunque la CARDER indica que la inscripción que se envía a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, no se da en virtud a la imposición de una servidumbre, sino a la afectación al suelo, el artículo 67 del Código de Recursos Naturales que le sirvió de fundamento hace alusión expresa a la facultad de limitar el dominio o la servidumbre, además, en los actos administrativos expedidos por esa Corporación sí se mencionó que “se imponía limitación de servidumbre de inmueble de propiedad privada”.
De este modo, considera la accionante que hay una incoherencia entre la parte considerativa y la resolutiva que vicia de falta de motivación los actos administrativos expedidos por la CARDER, y por lo tanto, afecta su legalidad. Así las cosas, manifiesta la parte accionante que se vulneró su derecho fundamental de petición al no dar respuesta de fondo a todas las cuestiones planteadas en el recurso de reposición, y por pronunciarse de manera evasiva, elusiva e incoherente frente a las demás. También el derecho al debido proceso por indebida motivación del acto administrativo, y por ende, transgresor de sus derechos de contradicción y defensa, ello ante la falta de claridad, precisión, congruencia y consecuencia. Por último, el derecho al acceso a la administración de justicia, pues si el acto administrativo está indebidamente motivado, el particular queda impedido para ejercer las facultades que emanan de los derechos fundamentales a ser oído, a aportar y controvertir pruebas y a una decisión fundada.
Lo que solicita: Con base en los hechos anteriormente relacionados, solicitó la accionante que se conceda la solicitud de amparo invocada, y en consecuencia se declare que la CARDER ha vulnerado los derechos fundamentales invocados anteriormente. Acorde con lo anterior, se suspenda todo acto administrativo que se haya ejecutado o se esté ejecutando relacionado con el proceso administrativo de demarcación del predio San Marino, así como su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Además, ordenar que se profiera una resolución de fondo con respecto a todos los aspectos planteados en el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 0100 del 26 de enero de 2017, así como la Resolución No. 0526 del 20 de abril de 2017.”
2. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira negó por improcedente la acción invocada, bajo los siguientes argumentos: 1. Indicó la improcedencia de la petición de amparo, pues ésta se debe utilizar como último recurso, teniendo en cuenta el carácter residual y subsidiario; o de manera transitoria para evitar la materialización de un perjuicio irremediable, que amerite la intervención del Juez Constitucional, aspecto que no fundamentó ni probó la parte demandante y que tampoco se vislumbra, igualmente no demostró “ que los mecanismos judiciales que tiene a su alcance son insuficientes o carecen de idoneidad para el fin perseguido.” 2.
Con la información que obra en el expediente se tiene que la parte accionante cuestiona a través de este mecanismo constitucional el procedimiento adelantado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda dentro del proceso administrativo de demarcación de zonas forestales de protección, al considerar que los actos administrativos proferidos violentaron prerrogativas constitucionales. 3.
Por lo tanto concluyó que este tipo de asuntos pueden y deben ser ventilados ante la justicia ordinaria, donde por especialidades están en la capacidad de resolver con más precisión el conflicto propuesto (…) ”
3. DEL RECURSO INTERPUESTO La apoderada judicial de la parte actora impugnó el fallo y en sustento de su inconformidad reiteró los hechos y pretensiones de la demanda tutelar. Sostiene que la sentencia censurada no se ajusta a los hechos, antecedentes que motivaron la petición de amparo, ni el derecho del que solicita protección, “el cual es el derecho de petición como un derecho autónomo del cual se desprende la violación de otros derechos fundamentales como el del debido proceso y acceso a la administración de justicia, por la falta de decisión de fondo sobre todos los asuntos planteados en el recurso interpuesto en vía administrativa, recurso que a la luz de la jurisprudencia es asimilable al derecho de petición, el cual es amparado constitucionalmente.
Igualmente se niega la acción constitucional, so pretexto de no probarse el perjuicio irremediable, pero el mismo puede inferirse “ en tanto el término para acudir a la jurisdicción administrativa en medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho se agota desde la fecha de notificación de la decisión administrativa que se tomó, por lo cual se acudió inmediatamente al juez constitucional en sede de tutela para que se conmine a la administración a responder sobre todos los asuntos planteados en el recurso interpuesto, los cuales, se reitera no han sido respondidos y que resultan centrales en la defensa y pretensiones que se elevarán ante la justicia administrativa, en procura del restablecimiento de los derechos que válidamente considera vulnerados mis representadas.” Sostiene que no se analizaron los argumentos de hecho y de derecho que ha formulado la demandante, por el contrario, el a quo advirtió que no se ha demostrado que los “ demás mecanismos judiciales no sean suficientes o carecen de idoneidad para el fin perseguido; afirmación que no se atiene al tema de debate en tanto lo que se pretende es que se logre obtener por orden judicial una respuesta de fondo sobre aspectos relevantes en una decisión administrativa (…) ” 4.
CONSIDERACIONES 1. De conformidad con lo establecido por los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira. 2. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o si pese a existir, se utiliza como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.
