CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación No. 94038 FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO MAGISTRADO PONENTE STP15619-2017 Radicación No. 94038 Acta No. 324 Bogotá D. C., septiembre veintiocho (28) de dos mil diecisiete (2017). 1. VISTOS: Decide la Sala la impugnación interpuesta por los ciudadanos LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA, AURORA GARCÍA DE ECHAVARRÍA y CARLOS ALBERTO ECHAVARRÍA CARVAJAL, contra la sentencia proferida el 14 de agosto del año en curso por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, mediante la cual negó la acción de tutela instaurada contra el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de esa ciudad, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, petición, igualdad y mínimo vital.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN: Fueron sintetizados por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Manizales, en la forma como pasa a transcribirse: “Se refirió en el escrito introductorio que el 10 de mayo de 2003 la señora Adriana Echavarría García obtuvo el título de posgrado de MASTER OF SCIENCE en la STATE UNIVERSITY OF NEW YORK de los Estados Unidos de Norteamérica.

Mediante Resolución 854 del 12 de mayo de 2015, la Secretaría de Educación de Manizales la nombró docente en periodo de prueba. El 19 de mayo se posesionó en dicho cargo, en el Institución Educativa Normal Superior de Manizales, con escalafón docente grado 3 A. En el acta (220) se dejó estipulado que en los dos años siguientes a la posesión, el empleado debía presentar los títulos debidamente homologados.

El 18 de julio de 2016 la accionante Adriana Echavarría solicitó al Ministerio de Educación la convalidación del mencionado título. El 18 de julio de 2016, esa cartera ministerial le informó que la documentación estaba incompleta, y que se tramitaría la solicitud, una vez la complementara --en el tiempo máximo de un mes--. A ello procedió en el término indicado.

Posteriormente, y en el mismo sentido de razonar que la documentación era incompleta, se le remitieron las comunicaciones el 5 de agosto de 2016, 26 de enero de 2017, 10 de abril de 2017 y 12 de junio de 2017; con el objetivo de comunicarle que debía subsanar las faltas halladas. En las últimas oportunidades se le indicó que debía aportar copia de trabajo de grado presentado como requisito para la graduación en la mencionada institución. A ello la actora se opuso.

Se consideró que el Ministerio de Educación contraría los postulados de la Resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, en cuanto: (i) La requirió más de una vez para que subsanara petición, sin resolver el fondo de la misma, y (ii) está exigiendo un requisito que no se menciona en la norma. Adicionalmente interfirió en su derecho a la igualdad, por cuanto a otras personas, en idénticas condiciones, sí les fueron homologados los títulos.

El 25 de mayo de 2017 a Adriana Echavarría García le fue notificada la Resolución 676 del 17 de mayo de 2017, mediante la cual se le nombra para desempeñar el cargo de docente en la planta global de Manizales, en el grado 2 A. Se promovió el recurso de reposición, y en solución del mismo se confirmó la decisión inicial. Señalaron el perjuicio que se les causó a los accionantes con esta actuación por fuera del derecho --Ministerio de Educación--, en tanto el sueldo disminuyó de 2.960.470 a 1.768.850, afectando el mínimo vital, esencialmente de sus padres de 80 y 82 años, que dependen enteramente de la Señora Adriana.

Así, se les causó un perjuicio inminente y grave. Por lo anterior, solicitaron a la Sala ordenar al Ministerio de Educación Nacional proceder a homologar el título obtenido por la Señora Echavarría García en el STATE UNIVERSITY OF NEW YORK; y, consecuencialmente, ordenar a la Secretaría de Educación de Manizales, que la nombre en propiedad y la inscriba en el Escalafón Nacional Docente, grado 3 A, en aplicación de lo reglado en el artículo 21 del Decreto Ley 1278 de 2002”.

TRÁMITE DE LA ACCIÓN: 1. El Tribunal Superior competente admitió la demanda de tutela y ordenó comunicar lo pertinente a las autoridades accionadas. 2. La Secretaría de Educación de Manizales, solicitó se declarara la falta de legitimación por pasiva al no advertir de qué manera le hubiere vulnerado algún derecho fundamental a la accionante, habida cuenta que en la petición de amparo adujo que el ente que le estaba negando la solicitud era el Ministerio de Educación, y era claro, que si para un trámite específico era necesario cumplir con ciertos requisitos, y no los ha cumplido, no era posible acceder a sus pretensión. Además, al pronunciarse frente al recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 676 de mayo 17 de 2017, por la cual se nombró en propiedad y se inscribió en el escalafón nacional docente, le indicó que: “…efectuado el análisis a las pruebas y a los argumentos de la recurrente…se concluye que no existe vulneración a los principios y derechos esgrimidos, al no existir la igualdad fáctica y jurídica en la situación de la docente LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA frente a las de las docentes MARÍA EUGENIA TORO GARCÍA y MARÍA ELENA OCAMPO MORENO, pues mientras que ellas cumplieron con el trámite de la convalidación del título la maestría en educación obtenido en la Universidad Norteamericana, obteniendo la respectiva resolución de convalidación del título por el Ministerio de Educación Nacional, que permitiera su acreditación para el ascenso en el escalafón nacional docente, ella por el contrario pretende, que se le ascienda en el mismo grado sin agotar el mismo procedimiento que sus compañeras efectuaron”.

Con base en lo expuesto, insistió que no estaban dadas las condiciones para acceder a las súplicas elevadas por la demandante, máxime cuando no se acreditó perjuicio irremediable alguno. 3. La Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, inicialmente solicitó se declarara improcedente la acción de tutela por considerar que ésta no puede utilizarse para desconocer los requisitos mínimos y el examen de legalidad para la convalidación de títulos extranjeros en Colombia.

Posteriormente, precisó que se estaba frente a un hecho superado porque mediante Resolución 15207 fechada 02 de agosto de 2017, resolvió la solicitud de convalidación elevada por la señora LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA, actuación administrativa que había sido notificada a la interesada. A la respuesta anexó los documentos que soportan lo dicho.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: La Sala de Decisión Penal del Tribunal de Manizales, sin desconocer que el Ministerio de Educación Nacional se pronunció frente a solicitud de convalidación del título académico internacional elevado por la accionante, apoyada en jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa a la improcedencia de la acción de tutela cuando se cuenta con otros medios de defensa judicial, resolvió negar la protección del amparo solicitado.

Para soportar la decisión señaló que como la segunda pretensión estaba dirigida a que se modificara el acto administrativo por medio del cual el Alcalde Municipal nombró en propiedad a LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA para desempeñar el cargo de docente en el nivel 2 A, este medio constitucional no era la instancia idónea para cuestionar la legalidad del acto administrativo objeto de queja, porque el legislador había previsto otros mecanismos judiciales ante la Justicia Contenciosa Administrativa para ello, máxime cuando no se acreditó perjuicio irremediable alguno. LA IMPUGNACIÓN: Inconforme con la sentencia del Tribunal a quo, los ciudadanos LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA, AURORA GARCÍA DE ECHAVARRÍA y CARLOS ALBERTO ECHAVARRÍA CARVAJAL, con argumentos similares a los expuestos en el escrito inicial de tutela solicitaron su revocatoria, para que en su lugar se accediera a sus pretensiones, máxime cuando insisten que “la desidia inexplicable del Ministerio, fue la que retardó el hecho de que ADRIANA presentara ante la Secretaría de Educación el título debidamente convalidado, frente a lo cual, es más que claro que la actora no puede soportar las consecuencias por la inactividad de la autoridad estatal, motivo claro para solicitar al ad quem amparar los derechos fundamentales vulnerados a los accionados.

Lo anterior, con más veras si a dicha carga injustificada se le suma que deberá asumirla mientras se atiene a acomodar su existencia y la de sus padres a una remuneración disminuida de manera injustificada a un 40% de lo que en derecho le corresponde”. CONSIDERACIONES DE LA CORTE: 1. De conformidad con la preceptiva del artículo 1, numeral 2 del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta porque la decisión fue proferida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal del Distrito Judicial de Manizales, de la cual es su superior funcional. 2.

El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.

El derecho fundamental al debido proceso administrativo es un conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, entre las cuales y a disposición de las personas se encuentran los recursos para que éstas puedan defenderse de los posibles desaciertos de la administración, bien sea por irregularidad formal, injusticia o inconveniencia y que al usarlos dan inicio a la denominada vía gubernativa, a fin de permitir a la autoridad respectiva la corrección de sus propios actos mediante su modificación, aclaración o revocatoria, y, para garantizar a los administrados sus derechos sin tener que acudir a la instancia judicial.