En el asunto sub examine, de entrada anuncia la Sala que se procederá a confirmar el fallo impugnado, en atención a la reiteración de la jurisprudencia que ha sostenido la improcedencia de la tutela para cuestionar actos administrativos. 3.1. Ha de decirse que equivocaron los demandantes la ruta para censurar a través de la acción constitucional la Resolución No. 0100 de 26 de enero del presente año, acto administrativo por medio del cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER determinó el área forestal protectora sobre el predio San Marino de “ propiedad de las sociedades accionantes ” sin que éste haga parte de alguna de esas áreas de especial protección y contra la Resolución No. 0526 del 20 de abril de 2017, la cual resolvió el recurso interpuesto, por cuanto resulta claro que el mecanismo al cual debieron concurrir era la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y exponer ante ella los argumentos que avalaran la tesis propuesta en la demanda de amparo y los argumentos de la impugnación; de acuerdo con lo contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual establece: “ Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior”.
En consecuencia no es de recibo que, so pretexto de la violación de derechos fundamentales, se intente trasladar una discusión propia de esa jurisdicción, para que de manera inconsulta sea desatada por la vía constitucional. 3.2. Frente a este punto, abundante ha sido la jurisprudencia constitucional al precisar la improcedencia de la acción, dado su carácter residual y subsidiario, cuando se contó con otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces para plantear tales tópicos, de allí que si los libelistas tuvieron a su haber el instrumento judicial apto, no resulta legítimo que pretendan crear alternativamente otra vía para tratar las discrepancias respecto de las decisiones atacadas o para, en caso de haber dejado de ejercitarlo, enmendar tal omisión. La anterior posición se encuentra soportada en el contenido del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que desarrolla el principio constitucional regulado en el inciso 3° del artículo 86 Superior y que en su numeral 1° consagra como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia “ de otros recursos o medios de defensa judiciales”; salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Sobre el particular precisó la Corte Constitucional: “6.2.4. Respecto de los mecanismos de defensa judicial principales u ordinarios, esta Corporación ha sostenido que debe evaluarse el hecho de “que no todos tienen similares características, pues algunos son procesalmente más rápidos y eficaces que los demás”. Bajo ese entendido, ha dicho la Corte que, tratándose de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, que se ejercen ante la jurisdicción contencioso administrativa, éstas se consideran mecanismos en principio más eficaces en cuanto su ejercicio puede ir acompañado de la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo atacado, solicitud que debe ser resuelta en el auto admisorio de la demanda.
La facultad de ejercer las acciones contencioso administrativas, acompañada de la posibilidad de solicitar que se decrete la suspensión provisional del acto impugnado, “hace más cuidadoso y exigente el examen frente al evento de conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues la persona interesada además de contar con un mecanismo de defensa judicial ordinario, tiene a su favor el derecho de formular una petición excepcional, eficaz y de pronta solución, como la de suspensión temporal del acto.” 4.
En consecuencia, palmaria se ofrece la improcedencia de la acción de tutela en el caso particular, toda vez que la parte actora contó con un medio de defensa judicial efectivo, que a su vez le proporcionaba la posibilidad de solicitar la suspensión de los efectos de la decisión lesiva de sus intereses. Frente al perjuicio irremediable que dice el impugnante se configura con el término que tiene para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, no es de recibo para la Sala por cuanto al momento de impetrar la petición de amparo, dicha acción aún no había caducado y así se hubiera vencido, fue por su descuido de no ejercerla en término, y por esa razón no se configura como tal un perjuicio irremediable, tampoco requería que la demandada expidiera un nuevo pronunciamiento para interponerla, pues las falencias que contienen los actos administrativos censurados son el fundamento para acudir a la jurisdicción y solicitar su nulidad, por lo tanto al no evidenciarse una amenaza inminente y que tal perjuicio sea grave, que amerite tomar medidas urgentes e impostergables, no está facultado el juez constitucional para intervenir en dicho trámite.
Respecto de la protección del derecho de petición que reclaman las sociedades demandantes no es de recibo, por cuanto su argumentación se fundamenta en “que se conmine a la administración a responder sobre todos los aspectos planteados en el recurso interpuesto”; pues es claro que el recurso ya se resolvió y si está inconforme con lo decidido es una razón más para acudir a la acción contenciosa como ya se explicó; inclusive, si no se diera respuesta al referido recurso se podría acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa y demandar directamente el acto presunto, como lo contempla el numeral 2º del artículo 161 del Código de Procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo: “2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto”. De otra parte, la Ley establece en la demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa se puede solicitar la suspensión de dichos actos, siendo más eficaz que la misma acción constitucional, por lo tanto, no es viable la intervención del juez constitucional.
En conclusión, al no haber agotado todos los medios de defensa judiciales que tenía a su alcance, se configura la causal constitucional de improcedencia y por ende se procederá a la confirmación del fallo. * * * * * La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión en Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero.- Confirmar el fallo recurrido. Segundo.- Notificar esta decisión de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Remitir las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ Magistrado EYDER PATIÑO CABRERA Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Folio 94 Cdno Tribunal � Folio 92 Cdno Tribunal � Folio 101 del Cdno Tribunal � Folio 103 ibídem. � Folio 88 Cdno Tribunal � Sentencia SU- 037 de 2009 PAGE 16