Existe, además, la necesidad de agotar dicha vía administrativa como un requisito previo, establecido por la ley, para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual implica su debido agotamiento como requisito indispensable para el ejercicio, en los casos de ley, del derecho fundamental al libre acceso a la justicia. 4. Es indiscutible que la demanda de tutela presentada por los señores LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA, AURORA GARCÍA DE ECHAVARRÍA y CARLOS ALBERTO ECHAVARRÍA CARVAJAL, la dirigen, en últimas, a que por vía de este excepcional mecanismo de protección, el Alcalde del Municipio de Manizales, revoque la Resolución No. 676 fechada 17 de mayo de 2017, por medio de la cual se nombró en propiedad e inscribió en el Escalafón Nacional de Docente a la primera de las mencionadas, para desempeñarse en el cargo de Docente en la Planta Global de esa municipalidad, en el Nivel A del grado 2 A. Precisión que cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que la parte recurrente reconoce que el Ministerio de Educación Nacional acreditó haber expedido el acto administrativo por medio del cual convalidó el título de posgrado de MASTER OF SCIENCE otorgado por la STATE UNIVERSITY OF NEW YORK de los Estados Unidos de Norteamérica, cumpliendo de esta manera con los presupuestos de ley para que sea nombrada en Nivel A del Grado 3 A. 5.

Empero en el presente caso la Sala no vislumbra cómo la Alcaldía Municipal de Manizales haya quebrantado derecho fundamental alguno a la parte actora, si se tiene en cuenta que el acto administrativo del cual discrepa está soportado en las previsiones establecidas en la Ley 715 de 2001 y los Decretos 1278 y 3986 de 2002 y 2006, respectivamente.

Además, inconforme con esa decisión interpuso el recurso de reposición, solo que sus planteamientos no tuvieron eco. Circunstancia que, a primera vista, aleja el proceder de la Alcaldía del Municipio de Manizales de ser arbitrario o caprichoso que atente contra los derechos fundamentales de la señora LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA o la de sus padres también accionantes, toda vez que demostrado está que actuó dentro de los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico, no siéndole posible hacer distinciones donde la ley no consagra.

Además, en los términos señalados en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo, los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de esa especialidad. 6. A lo anterior se suma que la parte actora no demostró haber presentado solicitud alguna que acredite que la entidad accionada se haya negado a resolver peticiones, es decir, no existe el presupuesto del cual se deduzca que el Alcalde del Municipio de Manizales esté en la obligación constitucional de atender alguna solicitud elevada a nombre de la ciudadana LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA o sus ascendientes, si se tiene en cuenta que cada parte o extremo tiene su carga probatoria necesaria para que el juez adopte la decisión adecuada porque si ante el funcionario competente no ha sido debidamente soportada la presentación de la petición, mal puede ser condenada la autoridad destinataria de la misma.

Criterio nada novedoso si se tiene en cuenta que al respecto la jurisprudencia nacional (CC. T-010/98), ha señalado que: La carga de la prueba en uno y otro momento del análisis corresponde a las partes enfrentadas: debe el solicitante aportar prueba en el sentido de que elevó la petición y de la fecha en la cual lo hizo, y la autoridad, por su parte, debe probar que respondió oportunamente.

La prueba de la petición y de su fecha traslada a la entidad demandada la carga procesal de demostrar, para defenderse, que, al contrario de lo afirmado por el actor, la petición sí fue contestada, resolviendo de fondo y oportunamente. Pero si ante el juez no ha sido probada la presentación de la solicitud, mal puede ser condenada la autoridad destinataria de la misma, pues procesalmente no existe el presupuesto del cual se deduzca que, en tal evento, estaba en la obligación constitucional de responder. 7.

Finalmente, precisa la Sala que de conformidad con el inciso 4° del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela “ Solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En el mismo sentido, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 “ Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política ”, dispuso: “La acción de tutela no procederá (…) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.” En virtud de las disposiciones indicadas, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela se funda en el principio de subsidiariedad, es decir, por regla general, la solicitud de amparo sólo procede cuando el accionante haya agotado oportunamente todos y cada uno de los recursos o medios de defensa judiciales previstos por el legislador para obtener la protección de los derechos presuntamente vulnerados. 8.

Lo anterior, le sirve a la Sala para afirmar que la pretensión elevada por la señora LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA, resulta improcedente al existir procedimientos normales expeditos para proteger los derechos fundamentales que dice están siendo vulnerados por la entidad accionada, circunstancia que elimina la viabilidad de la acción de tutela puesto que ésta sólo puede ser utilizada, como ya se dijo, ante la carencia de mecanismos ordinarios. 9.

Afirmación que cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que como la pretensión última de la señora LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA, tiene que ver con el acto administrativo por medio del cual el Alcalde del Municipio de Manizales la nombró en propiedad y la inscribió en el Escalafón Nacional Docente para desempeñar el cargo de Docente en el Nivel A del Grado 2 A, cuenta con otros medios de defensa judicial para sacar avante sus pretensiones, máxime cuando nada impide que con base en la actuación adelantada por el Ministerio de Educación Nacional que acuda directamente a la autoridad accionada y solicite modifique su situación jurídica en el Escalafón Nacional Docente.

A lo anterior se suma que la parte actora, con los argumentos que pretende hacer valer ante el Juez de tutela puede incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instancia ésta en la que además conforme a las previsiones establecidas en el Código Contencioso Administrativo, cuenta con la posibilidad de reclamar la suspensión provisional de la decisión que dice atenta contra sus derechos fundamentales, constituyéndose así en el medio idóneo para controvertir el acto administrativo proferido por la entidad demandada. 10.

De otra parte, precisa la Sala que la alternativa de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa impide al juez de tutela intervenir en el asunto objeto del sub júdice, porque como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional (ST-766 de 2006): En términos normativos y de la jurisprudencia, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones creadas por actos u omisiones que impliquen vulneración o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces, para lograr la protección del derecho presuntamente amenazado.

“(…) “De otro lado, en el presente asunto no se configura el perjuicio irremediable, porque (…) el peticionario podría obtener la suspensión provisional de los actos censurados sin perjuicio de la eventual nulidad. De tal forma, resulta improcedente conceder el amparo, al haberse podido acudir a otro mecanismo de defensa judicial considerado eficaz para reclamar ante la jurisdicción especializada, como lo ha reiterado esta corporación: “ la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos. 11.

Así, pues, la acción de tutela resulta manifiestamente improcedente porque lejos está de ser concebida como un procedimiento alternativo de los medios judiciales que la ley establece para la protección de los derechos fundamentales de las partes que intervienen en un proceso, criterio nada novedoso si se tiene en cuenta que la jurisprudencia nacional sobre el tema puesto a consideración del juez de tutela señaló que …es claro que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las posibilidades de protección judicial.

Lo que la norma legal permite, aunque no haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la jurisdicción especializada. De las precedentes consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos administrativos, el juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada como una autorización de la ley para sustituir al Contencioso Administrativo en la definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos provisionalmente pues ello representaría invadir el ámbito constitucional de dicha jurisdicción. De allí los precisos términos usados por el legislador para definir el objeto al que ha de circunscribirse la orden judicial para el evento en que prospere la solicitud de tutela transitoria.

(CC. ST-203 de 1993). 12. Como surge de la interpretación del artículo 86 de la Carta Política, cuando se configure la existencia inminente de un perjuicio irremediable frente a los derechos constitucionales afectados o amenazados, en términos tales que aún existiendo un canal de protección judicial -ordinario- idóneo para protegerlos, la decisión de esta autoridad podría resultar inútil o tardía, habría lugar a la tutela.

Para el efecto resulta pertinente recordar que la Corte Constitucional ha establecido los requisitos que se deben cumplir para que el perjuicio mencionado permita la intervención inmediata del juez de tutela, definición que se ha reiterado en varios pronunciamientos, entre ellos, en el siguiente (CC ST-823 de 1999): Se entiende por irremediable el daño para cuya reparación no existe medio o instrumento.

Es el daño o perjuicio que una vez se produce, no permite retrotraer las circunstancias al estado anterior a la vulneración del derecho. El legislador abandonó la teoría del daño no resarcible económicamente, que en oportunidades se ha sostenido, en especial para considerar algunos elementos del perjuicio moral. Se ha considerado, por intérpretes de la norma, que su redacción adolece de defecto al afirmar que el dicho perjuicio irremediable sería aquél no reparable en su integridad, mediante indemnización, interpretación equivocada porque abandona la manifestación expresa y literal de la ley.

Se trata de daños como la pérdida de la vida, o la integridad personal, que pudiendo ser indemnizados totalmente en sus efectos materiales y morales, no puede recuperarse por ningún medio. (subrayas fuera del texto). No obstante, lo cierto es que en este caso el perjuicio irremediable no pasa de ser una simple afirmación de los accionantes, sin respaldo probatorio alguno, por lo cual el mecanismo de amparo no procede, ni siquiera, de forma transitoria.

Dado que no se verificó la existencia de una situación apremiante y grave que requiera medidas urgentes e impostergables para su solución. Precisión que cobra relevancia si se tiene en cuenta que la señora LUZ ADRIANA ECHAVARRÍA GARCÍA está vinculada a la administración municipal de Manizales, y en tales condiciones percibe un salario y se encuentran vinculada al Sistema de Seguridad Social en Salud, con lo que sin lugar a dudas se le estaría garantizando no solo a ella sino a sus padres aquí accionantes, suplan sus necesidades básicas. 13.

Así pues, al no estar acreditado la presunta vulneración de los derechos fundamentales a que hizo referencia la parte actora, la solicitud de amparo, tal como lo puso de presente el Tribunal a quo, resulta improcedente. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

1. Confirmar la sentencia proferida el 14 de agosto de 2017 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales. Y, 2. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE: FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 8 19